“一把手”监督探析

邓汪扬

（赣南师范大学马克思主义学院，江西赣州341000）

“一把手”作为政党的主要领导，在地方工作中居于核心地位，掌握较大的权力。加强对“一把手”的监督是提高党的执政能力、促进党的执政安全的重要举措，是党的领导体制改革的关键环节。习近平总书记指出：“要强化监督，着力改进对领导干部特别是‘一把手’行使权力的监督。”[1]新形势下，认清“一把手”监督中存在的主要问题，探析应对监督困境的有效对策，对推进党的领导体制改革的进程具有十分重要的意义。

1 “一把手”监督的任务

权力的运行失去监督便易滋生腐败，阿克顿勋爵曾指出的：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”[2]我国在历次腐败案件的查处中，“一把手”出问题所呈现的比例不低。加强对“一把手”的监督，不仅是全面从严治党的需要，更是党的领导体制改革的迫切要求。认清“一把手”监督的任务，是有效解决“一把手”监督困境的前提。

1.1 领导腐败的危害性要求加强“一把手”监督

作为中国特色社会主义事业领导核心的中国共产党，其领导体制改革的成功与否是实现伟大中国梦的关键所在。党的十一届三中全会以来，伴随改革开放和经济全球化的延伸拓展，腐败问题的滋生蔓延使党的领导体制改革面临着严峻考验。新形势下，党的一些领导干部特别是“一把手”中存在不少以权谋私的腐败现象，极大地危害党的权威，影响党的领导体制改革，如薄熙来、令计划、周永康等。“一把手”缺少监督给我国社会主义现代化建设和党的领导体制改革造成极大危害，对党、国家和社会构成潜在威胁，严重损害党的形象，人民群众不满情绪高涨，影响党的执政能力。“一把手”作为党的领导体制中的主要领导干部，加强对政党“一把手”的监督，保障其权力的正确实施，是党的领导体制改革的关键环节。改进和加强对“一把手”权力的监督，搞好“一把手”队伍建设，推进政党领导干部工作科学化、民主化，是促进党的廉政建设关键，是党的领导体制改革的迫切需要。

1.2 领导群体的关键性要求加强“一把手”监督

“一把手”作为地方工作单位的主要负责人，是全面从严治党的主要对象，正如习近平总书记指出的“从严治党，关键是从严治吏”[3]，必须抓好领导干部这个“关键少数”。全面从严治党要求对党员干部在五个方面加强管理，即思想、组织、作风、制度和反腐倡廉上。“一把手”作为党员干部中的精英，在其地方工作中处于核心地位。加强对“一把手”的监督，保障“一把手”在全面从严治党中起典范和榜样作用，才能使其在领导班子中树立威信，引领全面从严治党取得良好的成效。反之，“一把手”自身素质不高，会影响整个班子的荣誉形象，“一把手”在全面从严治党的过程中不积极主动，从严治党也只能是纸上谈兵。因此，保证全面从严治党、形成清明廉洁的政治局面，必须加强对“一把手”的监督。

1.3 领导意识的宗旨性要求加强“一把手”监督

“一把手”作为政党领导，其权力来自于人民，权力的行使也必须为人民谋福利。社会主义民主政治的发展过程并非一帆风顺，一些领导干部民主集中制的意识淡薄，在做决策时专断独行，甚至在地方班子内部搞“家长制”，极易导致决策失误现象的发生，严重危害社会主义民主政治建设。部分政党“一把手”不善于听取群众意见，在重大决策前不与群众沟通，特权意识浓厚，在这样的情况下产生的后果，会降低整个班子的领导水平和决策的科学性，这就要求必须加强对“一把手”的监督。加强对“一把手”权力的制约和监督，保证领导干部的决策集中人民意志，确保领导干部遵纪守法，树立为人民服务的宗旨，努力做到权为民所用，这样群众才会更加支持“一把手”工作，形成良性互动，为社会主义民主建设提供动力。因此，建设社会主义民主以及领导意识的宗旨性要求加强对“一把手”监督。

1.4 领导职能的特殊性要求加强“一把手”监督

“一把手”作为领导班子的核心，在工作中居于关键地位，负全面责任。作为政党“一把手”，只有自身素质过硬，自觉带头遵纪守法，才能更好地领导班子里其他同志，只有自己清正廉洁，要求他人廉洁奉公才更有说服力。“一把手”是单位的领头羊，只有自身素质提高了，才能具有凝聚力和感召力，才能在群众面前树立威信，才能更好地维护党的权威，提高党的执政能力。反之，如果“一把手”形象素质差，会影响班子的形象声誉，甚至损坏党的权威，危及党的执政安全。与此同时，“一把手”违纪违法比例持高不下也迫切要求加强对“一把手”的监督。习近平总书记指出：“我们查处的腐败分子中，方方面面的‘一把手’比例不低。”[4]“一把手”监督失效，出现违纪违法问题，必将降低群众对领导班子的信任度，影响党的权威，甚至致使公权部门坠入 “塔西拓陷阱”。因此，推进领导班子廉政建设，保障党的合法权威，必须加强“一把手”的监督。

