美国联邦政府与高等教育认证机构关系演变及启示

龙青云 ，曹晓飞

(1.广东石油化工学院 计算机与电子信息学院， 茂名 525000；2.广东石油化工学院 马克思主义学院， 茂名 525000)

■ 比较高等教育

美国联邦政府与高等教育认证机构关系演变及启示

龙青云1，曹晓飞2

(1.广东石油化工学院 计算机与电子信息学院， 茂名 525000；2.广东石油化工学院 马克思主义学院， 茂名 525000)

在美国高等教育认证制度的百年发展历程中，联邦政府与高等教育认证机构的关系经历了建立联系、开启干预、恢复信任、提高问责的复杂变迁。双方围绕“控制与反控制”的博弈深刻反映了美国的教育分权体制，也逐步改变了美国高等教育认证的非政府性质，促进了美国高等教育认证制度的革新发展。因此，在借鉴美国经验构建中国特色高等教育认证制度、统筹推进我国“双一流”大学建设时，应立足中国国情，统筹好政府与认证机构的关系，有效推进高等教育认证机构的自治和自我革新。

美国联邦政府；高等教育认证机构；博弈；均衡

高等教育认证制度在成就美国高等教育世界强国方面发挥了举足轻重的作用。学术界普遍认为，美国高等教育认证具有非政府性，高等教育认证机构(以下简称“认证机构”)不受联邦政府的控制。甚至有学者认为，美国政府在高等教育认证制度中是“靠边站”[1]。事实上，在美国高等教育认证制度的百年发展历程中，联邦政府与认证机构围绕“控制与反控制”展开了反复博弈，双方博弈的结果深刻影响了认证制度的发展方向。因此，探讨美国联邦政府与认证机构关系的演变史及其特点，对我国推进高等教育治理体系建设和治理能力现代化、实施“双一流”大学建设战略具有借鉴意义。

一、联邦政府与认证机构关系的演变

美国高等教育认证制度起源于19世纪末20世纪初，在其100多年的发展历程中，联邦政府与认证机构的关系主要经历了4个阶段：

(一)建立联系阶段(19世纪末至20世纪中叶)

19世纪末20世纪初，美国高等教育前所未有的大发展带来了美国高等教育领域的无序和混乱[2]。由于实行教育分权制，联邦政府对高等教育的管理一直非常松散，此时既无意也无力干预高等教育的发展，大学到底应该具备什么条件、办学应该达到什么标准成为当时美国高等教育界亟待解决的问题。为解决这一问题，美国高等教育界自发成立了民间认证机构。1885年，美国第一个地区性认证机构“新英格兰院校协会”成立。随后，其他5大地区性认证机构“中部院校协会”(1887)、“中北部院校协会”(1895)、“南部院校协会”(1895)、“西北院校协会”(1917)和“西部院校协会”(1924)相继成立。为了加强认证机构之间的协调和管理，“全国认证委员会”(NCA)和“全国区域认证机构委员会”(NCRAA)于1949年成立，标志着美国高等教育认证制度的正式形成。由此可见，在美国高等教育认证制度初创的几十年里，联邦政府与认证机构并没有直接联系，这一状况直到《退伍军人再适应补助法》的颁布才发生改变。

1944年，美国颁布了《退伍军人再适应法》。在该法案的刺激下，联邦政府投资145亿美元资助223万二战退伍军人进入高等院校，极大地推动了美国高等教育的新一轮大发展。为保障资金的规范使用，美国于1952年颁布了《退伍军人再适应补助法》(以下简称《补助法》)。《补助法》第253款要求联邦教育专员公布一个认证机构名单，这些机构的认证结果将作为院校参与退伍军人资助项目的资格条件。据此，联邦教育专员照搬了“全国认证委员会”的专业认证机构名单，并加上了6个区域性认证机构名字，从此联邦政府与认证机构首次建立了法律上的正式联系。

(二)开启干预阶段(20世纪60年代至70年代)

