委托代理视角下的廉政激励机制研究

邹 毅

(福州大学廉政与治理研究中心， 福建福州 350116)



委托代理视角下的廉政激励机制研究

邹 毅

(福州大学廉政与治理研究中心， 福建福州 350116)

在委托代理视角下，腐败是委托代理失灵的结果。治理腐败，必须寻求科学有效的廉政激励机制。在深化标本兼治的背景下完善廉政激励机制，必须针对公职人员合理需求完善廉政激励相容机制，加大廉政制度供给，减少自由裁量权，推进党的纪律检查和国家监察体制改革，促使惩处概率处于高位，做到均匀分布。

腐败; 委托代理; 廉政激励

一、腐败问题与委托代理

腐败是公职人员运用公共权力谋取私利的行为。经济学认为，腐败问题的发生是委托代理失灵的结果。委托代理原指所有权和经营权分离的企业，出资方委托职业经理人代为经营企业，委托代理双方根据合约分别获得资本权益、工资报酬的关系。在公共领域，所有权与管理权相分离是客观事实。公众作为委托人支付报酬，权力机关的代议代表、公共部门工作人员作为代理人提供服务代为行使公共权力而获得报酬，构成委托代理关系。因科层制的施行，委托代理结构也可呈现为上下级之间的多重委托代理关系。如教育领域，公众—政府—教育行政部门—学校领导层—内部管理部门—教职员工，构成多重多任务委托代理。委托代理失灵指的是委托代理实际运行与制度设计初衷相悖，即其中一方背离合约，侵害另一方权益的行为，无法实现资源的有效配置。之所以产生委托代理失灵，主要有以下原因:

首先，合约无法完备。事物是不断发展变化的，由于人思维的有限理性、有限的信息等原因，不可能将方方面面都写入合约，制度规定也不可能尽善尽美。人力作为资本天然归属个人，而个人效率很难在合约上明确界定。合约无法预见所有事情，必然有漏洞。同时大量事项不可能做到第三方验证，也可能无法监督或者监督成本过高。

其次，利益冲突的可能性。理性经济人的行为均以个人利益最大化为前提，那么委托代理双方利益不可能完全一致。委托代理双方应当通过市场议价的形式，来界定各自利益需求，依靠合约来约束。在无法监督、隐瞒信息等情况下，双方均有可能做出违反约定，损害另一方利益来追求自身利益的行为。

再次，信息不对称。委托方不直接参与管理，信息传递具有滞后性，代理人掌握更多的信息。另外，人力资本的私人属性使得代理人具有委托人无法知晓的私人信息。信息不对称在利益冲突下，容易产生“道德风险”和“逆向选择”。

腐败是委托代理失灵的结果，也是委托代理失灵的表现形式之一，主要是代理人违背合约侵害委托人利益的行为。具体可以描述为，代为行使公共权力的人员不按照合同以及法律制度的约定，为谋取额外的私人利益，采取不利于公共利益的行为，使得公共资源无法达到有效配置。委托代理理论抛开腐败纷繁复杂的表象，避开道德、公义、情感等因素，单纯从代理人违反合约的视角来审视腐败，为防治腐败问题提供了新思路。廉政建设可以看作对公共权力代理人违约行为的防范、惩处与治理，其目标是确保合约的实施，避免委托代理运行失灵。委托代理理论为避免委托代理失灵，提出的解决方案是建立一套激励代理人的机制。因此，建立廉政激励机制对加强廉政建设、治理腐败问题、防范公职人员滥用公共权力谋取私利都具有重要意义。

二、廉政激励定义、工具手段与运用原则

廉政是公共部门的重要目标之一。激励是调动员工的积极性为组织目标努力工作的各种措施。本文认为，廉政激励机制指的是，公共部门为协调促进公职人员坚守公共利益，提高廉洁奉公积极性，设立的各类奖惩措施，使公职人员私人利益与公共利益在博弈中实现“共赢”的一种机制。具体措施有薪资、福利、奖励、晋升、培训、荣誉、声誉、批评、罚款、针对人身自由的强制措施以及工作环境、制度、信息公开等。这些廉政激励的工具可分为三个要素，一是物质，二是精神，三是实现方式。实现方式可以多种多样，按照指向可分为正激励和负激励。公共部门如何运用激励工具，让公共代理人做到廉洁奉公呢？本文认为构建廉政激励机制应遵循以下几个方面。