1.5 领导权力的扩张性要求加强“一把手”监督

占有欲是大多数人人性的本质，权力可以满足人们对物质资料、生产资料等的占有，扩张是占有欲的自然放大。社会中部分人不断地追求权力，就是渴望谋取更多的私利，正如英国政治学家霍布斯所指出的：“全人类共同的爱好，便是对权力永恒的和无止境的追求，这种追求至死方休。”[5]“一把手”作为政党的主要领导，掌握较大的自由裁量权，一旦出现权力失去监督，便易导致腐败。孟德斯鸠曾指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[6]因此，针对权力的扩张性，必须加强对“一把手”权力的监督和制约，以防止权力妄为，滋生腐败，促进党执政的合法性。

2 “一把手”监督的症结

2.1 监督意识淡薄

我国对“一把手”的监督主要分为监督主体和监督客体两个方面。在监督主体中，部分专职人员对“一把手”心存胆怯，害怕事后被伺机报复，不能主动监督，导致一些监督工作流于形式。受两千多年封建专制影响，“官本位”思想根深蒂固，致使部分监督主体易受制于“一把手”，害怕打击报复，不敢监督、不愿监督；加之监督主体创新意识不足，监督形式单一、方法滞后，造成监督的深度和广度不够，影响监督的成效。在监督客体中，一方面，一些“一把手”认为监督是对其不信任，不愿意接受监督，有些“一把手”习惯于作自我决定，不肯听取他人意见，抵触监督；另一方面，一些“一把手”没有树立为人民服务的宗旨，没用清楚地认识到权力来自于人民群众，将自己凌驾于人民之上，甚至搞特权、特殊化，宗旨意识淡化，影响党的权威。

2.2 监督体制不全

我国历来重视监督体系建设，近年来取得一定成绩，但仍存在一些漏洞。第一，人大监督权威不高。在我国监督体系中，各级人大作为最有权威的监督机关，在现实工作中所受重视不足，没有充分发挥各级人大的监督作用，以致人大监督体制不顺畅，甚至导致监督流于形式。第二，党内监督意识不够。一些党内监督机制责任意识薄弱，缺乏独立性，权力运行公开化保障不足，部分权力的决策和执行透明度不高，致使部分领导干部的权力无法在阳光下运行，易导致监督主体的知情权丧失，以至无法有效遏制“一把手”腐败现象。第三，法律监督效力不足。一方面，对“一把手”监督的法律法规不健全，同时执法不严降低了违法犯罪的成本；另一方面，法律监督的权威性不够，以至司法不能完全独立，甚至受一些“一把手”干预。第四，社会监督力度不强。部分群众和社会舆论大多怯于“一把手”的权力，不敢主动监督，社会监督力度有待提升。

2.3 监督渠道不畅

我国对“一把手”的监督渠道较丰富，包括上级监督、平级监督和下级监督三个主要方面，三种渠道对“一把手”权力的监督强而有力，但在现实中并不能充分发挥其监督作用。第一，上级监督威力不足。部分上级对“一把手”重使用、轻管理。一些“一把手”在上任前积极进取，努力树立好威信，但上任后只重业绩考察，从而放松对自身的要求，加之上级又疏于监督和管理，导致部分“一把手”滋生腐败。第二，平级监督效力不高。相同等级的领导班子碍于情面或害怕打击报复不敢监督。学者“邵道生将人情关系分成了四张网：权力网、家庭网、金钱网和人情网”[7]，紧密的关系网使得部分“一把手”间的监督效能大大降低。第三，下级监督渠道不畅。我国是人民当家作主的社会主义国家，人民有权监督“一把手”一切权力的执行过程。但部分群众主体监督意识不足，加之监督体制不完善，导致自下而上的群众监督渠道不顺畅，效力不足。

2.4 监督权力缺失

权力过于集中是我国政治体制存在问题的根源之一，是监督权力缺失的重要原因。邓小平曾指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。”[8]虽然在党的领导体制改革过程中，制定分权的方针效果明显，但权力过于集中依然是我国现阶段政治体制的一个显著特征。“一把手”作为党政班子核心领导，权力的集中主要表现在两个方面。第一，在个人与组织的关系上，部分“一把手”身兼数职，同时拥有决策权、执行权和监督权，致使一些“一把手”位高权重，这使得对“一把手”的监督难以执行，甚至使一些“一把手”凌驾于组织之上，加剧“一把手”集权，为其以权谋私大开方便之门。第二，在正职与副职的关系上，正职与副职本是同级关系，相互监督、相互促进，但部分部门在重大决策时不能坚持民主集中制原则，副职依附于“一把手”，权力集中于“一把手”手上。一些副职慑于淫威，甚至不敢监督“一把手”权力的运行，导致监督权力的缺失。

