治理视角下我国学校体育政策落实的策略研究

2017-03-29周珂，程献

中国学校体育(高等教育) 2017年10期

周珂，程献

（河南大学体育学院，河南开封 475001）

近年来，国家给予学校体育的政策支持愈来愈多，对学校体育工作的开展与实践提供了强有力的保障。但青少年体质健康问题依然是“老难题”，现状依旧不容乐观，这种学校体育发展应然与实然状态的矛盾现状需要引起重视。而当下社会逐步呈现出由社会经济转向市场经济的趋势，社会与市场力量犹如“雨后春笋”，传统的以政府为单一的主导者已然无法适应当下的社会发展趋势，人们便开始探析政府、市场与社会多元主体协调发展的机制。在此情形下“治理”理论应时而生，提倡政府与社会共治。在体育界也有不少学者对“体育治理”的机制进行探析，意在实现体育政策与学校体育发展的良性互动。

基于此，本研究利用中国知网数据库，以“学校体育政策”“体育治理”等为关键词，检索到从1978-2017年我国关于学校体育政策执行与落实的相关研究共51篇，体育政策及治理研究共9篇，其中结合治理对学校体育政策执行与落实情况进行研究的仅1篇，对这些文献进行梳理和分析；收集建国以来各级部门颁布的学校体育相关的政策32部，并从治理视域出发，对《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》（中发〔2007〕7号，以下简称中央7号文件），《国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步加强学校体育工作的若干意见的通知》（国办发〔2012〕53号）以及《国务院办公厅关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》（国办发〔2016〕27号）等政策进行深入的文本分析。通过上述研究方法，对我国学校体育政策文本的动态演进进行考量，强化对政策内在逻辑的认知，从政策整体及结构层面深入了解政策的发展特点及规律，进而分析学校体育治理理念的凸显，挖掘政策内容的预测性与实效性。在此基础上，提出可行性的政策推进策略，以期为今后促进学校体育政策制定与落实提供一定理论依据。

1 问题分析：学校体育的实然与应然

1.1 学校体育发展中的现实问题学校体育是素质教育不可或缺的一部分，是社会体育发展的磐石，是竞技运动与全民健身活动的枢纽。党的十九大也发出“体育强国”的呼声。近年来，国家陆续出台学校体育相关政策与建议，大力推进“一校一品”、校园足球、校园篮球等活动。然而，黄爱峰、王健在相关研究中指出：当下我国学校体育在发展过程中仍遗留着“体育指导思想迷失、体育发展格局相对封闭、实然地位出现边缘、体质情结形成泛滥、中招体育应试的追逐等10大新老问题”[1]。学校体育工作的成效不单影响学校体育的发展，还会以间接的关系，连带影响社会体育的发展。因此，学校体育在实践中的成效应当引起广大体育工作者的关注，对当前学校体育工作中的问题进行反思，自觉承担起相应的责任，协力探索学校体育发展中所遇到问题的解决方法。

1.2 学校体育改革的顶层设计与现实效果不匹配中共中央、国务院自2007年到2016年陆续颁布了有关学校体育的顶层设计的纲领性文件，主要是中央7号文件、国办发〔2012〕53号文件以及国办发〔2016〕27号文件、《“健康中国2030”规划纲要》等政策、法规以推进学校体育工作的改革与发展[2-4]。国家对于学校体育的种种顶层设计在理论上引起了社会各界对于学校体育的关注，但在如火如荼的学校体育政策改革下，学校体育虚化、弱化等问题却依然存在[5]。

同时，政策在执行过程中易受自身系统内外多重因素的交互影响，致使学校体育与其政策互动的“化学反应”所产生的效果并不显著[6]。譬如据权威媒体报道指出：“为何保障每天锻炼1小时的政策7年始终落实不理想”、“增体质文件颁布为何成效未彰”[7]。学校体育发展的最大尴尬在于：教育发展的应然与实然状态呈现出相互矛盾的局势，助推学校体育发展应然状态的“突破口”却停留在实然的“负担”状态下，呈现出一种“中央急而地方不急”“部门改，学校却不改”等滞后态势[1]。这无不表明学校体育政策从政策目标、政策执行到政策效果之间是存在差异的，良好政策的出台却没能碰撞出悦动的火花，一个不能“落地”的政策不是好政策，最多算一个好的政策构想[8]。为什么会出现这种相悖的现象，政策的实效性何在，学校体育改革的顶层设计与现实效果不相衔接的局面不得不引起我们的思考。

