纪检监察派驻机构对驻在部门领导班子及其成员监督工作的再思考

李德全，蒋礼文，宋 畅，杨正强

（重庆文理学院，重庆 永川 402160）

纪检监察派驻机构对驻在部门领导班子及其成员监督工作的再思考

李德全，蒋礼文，宋 畅，杨正强

（重庆文理学院，重庆 永川 402160）

2004年以来，中央纪委、监察部正式对派驻机构实施统一管理，这项制度迄今已经走过18年。近年来，在党要管党、从严治党、努力提高党的建设科学化水平的宏观背景下，我国纪检监察派驻机构统一管理模式在实践中不断探索、改革，取得了一定成效，派驻监察职能得到进一步强化。本文立足于纪检监察派驻机构对驻在部门领导班子及其成员的监督工作，从已有成效、尚存问题、改进建议三方面进行探讨，为促进我国反腐倡廉体制机制的进一步发展和完善提供参考借鉴。

纪检监察；党风廉政建设；派驻监督

在2004年以前，我国纪检监察派驻机构一直受本级纪委和驻在单位党委（党组）的领导。2004年3月开始，中央纪委监察部对派驻机构实行统一管理。党的十八届五次全会再次强调：“深化派驻机构改革，强化党内监督。”2015年，中央政治局常委会议审议通过了 《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》（以下简称《意见》），这个文件的出台进一步加大了对中央派驻机构相关工作的改革。

派驻监督是我党开展党内监督的重要形式和载体[1]。实施纪检监察派驻机构制度并实行统一管理，是完善纪律检查体制、强化党内监督的必然要求，也是全面履行纪检监察机关职责的重要举措。同时，对于纪检监督工作的关口前移、重心下移有着重要意义，在一定程度上扭转了“对上监督不敢，对同级监督太软，对下监督太远”的局面 。

一、纪检监察派驻机构对驻在部门领导班子及其成员实施监督的制度安排及已有成效

（一）政策依据

《中国共产党党内监督条例》第二十八条规定：“纪委派驻纪检组对派出机关负责，加强对被监督单位领导班子及其成员、其他领导干部的监督，发现问题应当及时向派出机关和被监督单位党组织报告，认真负责调查处置，对需要问责的提出建议。”2015年出台的《意见》对派驻机构的职能进行了新的定位，指出纪检监察派驻机构监督的重点是其所驻在部门的领导班子和中管干部以及司局级干部；促使其驻在部门的领导班子落实好党风廉政建设主体责任，更好地履行纪检机关的监督责任；对于其驻在部门的各级领导班子履行党风廉政建设主体责任不力并且造成严重后果的，派驻机构要提出问责建议等。《意见》进一步规定，“组长专门履行监督职责，不分管驻在部门其他业务工作”。对职责的明确界定有利于纪检监察派驻机构更好地突出主业主责，把发力点聚焦到监督、执纪、问责上面来。就重庆而言，于2016年根据中央纪委监察部关于各省区市纪委对单派驻纪检或监察机构实行统一管理的工作部署，出台了《关于对单派驻（出）纪检或监察机构实行统一管理的实施意见（试行）》（后简称《实施意见》），从领导体制、主要职责、派驻机构与派出机构的关系、干部管理方式等方面对中央做出的“纪律检查机关对派出机构实行统一管理”决定进行全面贯彻落实。这些制度规定及时解决了派驻机构履行职责遇到的困难，保证了派驻管理改革工作顺利推进和健康发展[2]。

（二）工作成效

1.派驻机构的监督意识明显增强。各派驻机构通过参加派驻机构的重要会议、座谈、调研，参与驻在部门管理方案的制定，把上级部门监督、内部机构监督、人民群众监督有力整合，使派驻机构更加清晰地了解和掌握其所驻在部门的党风廉政建设情况、党政领导班子的廉政勤政情况，采用报告的形式向派出机关汇报履行监督的工作情况，增强了工作的主动性、责任感，派驻意识明显提高。

2.派驻机构的监督权威大幅提升。各派驻机构由派出纪委直接领导，实行统一管理，进一步减弱了派驻机构对其驻在单位的依附感，增强了监督的独立性，一定程度上改变了派驻机构不敢监督驻在部门领导班子的情况，改变了权责不符、不敢监督的状态，增强了监督工作的权威性以及驻在部门廉政勤政的自觉性。