1965年，美国国会通过了《高等教育法》。《高等教育法》第4编第8章第498条(a)款规定，院校若要获得联邦政府的资助项目，必须同时通过联邦卫生教育福利部的行政、财务评估和联邦卫生教育福利部“认可”(即元认证)的认证机构的认证。《高等教育法》颁布后，联邦政府改变过去照搬“全国认证委员会”认证机构名单的做法，于1968年设置了“认证与院校资格处”和“认证和资格顾问委员会”负责“认可”的认证机构，并把认可标准写入《联邦管理条例》。

20世纪70年代，美国高等教育领域掀起了“维护教育消费者权益运动”，1972年的《高等教育法》修正案和1974年的《联邦管理条例》修正案大幅提高了认可标准，要求认证机构在职能、责任、可靠性等方面必须体现这些标准，在认证程序、认证过程方面必须重视教育消费者权益的保障。这些认可标准的建立加强了联邦政府对认证机构的干预，并开始深入到认证制度的内部。1979年，美国审计总局向国会提交了《教育署的资格认可保障了什么》的报告，报告批评指出，认证机构的认证程序和考察过程存在诸多问题，使得那些通过认证并获得联邦资助的院校并没有承担起应有的责任，建议联邦政府加强对认证机构的干预[3]。该报告引起了认证机构的忧虑，因此，认证机构认为必须组建一个更强有力的组织以抵制联邦政府的干预。1975年，“全国认证委员会”和“高等教育区域认证委员会联合会”(由“全国区域认证机构委员会”于1964年改组而成)合并，组成“中学后认证理事会”(COPA)。COPA成立后，积极联合高等院校和州政府反对联邦政府对高等教育的干预，同时控制认证机构的数量，加强对认证机构的协调管理，以避免联邦政府更多的干预。

(三)恢复信任阶段(20世纪80年代至90年代)

尽管COPA在抵制联邦政府干预高等教育认证方面取得了一定成效，然而联邦政府在1983年发布的《国家处于危机中：教育改革势在必行》报告中指出，美国高等教育质量严重下降，通过认证的院校在联邦资助项目上存在着大量欺诈和浪费现象，认证机构没有使用恰当的认证标准。因此，美国国会在1992年《高等教育法》修正案中首次把联邦教育部对认证机构的认可标准正式写入法律，明确要求认证机构的认证标准必须涵盖十大领域，并授权联邦教育部设立“院校质量和完整性委员会”和“州中学后评审机构”(该机构经费主要来自联邦政府)，负责审查参与联邦资助项目的院校资格。

1992年的《高等教育法》修正案使得联邦政府对认证机构和高等院校的控制大大加强，这引起了认证机构和高等院校的极大恐慌。他们把政府干预的加强归咎于COPA未能有效代表认证机构和高等院校与联邦政府进行沟通，因此COPA受到强烈批评，并于1993年12月宣告解体。1996年3月，认证机构和高等院校成立了“高等教育认证委员会”(CHEA)，该机构成为美国高等教育认证的总代表。CHEA成立后，加大了与联邦政府的交涉力度，包括与政府官员沟通、游说国会议员、向认证机构和高等院校及时通报《高等教育法》的修订情况、与其他高等教育协会结成联盟等，同时颁布了新的《对认证机构的认可政策和程序》，加强对认证机构的协调管理，以提高认证质量。CHEA的措施取得了明显成效，认证机构重新获得了联邦政府的信任和支持。1998年的《高等教育法》修正案强调联邦政府不应控制认证机构，并撤销了“州中学后评审机构”，放宽了认可标准。联邦教育部也于1999年修订了管理条例，删除了认证机构必须周期性向联邦教育部证明其认证“可靠性”的要求。

(四)提高问责阶段(2000年以来)