3 “一把手”监督的对策

3.1 强化监督意识

权力监督工作庞大复杂，监督主体和监督客体的能力水平和责任意识直接影响监督效果。一方面，加强思想教育，破除人民群众的思想禁锢，促使广大监督机关和人民敢于、善于监督，“必须要建立以组织、纪检、监察部门为主，公、检、法、信访等部门密切配合、协同监督”[9]，形成监督合力，促使“一把手”权力在阳光下运行。另一方面，加强道德教育，强化“一把手”的自律意识。加强教育倡导“一把手”树立正确的理想信念，树立正确的权力观，提高为人民服务的意识和能力；通过道德教育，促使以德用权相结合，真正做到情为民所系；通过开展党规党纪教育，促使“一把手”自觉树立廉政意识，形成廉洁的作风，从思想上防范腐化，杜绝腐败之风；通过开展批评与自我批评教育，倡导领导干部消除一些“一把手”的特权意识，促使“一把手”自愿接受监督。

3.2 健全监督机制

建立健全监督机制是“一把手”监督十分关键的措施，主要包括事前监督、事中监督和事后监督三个方面。第一，建立事前控制机制。首先，党委和组织部门选拔任用政党“一把手”，必须对候选人进行长期的严格考察；其次，建立“一把手”选任责任问责制度，一旦“一把手”在工作中出现重大失误，必须追究推荐人的责任，实现“一把手”犯罪“零容忍”。第二，健全事中监督机制。完善党代会制度，充分发挥党代会和党代表的作用，规范“一把手”权力；完善党委制改革，健全党委票决制，扩大党委委员的决策权和监督权，有效限制“一把手”的权力。第三，完善事后惩戒机制。建立独立、权威的专门监督机构，尽量杜绝“一把手”用权失误及腐败，对于情节严重的“一把手”，必须严惩不贷。此外，还要增强中央巡视组的力量，充分发挥巡视的积极作用。

3.3 拓宽监督渠道

我国民主监督渠道较多，但实际中监督依然存在不通畅现象，必须加强管理，拓宽监督渠道。第一，强化上级监督。充分发挥上级监督这一最有力监督的作用，要求上级对“一把手”不仅要重使用，更要重管理。健全惩戒制度，严惩违法犯罪行为。第二，强化平级监督。加强民主集中制学习教育，提高副职监督正职的能力。第三，强化下级监督。领导班子内部成员与“一把手”接触最多，实施的监督最直接，必须建立健全对监督者的保障制度，保障监督者免受事后威胁，促使下级成员敢于监督。第四，强化群众监督。将“一把手”权力的运行公开化，充分保障人民群众的知情权，不断完善群众监督体系，实行政务公开。第五，强化舆论监督。马克思把舆论监督称为“另一个法庭——社会舆论的法庭”，这具有强大的威慑力。完善舆论监督的制度建设，保障舆论监督的独立性。

3.4 规范监督流程

“一把手”作为地方单位领导班子的主要负责人，拥有较大的权力，为防止“一把手”滥用权力，以权谋私，必须加强规范权力的运行，科学配置权力，使权力结构合理化。第一，规范“一把手”权力分配。将权力主体多元化，形成主体间权力相互制衡的权力结构。打破“一把手”负总责任的局面，在领导班子内部合理分配权力。第二，规范“一把手”权力边界。对“一把手”该做什么，不该做什么，必须明确权力清单和责任，以规范“一把手”的权力运行，要求“一把手”树立“法无授权不可为”和“法定责任必须为”的意识，加强自身廉政建设。第三，规范“一把手”权力运行。坚持民主集中制原则，重大决策由班子内成员集体投票决定，坚持一人一票原则，防止“一把手”独揽大权，提高决策的科学性。第四，规范“一把手”权力审查。通过审查“一把手”权力运行的结果，防止“一把手”违规违纪、滥用职权，对“一把手”以权谋私的行为必须深入追究、严惩不贷，用法律保障权力的实施。

政党“一把手”在领导班子中处于核心地位，是党的领导体制改革的骨干力量。中国共产党几十年的经验教训告诉我们，“一把手”失去监督极易走向腐败。新形势下，认清“一把手”监督的必要性，分析“一把手”监督存在的困境并提出建议对策，是党的领导体制改革的关键一步。完善体制，加强监督，党的领导体制改革终将取得决定性胜利。

[1]习近平在十八届中央纪委会三次全会上发表重要讲话[N].人民日报，2014-01-15（01）.

[2]阿克顿.自由与权力[M].侯健，范亚峰，译.北京：商务印书馆，2001：342.

[3]习近平.在全国组织工作会议上的讲话[N].人民日报，2013-06-30（01）.

[4]十八大以来重要文献选编（上）[G].北京：中央文献出版社，2014：136.

[5]霍布斯·利维坦[M].北京：商务印书馆，1961：72.

[6]孟德斯鸠.论法的精神[M].北京：商务印书馆，2001：154.

[7]参见：邵道生：反腐败的艰难与猖獗流行的“关系网”[EB/OL].人民网，2003 年 7 月 23 日.

[8]邓小平文选（第 2 卷）[M].北京：人民出版社，1994：329.

[9]习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].北京：中国方正出版社，2015：56.