精准扶贫的人权诉求、社会阻力及实现路径

摘 要：为了彻底消除贫困与全面建成小康社会，面对新的经济形势与贫困态势，党和国家提出精准扶贫战略，消除贫困已成为世界人权的优先事项。消除贫困、发展权利、幸福权利是精准扶贫的三维人权诉求，经济下行压力增大、贫困多样性、农村社会冲突以及人口流动等是消除贫困的社会阻力。为此，可以通过发展国民经济、建立公正制度、健全精准识别机制以及创新社会治理机制等途径，促使精准扶贫战略的人权诉求实现。

关键词：精准扶贫；人权诉求；消除贫困

中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2017）02-0018-06

贫困已成为人权斗争的新领域[1]。面对新的经济发展形势与贫困演化态势，习近平总书记提出精准扶贫战略。而后，学术界和媒体高度关注精准扶贫，形成了一系列学术研究成果。当前，农村经济管理、农村社会学、行政管理学以及政治学等学科为推进精准扶贫作了理论和实践的阐释与探索；但大多停留在政策层面[2]，多数已有的研究主要是介绍不同地方的精准扶贫措施与行动[3]，价值层面关切还比较少。以下问题亟待解决：如何确证精准扶贫的合理性？如何促进精准扶贫价值诉求的实现？为了回应这些问题，本文拟从人权角度阐释精准扶贫蕴含的人权诉求并确证精准扶贫的合理性，分析精准扶贫的人权诉求在实现过程中遭遇的社会阻力，并提出推进精准扶贫的路径。

一、精准扶贫的人权诉求

精准扶贫战略是否合理关系到精准扶贫的可持续推进动力体系，能否促进和保障人权是精准扶贫的重要价值标识。精准扶贫蕴含着三维人权诉求（消除贫困、发展权利和幸福权利），确证了精准扶贫的价值合理性。

（一）消除贫困

消除贫困为精准扶贫的初级人权诉求。在国际层面上，消除贫困应当成为世界人权的优先事项[4]。1948年的《世界人权宣言》与1966年的《经济、社会与文化国际公约》明确地规定公民应当享有基本生活水准权利和免受饥饿的权利，这些权利的确定为消除贫困作为人权与人权保障事业的目标提供制度保障。1969年的《社会进步与发展宣言》明确宣布“消除贫困：保证不断地改进生活水平和给以公平的收入分配”作为国际社会的共同目标。1993年的《维也纳宣言和行动纲领》中明确指出，极端贫困的广泛存在妨碍到人权的充分和有效享受，绝对贫困和被排除在社会之外是对人的尊严的侵犯，贫困为享受人权的障碍。《联合国千年宣言》以及联合国开发计划署的各年度报告表达和讨论消除和减轻贫困问题。在国内层面上，消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求[5]。“消除贫困—改善民生—共同富裕”构成了社会主义价值生态辩证结构，消除贫困是社会主义价值生态辩证发展基础，也是其他价值实现的逻辑起点，国家经济社会发展的重要任务之一就是减少贫困。改革开放30多年来，我国政府采取积极的减贫行动，并取得举世瞩目的成就：7亿多贫困人口摆脱贫困，农村贫困人口减少到2015年的5 575万人，贫困发生率下降到57%[6]。为了彻底地消灭贫困，全面建成小康社会，党和国家提出到2020年农村贫困人口全部脱贫的目标，为此，习近平总书记提出精准扶贫战略。

（二）发展权利

发展权利是精准扶贫战略的中级人权诉求。发展权是指个人、民族和国家积极、自由和有意义地参与政治、经济、社会和文化的发展并公平享有发展所带来的利益的权利，它既是一项集体权利，也是一项个人权利。1986年，《发展权利宣言》宣称，承认人是发展进程的主体，因此，发展政策应该使人成为发展的主要参与者和受益者；确认发展权利是一项不可剥夺的人权，发展机会均等是国家和组成国家的个人的一项特有权利。无论作为集体人权，还是个人人权，发展权都是强调任何国家的任何个人都有参与发展的权利和平等享有发展成果的权利，它的实际受益者是社会的底层[7]，换句话说，它使社会底层、弱势群体成为实际受益者，因为公民只有在满足基本的吃、穿、住、行之后，才能谋求更高方面的发展。农村贫困人口是社会的弱势群体，他们处于经济、政治与社会的弱势地位，缺乏参与社会发展的权利与自由，很难平等地享有一国发展成果的权利。2016年，习近平总书记“七一讲话”指出，打赢脱贫攻坚战，保证人民平等参与、平等发展权利，使改革成果更多更公平惠及全体人民，清晰地表现了消除贫困与发展权之间的递进关系，也蕴含着只有消除贫困，促进贫困人口的经济、政治以及社会地位的提升，能够共享国家改革开放的成果的意义。