一是促进激励相容。激励相容是让个体追求私人利益的行为与组织实现集体价值的目标相吻合的制度安排。委托代理理论暗含委托代理双方地位平等的假设，即在订立合约时，应当是充分议价的。只有充分议价，双方的利益才能得到协调，合约同时保障双方利益，才能得到贯彻，也使得激励相容成为可能。而在公共领域，委托代理双方充分议价并不现实，人力资源市场也不可能完全竞争。公共部门应当重视和保障公职人员的合理利益，不能为强调公共利益而牺牲公职人员的合理利益。短期内，为公共利益而牺牲公职人员部分利益，无可厚非。但是长此以往，若没有必要的补偿或救济，则会产生廉政逆向激励即诱发不廉洁问题。因此，提供有市场竞争力的薪资水平，可以说是公职人员保持廉洁的前提。在确定公职人员合理报酬前提下，耦合公众目标和公职人员目标，做到目标协调、方向一致，是廉政激励的重点。

二是完善合约。委托代理双方为明确权利和义务而订立的共同遵守的约定即为合约。一方面，对公共部门来说，合约越详细、越明确，公职人员失范的可能性越少，因为健全的制度减少了公职人员的自由裁量权，从而减少了寻租的机会。另一方面，合约不仅应规范公职人员的行为，还要规定廉洁的目标结果，明确公职人员应为不廉洁行为付出代价，同时让廉政行为为公职人员带来收益。因此，合约要实现委托代理双方在廉政这一目标上的风险分担，让信息占优的公职人员尽量承担风险。合约应有明确的条款规定不廉及腐败行为将为公职人员带来风险损失，让公职人员在履职之初就明确要为自身腐败行为或下属部门、人员的腐败行为付出代价，而随着时间发展腐败代价还应累积，相应地廉政带来的收益也应随时间累积。

三是规范分享剩余索取权。虽然部分国内外学者认为公共部门普遍缺乏剩余控制权和剩余索取权。但从我国现实来看，公共部门不仅包括党政机关，还包括更多的事业单位(包括经营性事业单位)、国有企业。一些具备法人治理的公共部门，剩余索取权和剩余控制权并不缺乏。由于人力资本的努力供给难以观测，腐败行为具有隐蔽性，剩余控制权与剩余索取权如果不匹配，那么在“黑箱”中，要么资源被闲置，要么被侵占。通过一定程序授权，规范地让渡并由相应的决策载体来行使剩余控制权、剩余索取权，并使之在阳光下运行，既能够激发人力产权效益，又能减少腐败问题，最终优化公共资源配置，形成帕雷多最优。

四是提升信息对称度。在完全信息的情况下，公众(公共部门)能够及时发现、纠正公职人员不廉洁及腐败问题。同样，优化信息收集、反馈、公开，能够激励公职人员维系行为上的廉洁。所谓“阳光是最大的防腐剂”，而随着电子信息技术的发展，使得提升信息对称作为廉政激励有了客观的物资基础。公共部门廉政激励有必要加大信息系统的投入，加强对信息进行相应的挖掘和应用。

五是确保有效的负激励。负激励指的是对个体违背合约、组织目标的行为给予否定、制止和惩罚，使之弱化和消失，使个体积极性朝着有利于合约和组织目标实现的方向转移、发展。在公共领域，最终的委托人——公众，处于信息滞后地位，对代理人违约行为缺乏直接干预手段。廉政负激励具有维护合约、承载正激励的特殊作用，其他正激励，都以负激励为基础。只有惩治有效，才能保证正激励的效果，也只有惩处到位，才能真正让腐败有所成本，遏制腐败蔓延。

三、廉政激励实证分析与改进路径

约束式制度激励不断完善。党的十八大以来，从《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》开始，到《廉洁自律准则》《纪律处分条例》，再到《问责条例》等，健全了一批廉政法规。党中央以上率下，收紧了制度的笼子，运用执纪监督“四种形态”，着力用制度与纪律管好全体党员干部。

惩处式负向激励力度空前。坚持“无禁区、全覆盖、零容忍”地惩治腐败，既打老虎，又拍苍蝇。根据中央纪委网站，截止2016年11月党中央查处了200多名高级干部，而全国各地违反八项规定精神的通报更是没有中断，大量干部违纪行为受到查处。负激励的高压态势发挥了减少存量的作用，又遏制了腐败增量。

