众创空间治理问题与政策创新研究

刘建国

[摘 要] 众创空间这一新型创新范式在快速发展的同时也出现了无序发展、寻租行为等问题。本文分析了我国众创空间发展现状和面临的治理挑战，揭示了众创空间治理困境形成的制度因素与政府行为，从众创空间政策体系、政府治理的分权与合权配置、商业治理作用、绩效指标和评价机制等方面提出了众创空间治理政策创新建议。

[关键词] 众创空间；政府治理；政策优化；创新创业

[中图分类号] F279.2 [文献标识码] A [文章编号] 1671-0037（2017）1-69-3

Research on the Governance of Makerspace and the Policies Innovation

Liu Jianguo

（School of Business， Luoyang Normal University， Luoyang Henan 471022）

Abstract： In the rapid development of makerspace， a new innovation pattern， there have also appeared some problems such as disorderly development， rent-seeking behavior and so on. This paper analyzes the makerspace development status and governance challenges in our country， and reveals the institutional factors and government resulting in governance difficulty of spacemaker. It puts forward suggestions on the innovation of makerspace governance policy， from the aspects of spacemaker institutional system， power decentralization and allocation of government governance， role of business governance， performance indicators and evaluation mechanisms， etc.

Key words： makerspace；government management；policy optimization；innovation and entrepreneurship

随着“大众创业、万众创新”战略的推进与创业氛围形成，众创空间这一新型创新创业生态受到了政府和社会的广泛关注。如何做好众创空间治理工作，使其充分发挥开放创新与民主创新成效，服务于国家“双创”战略格局，成为政府和社会亟待研究的重要课题。

1 我国众创空间发展现状与治理挑战

自从李克强2014年考察深圳柴火众创空间和2015年国务院提出《关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》（国办发[2015]9号）之后，我国众创空间得到迅猛发展，据“中国高新技术论坛创新创业峰会（2015）”统计，截至2015年11月，全国各种形式的众创空间已超过1.6万家，成为全球众创空间数量最多的因家。然而，众创空间快速发展的同时也面临着同质化竞争、补贴依赖、创客精神体现不足、资源配置不均、政绩指标化等生存隐忧和治理挑战[1]。从治理角度来看，我国当前众创空间主要面临以下突出问题：一是政府治理失灵导致的无序发展。一些名为众创空间但实质并无“众创”内容，很多房地产商、咖啡厅等也打着众创空间的旗号搞房地产开发或从事营利性活动，一些企业、机构等为争取政府授牌和补助等也以各种形式创办并无实质运作的“众创空间”；二是与劣质众创空间不同的是，一些很好的众创空间由于经费不足、缺乏后续投资、长期与短期利益矛盾等因素难以为继，影响了创客集聚和众创空间的深入发展，一些众创空间由此变得日益萧条甚至名存实亡，急需行政、资本等力量介入以促进众创空间这一新型创新模式良性发展，这对众创空间治理提出了要求；三是从欧美等发达国家来看，公共和商业参与治理是创客空间发展的普遍做法，但在我国这一治理模式仍不成熟，同时受各地产业结构、地域文化、社会氛围、创新体系等因素影响，众创空间治理并无统一模式，如何形成适合本地特色的众创空间治理结构和治理模式成为各地探索的首要问题。

从我国各地出台的政策来看，在政策、资金等方面都给予了较多扶持，但也存在诸多不合理的地方，如简单地补贴资金而没有从源头上解决众创空间的发展问题，或以传统行政管理方式代替这一新型的创新管理模式，如不合理的众创空间绩效考评、筛选、淘汰制度等，当前的治理模式需要不斷地完善和探索。

2 众创空间发展的制度因素与政府行为

目前我国发展众创空间的制度环境不足，其深层原因在于政府在众创空间治理上表现出的“经济人”特征、多元治理主体不同偏好导致的“挤出效应”、政府为完成政治目标与众创空间形成特定的“政企合谋”以及地方利益博弈形成的制度分割、传统科技管理制度不能适应创新治理要求等。