（三）幸福权利

幸福权利是精准扶贫战略的终极人权诉求。人民幸福是党、国家和政府据以行动的终极价值。从“幸福”向“幸福权利”推进，既是学术的推进，也是公民追求幸福的保障，这理所当然地包括农村贫困人口，幸福权利本身是幸福权利本身和享有与追求幸福的辩证统一，這意味着幸福本身就是一种权利；享有和追求幸福是一种权利，追求幸福作为人权价值基础之一[8]。1776年，美国《独立宣言》认为追求幸福的权利是一项真理，并且是造物者赋予人不可剥夺的权利。1789年，法国《人权宣言》提出了法国人民的代表要维护法国人民的全体幸福。韩国现行宪法规定国民拥有追求幸福的权利，日本现行宪法第13条也规定公民有幸福追求的权利。从实践角度来说，要保障农村贫困人口追求幸福的权利，并促进农村贫困人口幸福权利得以实现，必须强调生存权、发展权以及社会权的法律保障和政策保障，必须强调生存权和发展权作为首要人权的地位。如果没有生存权，其他一切权利无从谈起，因为它为追求幸福提供基础性权利保障；如果没有发展权，其他一切权利就无法获得落实，因为它为追求幸福提供动力保障；如果没有社会保障，追求幸福缺少必要的物质保障权利。在这个意义上说，消灭贫困是农村贫困人口追求幸福的基础，追求幸福与享有幸福是农村贫困人口的终极人权诉求。

二、精准扶贫的社会阻力

推进精准扶贫是实现精准扶贫内在人权诉求的必然要求。国家和政府在推进精准扶贫的人权诉求实现过程中，面临着经济下行压力增大、贫困多样性、农村社会冲突增多以及人口流动加剧等社会阻力。

（一）经济下行压力增大

我国的《财政专项扶贫资金管理办法》明确规定：国家在年度预算中安排财政专项扶贫资金、地方各级财政每年预算安排一定规模的财政专项扶贫资金，并逐年加大投入规模。随着我国经济发展步入新常态，经济下行压力增大，严重影响扶贫资金投入，精准扶贫的推进受到严重挑战，主要表现在以下两个方面：（1）经济发展下行，使财政扶贫专项资金的投入陷入制度与现实的困境，引发增加扶贫资金是否具有可持续性质疑。图1是2010—2016年中央扶贫资金的投入与GDP增速的比较，可以看出：从2010年到2016年，我国政府的中央扶贫资金投入量逐年递增，尤其2016年比前2015年的投入递增了434%；与之相对应，我国经济发展速度明显地放缓，GDP增速在2010年以来一直趋于递减的趋势，到了2015年，我国的GDP增速已经降到了69%。这里的问题在于：经济下行压力增大态势下，我国法规规定的逐年增加扶贫资金是否可行，是否具有可持续性？（2）经济发展步入新常态带来两个问题影响着精准扶贫：一是由于经济下行和结构调整，給社会提供的就业岗位就少了，导致中低收入群体失业，陷入贫困，传统的依靠从农村转移劳动力到城里就业而实现脱贫的方式受到冲击。很多农民工在城里找不到工作，回到农村之后，受到各种因素的制约和影响，重新陷入贫困。二是创新驱动增强，导致那些受教育相对较少、工作技能相对简单的农村人口想在城里找到工作难度增大，失业增加，导致贫困。