引领式精神激励层层递进。从党的群众路线教育活动，到“三严三实”专题教育，再到“两学一做”学习教育，从纠正四风问题，到严肃党内政治生活，严明政治纪律、政治规矩，到进一步解决党员队伍思想、组织、作风、纪律等方面的问题，推动党内教育从“关键少数”向广大党员、普通干部拓展，从集中性教育向经常性教育延伸。

激励改革逐步深入。党中央对干部人事制度、工资制度，以及包括反腐败领导体制工作机制等方面都进行了深化改革。明确全面从严治党主体责任和监督责任，强化上级纪委对下级纪委的领导，实行派驻、巡视两个全覆盖，实施监察委员会试点以及对国家机关、事业单位、国有企业人事工资等方面进行了大量改革。这些改革提升了公共资源配置有效性，也改进了对公职人员的廉政激励。

党风廉政建设的发展，使廉政激励机制不断完善，这与党中央对廉政建设形势判断的重大变化相对应。习近平总书记在2013年中纪委二次全会上就反腐形势指出：“一些领域消极腐败现象仍然易发多发”，“反腐败斗争形势依然严峻”。2015年中纪委五次全会上，习近平总书记指出:“形势依然严峻复杂”，“实现不敢腐、不能腐、不想腐上还没有取得压倒性胜利”。2017年中纪委七次全会上，习近平总书记又指出:“反腐败斗争压倒性态势已经形成，不敢腐的目标初步实现，不能腐的制度日益完善，不想腐的堤坝正在构筑，党内政治生活呈现新的气象。”“全面从严治党取得显著成效，但仍然任重道远。”可以说，一方面，从本轮反腐高压态势形成之始，“当前要以治标为主，为治本赢得时间”，到“反腐败斗争压倒性态势已经形成”，以不敢腐、不能腐、不想腐为目标，廉政激励强度不断加大，党员干部受到有效的激励，反腐取得明显的成效。另一方面，“不敢腐的目标初步实现”，廉政建设面临着从以治标为主向着“构筑不想腐的堤坝”源头治理深化，廉政激励机制也有待从注重负激励、约束式激励进一步向注重激励相容，正负激励并济，更加系统综合的激励模式转变，从而让委托代理双方即公共利益与公职人员实现“共赢”，从根本上减少腐败问题。

首先，针对公职人员的合理需求，完善廉政激励相容机制。有学者将腐败动机分为需求型和贪欲型，认为提高薪酬能够激励公职人员避免需求型腐败。而委托代理双方存在心理契约关系，即如果雇主给予薪酬，高于市场平均水平或者高于代理人工作付出，那么代理人将提升自身工作努力以匹配高薪资，反之，则减少工作意愿。充分议价的市场工资，是实现合约的保障。那么，具有市场竞争力的薪资是公职人员维持廉政的必要不充分条件。当前，从总体上看在同等学历等条件下，我国公职人员收入低于市场平均水平，不同地区不同单位的收入差距偏大，农村乡镇等经济发展落后地区的公职人员薪资更低。于是，曾发生安徽一副镇长开网约车在赴县城办事时顺便接单被举报，遭受舆论热议的事件。公职人员的合理需求，不仅仅包括薪资，还包括晋升、正确评价(人际上尊重)、岗位环境等等。而这些合理需求，公共部门应当将之与廉政这一组织目标结合起来，进一步推进干部人事及工资制度改革。破除干部流动的壁垒，建立干部选聘人力资源市场竞争机制，定期对干部廉政情况进行考评，考评结果纳入人事晋升、考核、奖惩等方面。通过测算全社会的薪资收入情况，合理确定公职人员的薪资水平，在薪资中明确一部分作为廉政奖金，并探索在法律层面建立廉政公积金等制度。同时，在公职人员录用时，即以书面或谈话方式告之薪资等与廉政目标要求的奖惩关系，一旦违反廉政规定将付出扣除既往廉政奖金、失去廉政公积金、失去晋升机会等代价。

其次，确保刚性惩处推进廉政建设和纪检监察体制改革。有力的负激励，才能保证有效的正激励。近年来，零容忍惩治腐败，不仅有效遏制腐败蔓延，还赢得公众的信心和拥护。高压态势不仅要保持，还要机制化和制度固化，推进廉政建设和纪检监察体制改革。由于腐败具有隐蔽性，有错必究很难实现，只能做到被发现的必纠。因此，廉政建设和纪检监察体制改革，应按照主体责任和监督责任分工，党组织、行政部门应当对公职人员加强监督、教育提醒与廉政评价，及时发现问题，做到小错即纠，并完善制度；而纪委、监察委员会等专门监督机关应具备一定独立性，能够将主要精力放在纪律审查、办理案件以及一定数量的随机抽查上，让每一个公职人员感受到腐败查处概率是平均分布的，而且被查到的概率是比较高的。同时，要让公职人员感受到查处概率高，那么每查处一个腐败分子，在不影响公共利益、不违反法律规定的情况下，均应面向社会公开，这样才能加大负激励的效果。