2001年，美国颁布《不让一个孩子掉队法》，提高了对基础教育的问责，并延伸到高等教育领域。2002年，美国大学“董事与校友委员会”(ACTA)的《学院认证能够实现其承诺吗？》报告认为，认证带来大量货币成本和机会成本，导致高等教育质量下滑，联邦政府必须结束对认证机构的“依赖”[4]。在ACTA报告的影响下，美国政府、民众对认证机构产生了新的信任危机。2005年，联邦教育部成立“高等教育未来委员会”，负责起草美国高等教育战略。该委员会在2006年8月公布的《领导力的考验：美国高等教育的未来规划》报告中危言耸听地指出，美国高等教育排名已经跌至世界第12位。联邦教育部认为，在高等教育大众化背景下，高等教育的公共性已大大增强，而美国高等教育质量依然由民间认证机构来主导，认证结果由认证机构来掌握，越来越不为众多高等教育利益相关者所接受[5]。因此，联邦教育部于2010年10月出台“最终的项目信誉规定”，对认证机构的认可政策进行调整，加大对认证机构的问责力度。

联邦政府对认证制度的改革给认证机构带来了巨大压力。作为认证机构的总代表，CHEA一方面极力维护传统认证制度的核心价值，另一方面主动改革以适应高等教育发展新形势。以高等教育认证委员会主席朱迪斯·伊顿(Judith Eaton)为首的传统认证制度维护者通过发表演讲、撰写文章、召开会议、游说官员等形式，竭力宣扬传统认证制度的巨大优越性，同时强烈批评联邦政府对认证的过度干预[6]。在他们成功的院外活动下，美国国会通过议案，反对联邦教育部通过行政权力来控制认证机构，禁止联邦教育部插手认证机构对学生学业成绩的评定。在阻挠联邦教育部变革传统认证制度的同时，CHEA也进行自我改革，以在危机中争取主动。2008年，CHEA发布“CHEA计划”，以推进认证的绩效改革。围绕这个方案，截至2010年底，CHEA召开了32次会议，参与的高等院校达到1 500多所，包括认证机构代表、大学校长、政府官员、专业协会、学生代表及公众代表等对认证制度展开了全国性大讨论。通过全国性大讨论，CHEA加强了对认证机构的协调管理和内部问责，以积极应对联邦政府的外部问责。

二、联邦政府与认证机构博弈的主要特点

通过梳理美国联邦政府与认证机构关系的演变历程，我们可以发现，美国联邦政府与认证机构的博弈具有以下几个特点：

(一)教育分权是联邦政府与认证机构博弈的基本框架

美国独特的权力结构和政治生态为美国高等教育认证制度的衍生和发展提供了比较宽松的环境。《美国宪法》第10条规定：宪法未授予联邦政府的教育管理权力由各州政府和人民保留。因此，尽管联邦政府对高等教育发展的影响越来越突出，但是联邦政府并不能直接干预各州的高等教育管理事务，主要通过教育立法、“认可”认证机构来实现对高等教育的外部调控。联邦政府对高等院校也开展了一系列评估，但这些评估主要针对参与联邦资助项目的高等院校的行政和财务状况，而对于高等院校的专业质量和学术水平的评估，则主要由认证机构来负责。换言之，联邦政府对高等院校主要行使行政管理权和财政援助权，认证机构则行使专业鉴定权和学术评价权，联邦政府与认证机构既分工又协作。在美国高等教育认证制度中，认证机构可以自主决定是否接受联邦政府的“认可”，也可以自由退出。协调管理认证机构的地区性、全国性委员会是比较松散的联合组织，其主要职能是对认证机构提出建议，充当认证机构争执的“协调员”，扮演认证机构、高等院校与政府之间沟通的“管道”角色。认证机构人员一般都是高等教育领域的专家，他们以“志愿者”的身份开展认证活动，代表高等教育领域的同行力量，体现了认证机构的行业自律性质，是美国高等教育自我管理、自我调整的重要手段，也是联邦政府间接管理高等教育的有力补充。