2.1 政府在众创空间治理上表现出“经济人”特征

在众创空间实现创新战略的环境下，区域间的创新要素呈现出流动现象，表现出明显的地方政府政策行为。传统上以财税包干为主的经济激励和以地方官员职务晋升为主的政治激励，导致众创空间的治理仍沿袭传统的科技管理模式。地方政府作为地方利益代表，形成具有特殊地位的准市场主体，呈现出理性的“经济人”特征[2]。地方政府已经具有了代理人和自利者双重角色，其表面行为之后存在着明确的利益取向和博弈行为。因此，地方政府在当前我国发展众创空间实践中纷纷展开争夺资源、争招商和项目等“政治锦标赛”，这些形式上的博弈行为使各级地方政府演变为参与众创空间治理活动的行为主体，并表现出典型的“经济人”特征[2]，这与众创空间创建的宗旨相悖。

2.2 多元治理主体对创新技术的不同偏好导致“挤出效应”

政府在创新治理上存在一定程度的弊端，如资源配置效率不高、技术远期偏好等，这些均是导致政府治理效率远低于市场治理效率的原因。政府的“挤出效应”表现为两方面：一是由于政府插手了本属于市场就可进行的创新研发，使得此领域的挤出效应凸显[3]；二是政府的介入使众创空间的研发资源需求增加，并且研发成本在研发资源短期供给缺乏弹性环境下有所提高，这导致众创空间开始注重研发以外的盈利项目，最终出现众创空间投资挤出现象[3]。因此，政府增大投入这一行为本身就会对市场平均研发效率产生影响。我国分权体制下的锦标赛制度以及政府的有偏激励是导致我国众创空间的发展难以选择具有内生性能力适宜的治理模式，进而不能有效促进众创发展的根本原因之一。

2.3 政府为完成政治目标与众创空间形成特定的“政企合谋”

研究表明，在政府参与企业治理中，地方政府具有强烈的动机对企业的经营活动进行干预，并希望对企业施加影响来协助其实现特定的政治目标。在中国现行体制下，众创空间为了获得补贴可能进行寻租而非创新行为的活动，如房地产利益驱动等。同时，正式制度缺位使得企业（众创空间）有强烈的动机通过攀附政治权力来规避相应的风险并获取更多的政策性资源。众创空间承担许多非生产性的政府职能，包括促进经济增长和降低失业率等。众创空间除了要实现盈利的目标外，还背负着沉重的政策性负担，“政企合谋”式众创空间就可能形成当前制度环境下的政治产物[4]。

2.4 地方利益博弈形成的制度分割

不同地方政府之间存在着利益竞争关系，区域间的利益博弈和制度壁垒阻碍着创新资源的流动，形成创新资源利用效率降低甚至出现浪费现象。市场分割在很大程度上提高了众创空间国内跨地区经营的交易成本，是众创空间跨地区经营面临的重要制度障碍。相对匮乏的创新资源以及低效应的配置不可避免地导致创新活力降低，同时增大创新成本，这也阻碍了大众创新的落实[4]。

2.5 传统科技管理制度不能适应创新治理要求

我国长期以来形成的科技管理制度使众创空间依然存在较大的“政策寻租”空间，依靠政府或政策因素形成超常发展被视为众创空间“多、快、好、省”的发展捷径。我国科技制度继承了政府自上而下的“行政”驱动模式，行政主导科技运行机制使得科研计划和项目从立项、检查研究进度及经费监管开始，到科技成果评审鉴定等都受到了十分严重的行政干预[5]，至今，这一传统管理模式仍然在众创空间治理上广泛存在，一定程度上阻碍了众创空间的发展。

3 众创空间治理优化与政策创新

政府作为众创空间发展的主要推动力量之一，承担着治理优化和制度创新的核心责任。在信息不对称情况下，众创空间同样存在着机会主义、道德风险、权力寻租等行为。因此，政府应加强对众创空间的市场监管、公共服务与宏观引导，营造公平合理的市场竞争环境。政策创新的主要路径是要完善众创空间政策体系，提升政策实施效果，做好政府治理中的集权与分权平衡，同时要改革监督机制，制定合理的绩效考核指标体系和评价机制，实现政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，坚持市场主导，充分发挥商业治理作用。