再次，根据公共部门属性实施分类廉政激励管理。治理腐败的目标在于保障公共资源的有效配置，公共部门(组织)类别多，配置的公共资源的性质也不尽相同。对不同类别部门、人员应当采取的廉政激励应因地制宜、有所差异。党政机关与纯公益性事业单位直接掌握的资源是公益属性的，而确保其公益属性，党政机关所有经营性的资源都应剥离出来，因此对党政机关公务员的廉政激励，无法用分享剩余控制权和剩余索取权来激励，只能用监督、廉政评价以及与之相关的廉政奖金、廉政公积金、职务晋升、声誉等激励措施。国有企业包括经营性事业单位大多自负盈亏、自主经营，掌握的均是经营性资产，除了上述激励方式外，还可以在完善法人治理结构基础上通过股权等来实施激励，以公开透明、制度化决策方式来分享剩余控制权和剩余索取，有助于提高人力和非人力资本效益，促进公职人员廉洁。而一般的事业单位，则要综合考虑公益属性优先与自主核算情况下，进行廉政激励措施的选择。

复次，建立信息公开、信息收集分析及运用激励机制。从委托代理结构来说，完全信息下，委托方可以完全控制代理方使其按照合约规定行动，也就是说信息越透明公开，监督与治理腐败的成本越低，对代理人的廉政激励越大。同时，在信息透明情况下，不廉政行为无所遁形，公职人员也会提高自律水平。因此，充分运用当前电子信息技术成果、互联网科技和大数据等手段，建立政务信息系统、公民信用电子化平台、公职人员收入申报信息系统，并对相关数据进行挖掘、查询与运用，将提高腐败行为发现概率，对一些腐败问题能够及时预警处置，减少损失。同时信息平台也能够在就业、行业准入、信用贷款等方面对腐败分子、失信的公职人员进行限制，增大不廉洁与腐败行为的成本代价，从而发挥廉政激励作用。

当前反腐败取得了重大进展，如何巩固治标成效，进一步深化治本，做到不敢腐、不能腐、不想腐是一个重大课题。建立科学有效的廉政激励机制，可以说是深化治本的重要方向。首先，要针对公职人员合理需求完善廉政激励相容机制，在博弈中实现公职人员与公共利益的共赢，让公职人员真正具备不想腐的内在动机。其次，完善合约，加大制度供给，避免公职人员利用自由裁量权以权谋私，在制度合约上做到不能腐。再次，持续地保持刚性惩处，推进党的纪律检查和国家监察体制改革，促使惩处的概率处于高位，做到均匀分布，从而构筑不敢腐的坚实基础，增强不想腐的成本意识。

[1] Jensen M C,Meckling W H，“Theory of firm: managerial behavior, agency costs and ownership structure”,JournalofFinancialEconomics, vol. 3, no. 4(October, 1976), pp.305-360.

[2] 周其人：《人力资本的产权特征,真实世界的经济学》，北京：中国发展出版社，2002年，第21页。

[3] Peter F Drucker ，ThePracticeofmanagement，New York: Harper Press, 1954，pp.128-129.

[4] 黄再胜：《公共部门组织激励理论探析》，《外国经济与管理》2005年第1期。

[5] 朱基钗、黄小希、白 阳：《习近平：全面贯彻落实党的十八届六中全会精神 增强全面从严治党系统性创造性实效性》，2017年1月6日，http://news.xinhuanet.com/legal/2017-01/06/c_1120262461.htm，2017年3月10日。

[6] 张彦昌、蒋硕亮：《三代领导集体勤政廉政激励机制探讨》，《湖北大学学报》(哲学社会科学版)2006年第3期。

[7] 李春成：《破除“政治人亦即经济人”魔咒 廉政高压下干部心态与激励》，《人民论坛》2014年第21期。

[责任编辑：石雪梅]

2017-01-13

福建省社会科学规划项目“高校科研管理廉政风险防控机制研究”(2013A019)

邹 毅， 男， 福建古田人， 福州大学党委常委、 纪委书记， 福州大学廉政与治理研究中心主任。

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1002-3321(2017)03-0059-04