3.派驻机构的监督力度不断加大。各派驻机构专司纪检监察工作，通过学习业务知识、交流办案经验，使得专业水平不断提高；探索各种有效监督的形式与手段，从以前的“全面监督”转换为如今的“重点监督”，并且也对权力运行过程中的重点环节进行监督，提高了监督的针对性；同时，监督渠道增多，人民群众的监督进一步得到重视，有关信访件的处理力度也得到加强，尤其在群众关心的重要案件方面有新的突破，社会效应逐步扩大。

4.派驻机构监督工作更加规范。各派驻机构通过了解并掌握驻在部门的相关情况，查找到驻在部门工作环节中的薄弱之处，可以为驻在部门的党风廉政建设和反腐败工作提出意见和建议。同时，根据派驻机构的职责与权限，建立纪检监督的相关制度，健全反腐倡廉工作机制，使监督工作更加程序化、规范化。

此外，在新体制下，派驻机构的直接领导、统一管理的模式也有利于整合和加强纪检监察队伍。将过去分散的队伍分类归口，集中派出，便于查处违纪案件，同时也扩大了监督范围。

二、纪检监察派驻机构对驻在部门领导班子及其成员实施监督工作的现存问题

通过不断探索与积极实践，纪检监察派驻机构在推进党风廉政建设与反腐败斗争中的成效显著，但新形势下随着反腐斗争进一步深入，在对驻在部门领导班子及其成员实施监督的工作中还存在一些问题。

（一）职责定位不准，思想认识不足

一方面，派驻机构要对派出纪委负责，履行好监督职责；另一方面，派驻纪检组组长是驻在部门的党组成员，要尽可能地融入派驻单位，这样才能了解掌握更多的情况，便于监督工作的展开。但是，派驻机构的日常工作都在驻在单位进行，部分驻在部门领导班子把派驻机构视为单位的组成机构，让其承担大量与监督、执纪、问责无关的工作事项。而派驻机构精力有限，在忙于应付其他无关工作的同时，就更加难以专注于监督、问责、执纪，全面开展纪检监督的工作存在困难；有的派驻机构适应不了新模式、新要求，在角色转变过程中有工作不到位的情况发生，对于驻在部门领导班子及其成员的违纪情况向派出机关报告不够。这样便造成了派驻机构“角色认知偏差，监督者与被监督者身份混同”[3]。因此，职责如何准确定位，使命如何顺利完成，是派驻机构面临的最大难题。

根据《行政监察法》《意见》《实施意见》以及相关文件和会议精神，对驻在部门领导班子及其成员履行监督检查职责是对派驻机构工作的基本要求，但仍有少数派驻机构并未引起重视，并未意识到这不仅是对驻在部门领导班子及其成员的严格要求，更是对他们的关心爱护。少数派驻机构干部在履职上拉不下情面，放不开手脚，存在畏难心理，害怕打击报复，监督流于形式，导致一些派驻机构一年到头无案可查。关于“加强监督是本职、疏于监督是失职、不善于监督是不称职”[4]的思想观念还没有在派驻机构中牢固树立，因此不敢放开手脚地开展监督。

（二）规律探索不深，监督方式单一

部分派驻机构在履行监督职责过程中，疏于探索监督工作的内在规律，监督方式不科学，难以结合驻在部门实际突出监督重点，找准问题症结，往往眉毛胡子一把抓，该管的不去管，不该管的却管了。在履行监督职责的过程中，派驻机构对应该参与哪些工作，监督哪些工作环节，以什么形式、标准来落实监督工作，均缺乏具有可操作的意见和办法，导致监督不力，监督效果尚存差距。

在新形势下，派驻机构的领导体制、工作机制、职责和任务都发生了变化，但部分派驻机构还是穿新鞋走老路，新瓶装旧酒，监督的方式方法未发生变化。监督以被动为主，不开展调查研究，不主动发现问题线索；监督工作被弱化，事后问责才监督，缺乏预防意识。

（三）支持保障不足，监督工作乏力

当前，派驻机构的日常办案经费和硬件设施建设主要依赖于派驻单位，缺乏充实的支持保障，不利于纪检监察工作的开展。所谓“兵马未动，粮草先行”，纪检监察工作，如同打仗，首先得有坚实的物质保障，战士们打起仗来士气才会高涨；其次，案件线索、办案经验、查办工具等案件资源交流共享不畅，影响案件的顺利进行；另外，在当前党风廉政建设和反腐败斗争的严峻形势下，纪检监察部门的办案设施设备无法满足办案需求。纪检监察机构设施配备不足，设备配套滞后，资源无法共享或者共享率极低，加之办案经费捉襟见肘，影响了办案的质量与效率。