3.1 完善众创空间政策体系，提升政策实施效果

众创空间具有公益性、开放性、共享性和探索性等特征，对于这类创新模式单纯依靠市场机制很难保持其健康发展，必须给予相应的政策扶持和行政指引。2015 年国务院发布的关于发展众创空间指导意见明确了众创空间发展的指导思想和基本原则，以此战略框架各地深化了相应的政策支持力度，制定了相应的投资、补贴、奖励等政策方案，然而从实施效果来看，一些地方甚至仅停留在概念炒作或口号宣传层面，在政策外衣包装之下真正意义上的众创空间仍相当有限，这其中既有制度本身的合理性问题，也有政策落实不到位的问题[5]。因此，必须因地制宜地完善区域性的众创空间政策体系，结合区域特色开发独特性的众创空间治理路径，确保相关政策能够得到实质落实。此外，由于不同治理主体的利益差异，政府自上而下的政策推动往往难以包容所有利益方的诉求，因而在政策执行过程中会受到相关方的执行偏差甚至排斥问题，解决的关键是充分发挥区域市场和文化的引导、规范和培育功能，营造崇尚创新创业和宽容失败的文化氛围，使参与和支持创新创业内化为众创群体的自觉行动，以非正式制度弥补正式制度的不足，有效推动众创空间发展。

3.2 合理配置众创空间政府治理的“分权”与“合权”

由于政府在众创空间治理中占据主导地位，合理的分权就成了政府治理的主要责任。分权化的影响实质是在分权化过程中形成的各种政策制度或治理机制对众创空间发展的影响[6]。众创空间具有强烈的创新特征，决定了“分权”在众创空间治理上的重要意义，国内创新发达地区众创空间的良性运营表明，众创空间的有效性与不同行政区灵活的治理方式密切相关。例如，杭州多样化的众创空间形成良好的创新生态得益于合理的分权化。然而，众创空间也大多采用市场化运行，创客、政府、风险投资等治理主体存在不同的利益偏差，过度的分权不仅衍生机会主义、道理风险，也会降低创新资源配置效率。因此，为规范市场行为，促进创新要素有序流动，需要一定程度上的“合权”。合权的方式不是政策或行政手段的简单合并，更主要的是利用社会资本通过市场化手段实现治理模式创新，目前国内成熟的WeWork（共享办公）及商业连锁（如Feb Lab）等众创空间都是这种模式的有益探索，较好地体现了“分权”与“合权”的治理平衡。

3.3 坚持市场主导，发展商业治理作用

从国内外众创空间形成过程来看，大多数众创空间是以兴趣小组为基础的社区群落发展而成，自组织成为主要的治理形态，这一特征决定了众创空间治理的市场导向，政府的作用主要是宏观政策、项目引领、制定工作指引及分类监管等。商业化则是众创空间持续发展的根本动力，林详认为，众创空间可以办成公益而非营利的，但商业化却是其发展趋势，众创空间既然属于新兴服务业，就应当选择合适的商业模式，目前创客空间可以尝试的商业模式包括工具服务、社交服务 、知识服务 、创投服务、实验室、互联网等形式，各种服务形式和商业模式体现了众创空间商业治理的价值创新[7]。

3.4 合理制定众创空间绩效指标和评价机制

目前众创空间治理的一个主要问题是政绩指标化，以数量和项目作为硬性政绩考核指标，往往推出一些成长性较差、功能性较低的众创空间，失去了“眾创”的本质。众创空间具有开放性、共享性和探索性，不应以物理空间、创业数量、人数规模为评价标准，而应以能真正反映众创特征的指标作为考核依据。刘志迎提出了众创空间十大原理，分别是志趣相投原理、智能互补原理、自组织性原理、效果逻辑原理、路径创造原理、探索性创新原理、开放协同原理、互动共享原理、社群平台原理、双创生态圈原理[1]，在众创空间评价指标体系上可考虑以此作为标准识别众创空间评价因素，开发众创空间绩效评价指标体系和评价方法，为众创空间行政评价与治理监管提供指导。

参考文献：

[1] 李燕，萍陈武.驱动中国创新发展的创客与众创空间培育[J].科技进步与对策，2016（10）：154-160.

[2] 吴杰，战炤磊.“众创空间”的理论解读与对策思考[J].科技管理研究，2016（13）：37-41.

[3] 乔应平.发展众创空间的制度环境及制度创新[J].经贸实践，2015（11）：1-3.

[4] 王华鑫.“众创空间”发展情况及监管问题研究[J].中国工商管理研究，2015（10）：53-55.

[5] 赵莹璇，顾志祎.发展众创空间打造苏州经济发展新引擎研究[J].时代金融，2016（3）：35-39.

[6] 王晶，甄峰.城市众创空间的特征、机制及其空间规划应对[J].规划师论坛，2016（9）：3-9.

[7] 林祥，高山.创客空间的基本类型、商业模式与理论价值[J].科学学研究，2016（6）：623-929.