(二)联邦政府对认证机构的干预逐步加强

美国国会通过颁布和多次修订《高等教育法》，促进了美国高等教育的“跨越式”发展，提升了联邦政府对高等教育管理的话语权。很长一段时期，联邦政府对认证机构采取“不闻不问”的态度，直至20世纪后半期才把认证机构当作联邦政府为高等院校提供资助经费的“看门人”(Gatekeeper)，并给予了充分的信任和支持[7]。然而，随着高等教育投入、规模和影响的日益扩大，联邦教育资助经费的大量浪费和高等教育质量的相对下降引发了联邦政府对认证机构的不满，联邦政府逐步加强了对高等教育的干预和对认证机构的控制。尽管联邦政府并没有要求所有的认证机构必须获得“认可”，但是由于认证机构的经费主要来自高等院校的年费，而院校经费又越来越多地来自联邦政府的财政资助，因此高等院校为了获得联邦政府的资助，会“迫使”认证机构参与联邦政府的“认可”。事实上，大多数认证机构都接受了联邦政府的“认可”，导致认证机构的民间色彩明显淡化[8]。近年来，联邦政府把认证制度变革作为高等教育改革的突破口，提高对认证机构的问责，要求认证机构改变传统的认证模式，加强对学生学业成绩、远程教育质量的评估，并提供可比性的数据说明“绩效”，让公众接受“物有所值”的教育，同时要求认证公开透明，以充分满足政府、公众对认证信息的需求，这进一步弱化了认证的非政府性。

(三)认证机构在“反干预”中实现自我革新

联邦政府对高等教育认证的每一次干预，都引起了美国高等教育界的警觉，促使认证机构进行自我反省，并采取有效措施来抵制联邦政府的干预。由于美国联邦政府没有“自上而下”设计认证制度，认证机构在长期游离联邦政府“管控”的状态下形成了“高度自治”的历史传统和核心价值。认证机构不是靠联邦政府的明确赋权才拥有权威性，而是以促进大学自我改进为出发点的价值取向获得大学的广泛认同和拥护，因此可以底气十足地对联邦政府的干预或控制说“不”。美国民众长期以来形成了对政府集权的反感，更愿意依靠自治的民间机构来解决高等教育发展问题。因此，作为维护高等教育自治的重要力量，认证机构比较容易说服国会议员，通过影响高等教育法律修订来全面捍卫认证制度的核心价值，为认证机构赢得自治管理的空间。与此同时，认证机构也积极进行自我革新，以解决认证所面临的各种新问题。实际上，在高等教育大众化、国际化以及“新商业主义”的影响下，美国高等教育认证繁荣的背后潜藏着许多危机[9]。在新危机面前，为了防止被联邦政府和公众所冷落甚至遗弃，认证机构审时度势，不断修订认证标准和程序，加强协调和管理，提升了自我革新、自我进化的能力。

(四)联邦政府与认证机构的博弈具有耦合性

联邦政府与认证机构的控制与反控制之争，源于它们对高等教育改革目标的不同追求。联邦政府加强对高等教育认证干预的主要目标是力图把高等教育纳入政府公共管理的轨道，以此保证联邦教育经费的有效使用、协调高等教育利益相关者的冲突和实现美国高等教育的国家安全战略目标，继而使美国在激烈的国际竞争中继续保持优势地位。换言之，联邦政府对高等教育的干预具有国家安全战略导向性，而认证机构与联邦政府博弈的主要目标则是捍卫高等教育的自治和认证机构的利益，希望通过“内部革新”来提升高等教育质量和学术水平。因此，认证机构在传统认证制度框架下的改革行动与联邦政府对高等教育的改革期待有较大差距。为了解决这一矛盾，实现外部改革与内部改革的耦合性，联邦政府通过立法、调整“认可”标准来要求认证机构从重视投入和过程评价变为重视产出和结果评估，提高政府、公众、私人代表在认证活动中的参与程度，增加认证的透明性。联邦政府加强对认证机构的控制和问责，促使认证机构对认证制度本身进行反思，并建立起认证标准的评估改进机制，实现内部问责和外部问责的平衡，提高了认证制度的民主性、科学性和公开性。这样一来，美国高等教育认证制度逐步由认证机构组成的“独立治理”结构发展成为政府、高等院校、企业、公众、学生、捐款人、基金会等众多利益相关者参与的“共同治理”结构，既保证了认证机构进行认证的自治权，同时又避免了政府的集权管控，较好地协调了各方的利益冲突。