一方面，少数派驻机构有名无实，派驻机构仅有一名纪检组长，没有配备其他办案人员，办案的主要力量还是依靠派驻单位的纪检部门，而纪检部门办案人员仍要服从派驻单位的工作安排，办案的独立性与保密性不强。另一方面，纪检监察队伍流转不畅。由于纪检工作的特殊性，不适宜长时间在一个地方工作，有必要让纪检干部进行广泛交流，借鉴其他单位的工作经验，取长补短，提高纪检监察工作能力。但在现有体制机制下，纪检监察干部流转缓慢，干部调动提拔出口不畅，一定程度上降低了纪检监察干部的工作积极性。

三、纪检监察派驻机构对驻在部门领导班子及其成员实施监督的工作建议

党中央要求对纪检监察派驻机构实行统一管理。从宏观上来讲，派驻机构的基本职能还是监督职责；从微观上来讲，监督的方式、内容和重点都发生了一系列的变化。派驻机构必须在新形势、新体制下找准职责定位，把握工作规律，探索有效监督方式，改革监督方法，进一步加强监督职责。

（一）找准职责定位，强化派驻意识

派驻机构是受上级纪检监察机关指派，代表上级纪检监察机关对驻在部门实施党内纪律检查和行政监察的专门监督机构[5]。主业是党风廉政建设和反腐败斗争，首要职责是监督、执纪、问责。派驻机构要准确定位，明确自己与驻在部门是监督与被监督的关系。同时，纪检组组长只分管党风廉政建设和反腐败工作，不能出现“既当裁判员，又当运动员”的现象。当然，也要坚持确保驻在部门领导班子的全面领导责任，派驻机构务必做到一不缺位，二不错位，三不越位。

派驻机构要充分发挥“派”的权威和“驻”的优势。一方面，派出纪委与派驻机构是“紧密型领导关系”，纪检组组长是监督责任的第一责任人，对触碰政策和纪律红线的事项要坚持原则、态度鲜明，树立“没有发现是失职，发现问题匿情不报、不处理是渎职”的意识，对于反映的问题线索、“四风”问题、线索处置、纪律审查要及时向派出机关报告，以维护党的纪律和派出机关的领导，发挥“派”的权威；另一方面，派驻机构的核心职能是党内监督，通过对派驻单位党风廉政建设情况的全面掌握，对有倾向性苗头性的问题早发现早处置，把监督工作做实做细。此外，派驻机构的运行机制也要围绕派驻机构的核心职能来构建。比如，拓宽举报渠道，建立健全派驻机构与驻在部门领导班子及其成员的谈话、约谈、问责等工作机制和制度，经常与所监督单位党委（党组）交换意见等，充分发挥“驻”的优势。

（二）改进监督方法，升级监督手段

纪检监察派驻机构其实就是纪委和监察局在相关单位部门的党风廉政建设与进行反腐败斗争的前提与基础[6]。派驻机构要适应新形势，探索工作规律，坚持改革，坚持创新，把握重点，积极研究新措施、新对策。第一，从驻在部门的行业特点出发，把握驻在部门党风廉政建设的整体情况，把监督工作的共性和所监督部门的具体情况结合起来；第二，监督内容要有针对性，重点监督是否贯彻党的路线方针政策，党委（党组）是否切实履行党风廉政建设的主体责任，是否落实中央八项规定精神等；第三，监督对象要抓住“关键少数”，加强对驻在部门领导班子及其成员和处级干部的监督；第四，要实践好“四种形态”，把监督执纪“四种形态”运用到线索处置、纪律审查、案件审理各个环节，坚持抓早抓小，防患于未然，让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态，真正把纪律执行到位。

此外，我们在监督执纪问责的过程中也要注意，对于受到诬陷诽谤的驻在部门领导班子及其成员，派驻机构有义务查清事实真相，保护干部名誉，在一定范围内消除影响。

（三）加强支持保障，增进干部交流

查办案件工作是《党章》和《行政监察法》赋予纪检监察机关的一项基本职责。为了保证纪检机构能够有效审理案件，必须加强条件建设，强化保障。首先，要配齐人员。派驻机构可以提名，从派驻单位遴选优秀的纪检人员，专职从事监督工作，由派出机关任命，充实纪检队伍。其次，建立资源共享机制。实现案件资源的实时共享，特别是案件线索的分享。最后，驻在部门要重视并全力解决好派驻干部正常的工作条件问题。做好办公场所、办公设备、工作经费等方面的保障工作，把派驻机构的经费单列于驻在单位经费，确保办案经费无忧，为派驻机构开展工作创造良好的条件。