（二）贫困多样性

贫困多样性，就是贫困的原因多种多样[9]，严重影响着农村人口致贫因素的准确、有效地识别。通常，贫困分为绝对贫困和相对贫困：绝对贫困被认为是生存贫困，即缺乏维持生存的最低需求品，不能维持最基本的生存需求[10]。相对贫困被称为低收入型贫困，它是指在社会成员之间、地区之间的差异而处于贫困状态。从图2可以看出，导致绝对贫困的因素表现为：自然条件、资源禀赋、社会资本、不均衡发展、市场风险、个体行为，等等。一些人认为，如果能找出绝对贫困的致贫因素，就可以推进精准脱贫。这一结论未免有些草率，因为以下几种遭遇会影响致贫因素的准确和有效识别。（1）致贫的主要因素与次要因素的动态转换。基于贫困多样性的精准扶贫，必然区分致贫的主要因素和次要因素。但农村贫困人口的致贫因素呈现交融、叠加，难分主次，而且主要和次要因素经常出现动态转化，这给精准扶贫的识别提高了难度。（2）绝对贫困和相对贫困的界限模糊。到底哪些能够成为精准扶贫的对象，囿于绝对贫困与相对贫困的界限模糊，存在识别操作上的困难。村民普遍对于最贫困的人群有较大的共识，但对于次级贫困户或处于贫困标准临界线附近农户的认定则往往出现分歧[11]。（3）相对贫困可能会长期存在，并存在向绝对贫困转化的极大风险。如图2所示，目前社会上存在的收入水平悬殊、公共政策不均等、社会制度安排不合理与经济的不平等等因素，导致农村人口从相对贫困沦落为绝对贫困。换句话说，社会分配制度、社会制度、经济制度与公共政策等存在的问题，如果没有得到改善或解决，精准扶贫的效果就会受到严重影响，即可能出现原有的绝对贫困尚未消除，新的绝对贫困又不断出现的状况。

（三）农村社会冲突增多，人口流动加剧

近年来，经济社会迅速发展，社会矛盾明显增多，2015年中国的群体性事件在数量上继续增长[12]，尤其以农村社会最为显著，影响了社会秩序与稳定，使精准扶贫的推进受到严重挑战。农村社会冲突表现为以下几种形态：扶贫资金分配引发的冲突、由收入差距悬殊导致心理不平衡引发的冲突与土地利益引发的冲突等，它给农村社会治理带来了诸多难题，如维稳与发展、维稳与扶贫等等，尤其使扶贫专项资金的分配和用途发生改变，影响精准扶贫效果。（1）由扶贫资金分配引发的冲突。扶贫资金在贫困地区分配过程可能存在偏差、不合理分配，出现“精英捕获”现象，它可能导致两种现象：一方面是扶贫资源流向经济基础好、容易出政绩的村庄，表现为“扶富不扶贫”的状况；另一方面，在家族主义兴盛、由家族把持农村“两委”的村庄，扶贫资金可能被家族所垄断和独霸[13]。（2）扶贫资金挪作他用。地方治理，维稳要重于或优先于扶贫工作。在基层政府考核中，维稳工作考核实行“一票否决”制，所以，在很多情况下基层政府把主要精力都投放在维稳问题上，而投放在扶贫的精力有限。甚至，基层政府为了安抚上访者，使一些扶贫资源成为了治理上访事件的良药，扶贫资金变为农村社会治理的资金[3]。

改革开放以来，农村劳动力人口向城市流动的趋势愈演愈烈。农村人口的流动对于扶贫具有双重影响：第一，包括贫困人口在内的农民通过流动到城里工作，增加了收入，提高了生活水平，享受和获得发展权利，减少了贫困人口的数量。第二，大量的农村人口向城市流动，导致“空心村”的出现，为扶贫部门在贫困村开展和实施扶贫项目提出了挑战。国家和政府推进精准扶贫战略，内在要求和动员农村社会的成员都普遍地参与到扶贫工作中，特别是在精准识别贫困户、为贫困户建立档案以及落实贫困户的退出机制等。但是，“空心村”的留守老人与儿童无法真正参与到精准扶贫当中，导致出现“瞄准目标偏离”现象。另外，基于劳动力基础之上的扶贫产业和项目（如发展经济作物、推广家畜养殖等），也因为人口流动无法启动或者夭折。