三、对我国推进高等教育治理体系建设的启示

美国联邦政府与认证机构关系的历史演变及其发展趋势，为我国推进高等教育治理体系和治理能力现代化、实施“双一流”大学建设战略提供了诸多启示。

第一，高等教育认证制度改革应立足本国的政治文化生态。美国高等教育认证制度不仅是美国高等教育界自我解决内部矛盾的产物，也是美国高等教育界与社会大环境综合作用的结果。美国的教育分权制不仅为认证制度的形成与发展提供了重要条件，而且为联邦政府介入高等教育提供了基本的制度框架。与此同时，美国高等教育认证制度充分吸收了美国社会的自愿主义、自由主义、多元主义等文化理念，为认证制度的自我完善奠定了必要的社会文化基础。换言之，如果我们说认证制度是美国高等教育之树开出的灿烂花朵，那么它的力量之源则来自美国政治社会文化之根。因此，在借鉴美国高等教育认证制度时，我们不仅需要深入研究认证制度本身，更需要重视其赖以形成和发展的政治条件和社会文化。就我国而言，高等教育认证改革应立足我国国情，以深入推进“管办评分离”为重点，塑造政府、高校、认证机构之间的新型权责关系，在适应我国教育发展需求和人民群众期盼的基础上，培育中国特色的认证制度文化，为构建起中国特色高等教育认证体系提供必要的文化支撑。正如 《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》所强调的，“坚持中国特色、世界一流，就是要全面贯彻党的教育方针……扎根中国大地，遵循教育规律，创造性地传承中华民族优秀传统文化”[10]。

第二，应把握政府干预和认证机构自治的均衡性。美国联邦政府对认证机构从不干涉到干预的逐步加强，很注意把握“度”，即在高等教育发展的历史条件下，寻找既能尊重高等教育自治传统又能满足国家发展、公众利益需求的平衡点。美国联邦政府对认证的干预，促使美国认证制度逐步实现了从“民间主导”向“民间与政府共同参与”的过渡。当前，我国高等教育治理体系改革正处于从“政府主导”向“政府与民间共同参与”的过渡，这与美国认证制度改革趋势有着“殊途同归”之意。因此，如何构建政府与高校、认证机构的新型关系，一方面需要从近20多年来我国政府通过“简政放权”来推动高等教育自治管理的改革实践中进行总结，另一方面可借鉴美国联邦政府推进认证制度改革的经验教训。美国联邦政府加强对认证机构的干预和问责，在促使认证机构自我反省、提高质量的同时，提升了联邦政府对高等教育“群体利益冲突”的调控能力。而美国联邦政府对认证标准、认证绩效等认证制度内部的过度干预，激起了美国高等教育界的强烈反对，使得联邦政府的教育改革战略目标难以实现。我国高等教育认证制度改革取得重大突破的关键在于政府转变职能，增强对高等教育发展的宏观调控能力，建立起中国特色的现代大学制度，让高校在政府的统筹协调和认证机构的评估引导下充分而有序地竞争，实现高等教育公共管理和自治管理的动态均衡。我国“双一流”大学建设的改革任务之一就是要在政府的统筹协调推进中，积极引入认证机构对一流大学、一流学科展开有效评估，建立健全社会支持和监督高校发展的长效机制。

第三，认证机构应在发展中提升自我革新能力。一百多年来，美国认证机构既经历了“高度自治”解决美国高等教育发展问题的“自由时代”，也经历了数次教育危机下政府、公众对其不信任的困难时期，目前正面临着认证成本剧增、国际竞争压力增大、外部控制和问责加强等各种新挑战[11]。美国认证机构在始终恪守自治、自愿等核心价值的同时，与时俱进地完善认证标准和程序，主动加强自我管理，自我约束，最终以提升认证质量来赢得联邦政府、高等院校、捐款人等其他利益相关者对它们的信任和支持。我国的高等教育认证机构需要在满足政府、社会对高等教育的长远需求的基础上，坚持专业认证、学术评估的独立性和客观性，主动建立起内部问责和外部问责相平衡的监督体系，并根据我国和世界高等教育发展的新形势，建立起认证标准和程序的自我评估、持续改进的机制，促进认证制度的自我完善。另外，在统筹推进“双一流”大学建设进程中，我国的高等教育认证机构还需要走出国门，与西方发达国家的认证机构开展合作，增强自主创新和自我革新的能力，积极参与国际高等教育认证规则制定、国际高等教育评估和认证，以提高我国高等教育认证的国际竞争力和话语权。

[1] 殷朝晖，雷丽. 美国:高教质量评估政府“靠边站”[N]. 中国教育报，2014-08-27(09).