1.3 治理——解决学校体育问题的有效途径 “治理”本意指“引导和操纵”，詹姆斯·罗西瑙(James·N·Rosenau)提出:“治理是当2个或更多规制、主体间出现冲突时需要调解从而发挥作用的一种原则、规范性的决策程序[9]。在西方国家，治理理论已逐渐渗透到各级行业机构，从而使得治理也逐渐成为公共政策话语。杨桦教授认为：“体育治理就是通过治理的方式，使在体育工作中相互冲突的因子得到调和并使其保持长久的联合行动，从而使得体育领域的利益最大限度地彰显出来”[10]。

学校体育发展中的现实问题仅仅依靠政府自上而下的管理已不能顺应时代的发展。张文鹏指出:“良好的治理体系是学校体育实现良性运行与发展的基础保障，其决定着学校体育发展过程中的资源配置和运行效果”[11]。面对学校体育在实践过程中面临着的上述顶层设计与现实效果相悖的种种问题，以及当下提出的治理体系与能力现代化的社会大背景下，学校体育也应顺应潮流，强化学校体育领域治理所带来的话语权，故从“治理”视域探索当下学校体育政策的落实路径是具有现实意义的。

2 理念表达：学校体育政策的“治理”

国办发〔2016〕27号文件是国务院当下最新颁布的关于学校体育的指导性文件，在当下时期具有重要的导向意义，本文将其与中央7号文件、国办发〔2012〕53号文件文本进行对比分析，凸显国办发〔2016〕27号文件中“治理”理念的体现。

2.1 学校体育主体多元化上述3项文件对学校体育主体的参与都涉及到学校、家庭与社会的整合，但在侧重点上各有千秋，中央7号文件中体现的是三者的结合点且落脚于青少年这一主体的利益；国办发〔2012〕53号文件中突出三者之间的互动，国办发〔2016〕27号文件中表达一种网络化的联动系统，体现了最新的多元共治的理念（表1）。当下，传统政府与市场的二元社会管理模式已然难以适应现代社会发展的要求，地方政府和学校并不是学校体育政策执行的唯一主体，应该支持和鼓励多元主体共同参与政策执行过程，应积极思考如何建立多元参与型的治理网络，有效整合各方资源，进而达到治理的目标，全面增强政策执行力。

2.2 学校体育课程体系紧密衔接《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出:“把握教育发展的阶段性特征、促进教育全面协调发展、从而构建完备的教育体系”。国办发〔2016〕27号文件中，不仅提到课内外一体化，还明确指出建立大、中、小学体育课程衔接体系，体现了教学内容及侧重点上的区别；对于各阶段体育活动内容都提出具体而清晰的要求，提出各地按照各项标准开足开好学校体育课程，在学生掌握基本技能的前提下，学校可依据自身情况开展相关体育项目、并结合当地特色积极推行地方特色运动的发展；积极构建各县同市和省以及国家的4级竞赛体系。课程体系的有效衔接不仅有助于学生掌握1～2项技能，还能促进学生养成终身锻炼的意识与习惯，体现了政策对各系统综合的一种关注，有助于体育功能最大化的实现。

2.3 学校体育参与权利的维护国办发〔2016〕27号文件指出：关注学生差异，注重因材施教，制定出适于不同残疾学生的体育教学和测试方法，对不同学生个体的不同条件做到“区别对待”等，无不突出了对“特殊学生群体”的体育参与和知情权的话语关注，有助于保障每个学生接受体育教育的平等权与共享权，这种体育治理理念的体现对于学校体育的管理更加细化。同时，对农村与城市、中部与西部学校体育的发展提出不同的侧重点，有助于缩小地区差异，保障学生共同享有体育的权利。在今后学校体育工作中应加强对学生体育权利的宣传，积极开展弱势群体与地区的体育活动，加强此类人群体育参与的意识，做到“强者有参与权，弱者有知情权”，使每一位学生积极参与到体育锻炼、享有体育活动中展现自己的机会。