三、实现精准扶贫的价值诉求路径

诚然，精准扶贫的人权诉求实现过程面临诸多社会阻力。进一步的问题在于如何采取有效措施，消除这些现实的社会阻力和障碍，从而使贫困人口脱贫，获得发展机会，并最终获得幸福。

（一）发展国民经济

消除贫困、发展权利与幸福权利的实现，必须依赖于我国社会国民经济发展，它为精准扶贫提供坚实的经济保障，发展国民经济的主要举措有：（1）主动适应新常态。2014年底，习近平总书记在中央经济工作会议强调：认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑[14]。这就要求在精准扶贫过程中，应当主动适应经济新常态，为精准扶贫的推进提供经济战略。这需要转变经济增长方式，调整经济结构，创新科技驱动力，使经济转向新的增长点。2016年，李克强总理在政府工作报告中指出：服务业在国民生产总值中的比重上升到505%，我国经济结构调整取得积极进展，为我国经济长期发展奠定基础，也为精准扶贫提供宏观的经济环境，尤其为社会提供更多的就业岗位，使贫困人口进城务工有选择工作的机会。适应经济新常态后，国民经济发展获得稳健发展，为中央政府以及各级政府财政安排充足的扶贫资金以及为异地扶贫搬迁、整村推进、产业扶贫等扶贫项目提供财政支持。（2）坚持“五大”发展理念。精准扶贫是一个系统工程，不能仅聚焦于在于农村贫困人口群体脱贫，也需要关注制约农村贫困人口的整体环境，尤其需要推进产业发展、公共服务与教育等发展。精准扶贫应当坚持创新发展，就是要推进农业现代化，转变农业发展方式，促进扶贫方式的现代化；坚持协调发展，就是要补足农村发展短板，为精准扶贫创造协调发展环境；坚持绿色发展，充分认识到“绿水青山是金山银山”；坚持开放发展，使现代农业与国际接轨，为精准扶贫提供国际支持；坚持共享发展，使农村贫困人口共享改革开放成果。（3）发挥市场在市场经济中基础性作用。扶贫产业、扶贫的“互联网+”等，都必须以市场需求为导向，缺乏市场导向的扶贫可能会导致效果欠佳，达不到增加收益、消除贫困的效果。

（二）建立公正制度

公正制度有利于消除导致不公正的社会因素，降低相对贫困向绝对贫困转换的风险，使精准扶贫的手段、过程与结果等规范化，主要措施有：（1）完善公正分配制度。农民属于体制外的人，几乎享受不到任何体制内的利益。在分配制度的体制内与体制外的区分，是导致贫困的制度根源之一。完善公正的分配制度，淡化体制内与体制外的区别，使体制内的人与体制外的人共享经济发展的成果，尤其使贫困人口享有经济发展成果。（2）完善社会保障制度。养老保险、医疗保险、社会救助等方面的城乡分割是农村贫困人口脱贫的重要障碍。推进城乡社会保障一体化进程，为农村贫困人口提供养老保障、医疗保障、社会救助以及其他保障，改变过去城镇居民独享社会保障的局面，消除农村贫困人口的相对剥削感和相对贫困感。2001-2002年中国外出农民工数量平均每年增加1 311万人，2003-2012年平均每年增加587万人，2013-2015年已下降到183万人。这组数据表明，农村社会保障体系逐渐完善，使更多的农民不再选择流动到城镇工作，而是留在农村，这有助于消解“空心村”，也有助于精准扶贫的参与度提高。（3）公正的救济制度。精准扶贫的目标要求是做到扶貧对象要精准，即扶贫对象必须是真正要帮助的对象。乡村社会存在着各种势力（家族势力、黑恶势力以及基层政府公权力）阻碍精准识别，可能存在恶意建立贫困户档案、虚构贫困户档案等问题，这必须赋予真实的贫困户获得救济的权利。在精准扶贫过程中，应当建立起相应的救济制度与机制，如赋予贫困户向村委会、村民调解委员提出诉求的权利。