[2] FRED F H. Accreditation: history, process, and problems [M]. Washington, D C: American Association for Higher Education, 1980：1.

[3] The general accounting office. What assurance does office of education’s eligibility process provide? Report to the congress[EB/OL].(1979-01-17)[2015-12-25]. http://eric.ed.gov/?id=ED170885.

[4] American council of trustees and alumni. Can college accreditation live up to its promise? [EB/OL]. (2002-07-15)[2015-12-25]. http://www.goacta.org/publications/Reports/accrediting.pdf.

[5] US Department of Education. A test of leadership: charting the future of US higher education [EB/OL]. (2006-09-21)[2015-12-25]. http://www.voced.edu.au/content/ngv56421.

[6] JUDITH E. The future of accreditation?[N]. Inside higher education, 2008-03-24(05).

[7] CHARLES M C. Federal government and accreditation, understanding accreditation [M].San Francisca: Jossey-Bass Publishers, 1983:6.

[8] 李明华. 美国高等教育认证制度的变革趋势研究[J]. 复旦教育论坛, 2010(8):73-78.

[9] 杨红霞. 美国高等教育认证制度新动向及其改革趋势分析[J]. 国家教育行政学院学报, 2012(4):87-91.

[10]统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案[EB/OL].(2015-11-05)[2015-12-25]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-11/05/content_10269.html.

[11]丁宁. 美国高等教育认证制度面临的挑战[J]. 世界教育信息, 2007(2):18-21.

(责任编辑 杨慷慨)

The Evolution of the Relationship between American Federal Government and Higher Education Accreditation Agencies and the Enlightenment

LONG Qingyun1, CAO Xiaofei2

(1．CollegeofComputer&ElectronicInformation,GuangdongUniversityofPetrochemicalTechnology,Maoming, 525000,China; 2．SchoolofMarxism,GuangdongUniversityofPetrochemicalTechnology,Maoming, 525000,China)

The relationship between American federal government and higher education accreditation agencies experienced complicated transition, such as setting relation, opening intervention, the recovery of trust, and improving ask the responsibility during centennial development of American higher education accreditation system. The repeated games which focused on the “control and anti control” reflected the United States of America’s education decentralization system, changed the United States higher education certification of non governmental nature gradually, and promoted the development of higher education accreditation system. To construct Chinese characteristics higher education certification and “double - class” University in China , we should co-ordinate the relationship between government and the certification agencies basing on the national cultural traditions, and promote the development of higher education certification authority with the times in reference to the experience of the United States higher education accreditation system.

American federal government; higher education accreditation agencies; game; equilibrium

2015-12-21

广东省教育研究院教育研究课题“广东省地方院校电信专业优化策略研究——以工程教育专业认证为视角”(GDJY-2015-C-b029)；广东石油化工学院“质量工程”建设课题“基于‘工程教育专业认证’的光纤通信实验教学优化改革研究”(650222) ；广东省教育科研特色创新课题“高校国家安全教育协同创新机制构建研究”(2014GXJK0129)

龙青云(1982—)，女，苗族，湖南绥宁人，广东石油化工学院副教授，硕士，主要从事电子信息类专业认证研究； 曹晓飞(1980—)，男，湖南郴州人，广东石油化工学院副教授，中国人民大学博士研究生，主要从事高等教育研究。

龙青云，曹晓飞.美国联邦政府与高等教育认证机构关系演变及启示[J].重庆高教研究，2017，5(1)：108-113.

format：LONG Qingyun, CAO Xiaofei. The evolution of the relationship between American federal government and higher education accreditation agencies and the enlightenment[J].Chongqing higher education research，2017，5(1)：108-113.

10.15998/j.cnki.issn1673-8012.2017.01.017

G649.712

A

1673-8012(2017)01-0108-06