2.4 教师队伍由结构建设转向师德建设国办发〔2016〕27号文件在加强体育教师队伍建设上首次提出“加强师德建设，尤其是增强乡村体育教师这一群体的职业荣誉感，要求加强特殊教育中体育教师的教学水平”，这体现了教师队伍建设的远瞻性，同时深化了人们对于素质教育的认识。李克强总理在回应“教师编制”相关问题时提到，实现城乡统一编制标准，教师编制问题的改革有助于教师结构建设向师德建设的转变，这正与十八大确立的“立德树人”主旨相吻合，同时促进了教育的均衡发展，为后续体育教师和体育教学质量提出了明确指向。

表1 学校体育文件中“治理”理念的体现

2.5 政策考核与保障机制逐渐强化学校体育相关工作的考核与保障机制的不完善将导致后续检验工作无法正常进行。国办发〔2016〕27号文件相比前2个文件在后续评估中更多地体现了评估手段的灵活化和公平与公正，考虑到特殊人群的评价，对不同个体的评价标准逐渐多样化，对学生体育状况的评价不仅局限于体育课堂上的单一表现而是实行全面动态的评价方式，彰显了学校体育的过程化管理。国家对学校体育工作的考核可实行“一票否决”的决策机制。另外，在安全管理等保障机制中突出第三方协调者并整合各方资源建立长效机制，这种资源联合行动，对学校体育政策的落实有着不可忽视的作用，体现学校体育治理的多元保障。

3 策略分析：学校体育政策落实的路径

体育“治理”强调的是社会、民间与个体，中层和底层与顶层改革之间的一种双向甚至多向的互动理念[12]。其是一种能增进与实现公共利益的治理范式，迎合了世界治理的需求及趋势，在一定程度上能实现“合作”与“自治”的衔接与互动问题[13]。所以推动学校体育治理过程中，应当融合网络化治理的理念、明确学校体育治理目标，建立多元主体的双向互动与协商，完善绩效监督与评估等有助于实现顶层到基层的良好衔接，最终保障各部分主体间的良性互动，有效避免治理结构的繁杂程序（图1）。

图1 学校体育政策落实的路径分析

3.1 明确学校体育政策治理目标不同阶段学校体育工作的目标与重心也各有侧重，学校体育的目标逐渐由增强体质到发展个性、陶冶情操，逐渐转向身体、心理与社会适应的协调发展，实现了学校体育单一到多元明确目标的转变，但在学校体育发展中我们仍需面临“理论支撑不足、目标层次不清、缺乏区分和衔接”的种种问题[14]。在体育与健康课程改革中提到“目标统领内容”，即学校体育目标对于体育教学课程及教学内容具有向导的作用。在如今学校体育发展和相关政策制定中应当明确目标，不仅服务于当下现状的解决，还应具有远瞻性，实现治理中多元主体共赢。在目标确立中充分考虑各群体，如农村留守儿童，残疾儿童及高水平运动员人才培养目标，不仅局限于管理者单一的目标，在体育治理理念下落实《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》中关于课程的衔接、主体的协作、贯彻“天天锻炼、健康成长、终身受益”的指导思想，落实学校、老师、家长各主体的不同目标，进而指明学校体育前进的方向。

3.2 建立多元主体协商的治理格局人们在追究青少年体质健康问题时，常常本能的将其缘由归咎于学校体育教学，正如“头痛医头、脚疼医脚”忽视了联系的普遍性。当今青少年活动场所不仅仅局限于学校这片天地，其在周末和节假日、寒暑假期间的体育锻炼也须统筹考虑，如果仅仅依靠学校体育课发展学生的身体素质，学校体育会独木难支。体育治理在实践过程中强调的是主体的多元协作而并非一元主导，提倡的是共同参与和协作，整合各方资源，集政府、学校及基层力量于一体，汇集不同主体人群的智慧，最终实现顶层设计与基层的良性互动[12]。

目前我国仍是政府主导，主体单一的垂直化管理模式，各主体间缺乏良性互动与协商合作，导致主体权责不明确、政策实施与执行困难等。学校体育政策从制定到执行需要各部门共同推动，故加强主体横向与纵向的互动协调，政府“简政放权”建立多元主体参与的平台，建立各主体的责任与利益的衔接机制，加强交流并形成信任与责任机制，最大限度地凝结政策执行合力，是学校体育政策落地的前提条件。所以，推动学校体育的治理、构建多元主体的双向互动与协商的治理格局，有助于实现顶层到基层的良好衔接、助推学校体育政策的有效实施。