进一步完善纪检监察干部外部交流、内部轮岗机制。第一，对于优秀的纪检监察干部，要积极争取党委和政府支持，推荐其到纪检系统外的部门去任职；对工作实绩突出、德才兼备的纪检监察干部，要适时提拔。第二，要加强纪检系统内的人员交流，明确在同一岗位上的最长任职时限。交流轮岗制度一方面有利于纪检监察干部全面了解纪检监察工作，熟悉纪检监察业务，拓宽业务知识，提高办案技巧；另一方面则能避免干部在同一单位工作时间过长带来的消极影响。

（四）定期系统培训，提升队伍素质

建立健全派驻干部的培训制度，按照全体干部培训和分类分级培训的原则，对纪检监察干部实施高质量、全覆盖、多层次的业务培训。让派驻机构纪检干部参加上级纪委组织的业务培训成为常态，鼓励纪检监察干部提升自己的学历层次，选派在职纪检领导干部参加党校的有关培训，按照相关规定报销学费。坚持选派干部到基层锻炼，选派年轻干部参与办理大案要案，不断提高纪检干部的实际工作能力，提升纪检队伍的整体素质。

四、结语

面对新的国情世情，对纪检监察派驻机构的统一管理工作还需进一步加强和完善，强化监督执纪问责，增强派驻机构监督工作成效，从而纵深推进新形势下党风廉政建设与反腐败工作。为此，我们仍需不懈努力，调查研究和改革创新永远在路上！

[1]钟稳.纪检监察派驻机构管理改革:演化、困境、展望——写在派驻机构统一管理制度走过10年之际[J].求实,2014(8):35-39.

[2]刘碧强.基于整体性廉政治理的地方纪检监察派驻机构统一管理研究[J].太原理工大学学报(社会科学版),2016(3):5-9.

[3]何海锋.完善统一管理提升履职能力——对纪检监察派驻机构统一管理的观察与思考[J].中国监察,2013(13):34-35.

[4]徐喜林.论纪检监察派驻机构统管体制机制的建立与创新[J].中州学刊,2007(6):15-24.

[5]王伟红.纪检监察派驻机构统一管理模式分析[J].现代商业,2016(19):158-159.

[6]陈振.纪检监察派驻机构查办案件工作的难点及改革对策[J].求实,2015(4):21-31.

Rethinking on the Supervision of Accredited Watchdog Organizations of Discipline Inspection on the Leading Group and Its Members of the Supervised Department

LI Dequan,JIANG Liwen,SONG Chang,YANG Zhengqiang
(Chongqing University of Arts and Sciences,Yongchuan Chongqing,402160)

Since 2004,the central commission for discipline inspection and ministry of supervision have exerted unified management of the accredited organizations,which has lasted 18 years so far.In recent years,under the macro background of governing the communist party by communist party,strengthening communist party’s self-discipline,and promoting the scientific construction of communist party,the unified management of accredited organizations of discipline inspection in our country has achieved a lot through constant exploration and reform,and the accredited watchdog functions have been further strengthened.Based on the supervision of accredited watchdog organizations of discipline inspection on the leading group and its members,this paper discussed the following three aspects:the achieved effect,remaining problems and coping suggestions,so as to provide reference for the further development and perfection of the system of combating corruption and upholding integrity in our country.

discipline inspection supervision;construction of the Party conduct and of an honest and clean government;accredited supervision

D262.6

A

1673-8004（2017）06-0094-05

10.19493/j.cnki.issn1673－8004.2017.06.017

2017-10-09

重庆市教育委员会人文社会科学研究项目“纪检监察派驻机构对驻在部门领导班子及其成员的监督办法”（14SKM03）。

李德全（1969— ），男，重庆北碚人，教授，博士，主要从事高等教育管理研究；蒋礼文（1969— ），男，重庆垫江人，副研究员，主要从事思想政治教育研究；宋畅（1991— ），女，重庆人，硕士研究生，主要从事职务犯罪侦查研究；杨正强（1972— ），男，四川宜宾人，讲师，硕士，主要从事高等教育管理研究。

责任编辑：王茂建，吴 强