（三）健全精准识别机制

健全精准识别机制，有助于精准识别贫困对象，推动精准扶贫的有效开展，主要措施有：（1）健全分类甄别机制。分类甄别机制是消除农村低保对象与扶贫对象不清晰状况、绝对贫困与相对贫困界限模糊有效方法，它包括：第一，完善分类识别程序，区分农村低保对象与扶贫对象。一般来说，农村低保对象保障线高于扶贫对象标准。第二，扶贫对象经济审核。贫困对象与农村低保的认定，关键在于经济状况的核对。利用现代信息化技术，建立居民家庭经济网络平台，实现信息化核对、网络化管理，有效地推进精准识别。（2）健全协同识别机制。获取贫困居民家庭经济平台的真实数据，需要对贫困底数联合调查。主要的步骤：组建联合调查组—公开认定程序—同村老百姓识别，联合调查组分类甄别，由此形成真实的贫困对象家庭经济数据，并在此基础上建立数据平台。在这一过程中，组建联合调查组是关键，它由基层政府、民政部门、村委会以及村民代表组成，协同推进贫困标准的确定、贫困帮扶对象认定。（3）健全诉求表达、监督机制。基层政府、民政部门建立居民家庭经济网络平台数据、区分农村低保对象和扶贫对象，还应当完善农村居民诉求表达机制。居民家庭网络平台数据应当真实、公开，并可以即时查询，如果村民属于贫困对象，而没有载入数据平台或被列入帮扶对象中，可以向相关部门反映表达自己的诉求。另外，居民利用居民家庭网络平台提供的信息，对基层政府、民政部门进行监督。（4）健全主动预警、退出机制。仅仅依靠建立起来的居民家庭经济收入平台确定帮扶对象，可能会忽视致贫因素的动态转化。致贫因素动态转换源于重大突发性事故、灾害等，贫困对象应及时更新。县、乡镇、村应当发挥驻村干部、村委会干部、社会工作者以及志愿者等熟悉民情灾情的人员的预警优势，为贫困对象动态变化提供更为准确的数据，避免差、错、漏现象，使帮扶对象得到全面覆盖。与此同时，县、乡、村也应当建立扶贫效果考核制度，及时将已经脱离贫困的人口从帮扶对象中移出。

（四）创新社会治理机制

精准扶贫离不开稳定的农村社会环境，基层政府必须创新社会治理机制，为精准扶贫提供稳定的社会环境，主要措施为：（1）从主体上，加强基层服务型民主政府建设，完善村民自治组织，鼓励乡村社会组织参与农村社会治理。基层政府是推进精准扶贫的重要主体，在新的社会治理形势下，基层政府应当积极转变政府职能，以服务的理念参与到精准扶贫当中，正确引导和推动精准识别、精准帮扶、精准管理与精准考核，化解农村社会冲突。作为村民自治组织的“两委”，尊重村民自我管理公共事务的权利，不能侵害村民的选举权、政治参与权等，逐步完善村民自治，避免村民发生权利冲突。在精准扶贫过程中，“两委”充分吸纳村民参与脱贫行动，避免出现利益纠纷和冲突，促进村民协同发展，实现村民共同富裕。乡村社会组织，应当积极地参与、有效地参与到精准扶贫当中，尤其在有效地遏制乡村宗族势力操作扶贫资金使用、分配，充分发挥第三方力量的作用。以产业发展为核心的社会组织，发挥其资源、技术和组织优势，带动农村贫困人口脱贫致富。（2）从手段上，注重运用法律化解冲突，也要重视发挥乡规民约的作用。党的十八届四中全会提出“全面推进依法治国”，法治是农村社会冲突的治理根本方式，法律是处理农村社会冲突的主要依据。讲人伦，重人情，是乡村社会重要的特征，凝结在乡规民约里的人伦与人情也能够成为化解农村社会冲突的重要资源，还应当发挥乡规民约的作用。所以，应当区分不同的农村社会冲突，采取不同的方式。乡村利益纠纷、土地权益纠纷等引发的农村社会冲突，运用法律去规范和调整。在扶贫资金的使用上，应向因病、因残与因灾的情况等方面倾斜，可能更具有人情，且易于接受。

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