3.3 绩效监督与评估适时跟进政策实施不仅需要主体的协作和外部环境的支持，还需要后续相关保障机制的推行，通过对政策实施评价与监控体系，从而在一定程度上遏制政策失控因素的滋生，实现政策制定、落实、监控与评估的“多管齐下”，避免“口号响、声势大”而效果不佳的尴尬局面。顶层设计的规划性文件给学校体育政策的执行提出相应建议，促进政策有效执行与落地。在此过程中需要相关部门对学校体育政策的实践发展过程采取监督机制，形成政策评估体系，对其结果进行分析，发现学校体育政策实施过程中遇到的问题，最终集各方力量解决问题，给政策规划给予反馈，逐步完善学校体育政策问题解决的路径（见图2）。在学校体育发展实践过程中，对于学生这一主体而言，在评价中不能仅局限在结果，应注重过程性和动态性评价，注意学生的评价与反馈；进行全面、系统、公正、透明的评估，各学段、各地区的评价应有所区别；同时，对于学校体育的教学体系应进行科学客观的评价，加强教学质量的评估，用优秀学校案例进行推广形成联动；根据学校体育和政策的目标，构建评估体系，搭建各主体评估与交流的平台，拓宽参与渠道，强化考核指标与监督力度，对学校体育工作进行有力推进和监管；建设专门的监督与问责机制，落实地方的自主权，提高政府执行的公信力，使得监督与评价透明化。

图2 学校体育政策问题解决路径

3.4 学校体育治理环境与资源建设受传统思想和应试教育的影响，人们对于学校体育的认识还停留在简单的走、跑、跳、投，动动手、动动脚就是体育活动的层面上，认为体育可有可无。在这种现状下，创建良好的学校体育环境是必然趋势。重视舆论环境的建设，利用媒体和网络手段对学校体育的教育功能进行宣传，强化人们对体育的认识，建立多元的交流平台，集百家之言；学校在体育教学上应当保证教学质量，让大家有目共睹；国家和政府加强自我形象建设，加强政策的宣传、提高人们的思想认识从而推动政策的落实，营造良好的氛围。环境建设是“软实力”，但在政策推行中还应注意“硬实力”的支撑，加强学校体育资源的建设和投入，保证基础建设条件，配足、配强体育教师，逐步完善学校体育的资源保障是学校体育发展的有力保障。

4 结语

传统“上行下达”的政策执行模式已然不能较好适应社会的发展，结合当下学校体育发展现状以及十八届三中全会关于全面深化改革和关于现代化治理的论述，本研究从治理的视角出发提出，明确治理目标，构建多元主体参与的平台，形成多元协商的格局，提高政府与非政府机构的共同参与，促进政府与公民的双向互动；拓宽绩效评价与监督的渠道，优化评价与监督的手段与方式，建立科学决策机制；充分利用社会各种资源，形成合力，保证硬件与软件条件双过关，最终推进学校体育政策的落实策略。

[1] 黄爱峰,王健.学校体育发展的10大问题省思[J].北京体育大学学报,2015,38(2):95-99.

[2] 中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见[EB/OL].http://old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_1778/200710/27692.html,2017-07-13.

[3] 国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步加强学校体育工作的若干意见的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2012-10/29/content_2252887.htm,2017-07-13.

[4] 国务院办公厅关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201605/t20160507_242349.html,2017-07-13.

[5] 张文鹏,王健,董国永.让学校体育政策落地生根——基于教育部[2014]3号文的解读[J].体育学刊,2015,22(1):66-69.

[6] 张文鹏,王健.新中国成立以来学校体育政策的演进:基于政策文本的研究[J].体育科学,2015,35(2):14-23.

[7] 慈鑫.中央发文件抓体质为何成效未彰[N].中国青年报,2014-08-05(4).

[8] 张金马.公共政策分析:概念、过程、方法[M].北京:人民出版社,2004.

[9] 詹姆斯·N·罗西瑙.没有政府的治理[M].南昌:江西人民出版社,2001.

[10] 杨桦.深化体育改革推进体育治理体系和治理能力现代化[J].北京体育大学学报,2015,38(1):1-7.

[11] 张文鹏.美国学校体育政策的治理体系研究[J].体育文化导刊,2016(10):153-158.

[12] 王邵励.从“体育管理”到“体育治理”:改制背景与内涵新创[J].成都体育学院学报,2015,41(5):7-13.