信息共享机制下的行政检察监督之完善——以D市“两法衔接”平台与“行权平台”信息共享为例

王素珍

(四川省社会科学院，四川成都 610000)

“任何权力都可能被滥用，尤其是没有及时、全面而有效的监督的权力，都必然会蜕变为腐败的温床。”①而行政权本身具有的扩张性和主动性就要求必须对行政权进行更为严密地监督和制衡。②行政机关权力的行使常常表现出一定的压制性，而且这种权力一直呈现出扩张的趋势，极易被滥用，也是最难以控制的权力。因此，国家专门法律监督机关的监督重点应当是行政权，以防止其侵害人民的权利和自由，保证行政权的行使符合人民的共同意志。③检察机关作为我国专门的法律监督机关，不仅要对刑事侦查、司法活动进行监督，对行政活动的监督也十分重要。行政执法与刑事司法衔接的检察监督是我国行政检察监督的典型体现。行政执法与刑事司法衔接发端于行政机关的行政执法活动，行政执法是“两法衔接”的源头，如未能对源头进行监督，将难以发现行政机关拒不移送案件的事实。行政处罚是行政执法的重要方式之一，也是对公民权利和国家权力影响最大的一种方式。如能通过对“两法衔接”中行政机关行政处罚活动的检察监督，一方面对行政机关拒不移送案件的监督将得以顺利实现；另一方面，也能实现对违法行政行为的监督，如行政处罚畸轻畸重，违法采用行政强制措施手段等等。可以说，对行政执法与刑事司法衔接的检察监督(指检察机关对行政执法的监督)是我国行政检察监督的重要方面。我国行政执法与刑事司法衔接不顺畅，行政机关有案不移、以罚代刑现象仍然存在。究其原因，除了体制机制问题外，检察机关对行政执法的监督不力是重要原因。

为加强检察机关对行政权力的监督，党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)专门指出：“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”为践行十八届四中全会《决定》精神，实现对行政权力的监督，D市以行政执法与刑事司法衔接大数据平台(以下简称“两法衔接信息平台”)为载体，试点通过对行政处罚的监督，进而将检察监督延伸至行政执法活动。本文将基于D市检察机关在“两法衔接信息平台”对行政处罚案件的监督现状，分析行政检察监督存在的问题，进而对“两法衔接信息共享机制”检察监督的完善提出建议。

一、D市“两法衔接信息平台”运行现状④

2015年以来，D市(县级市)人民检察院开始了行政执法检察监督的试点工作。D市检察院在原有的“两法衔接”信息共享平台基础上，借助该市政务外网，与政府“行政权力运行平台”(简称“行权平台”)有效对接，通过对行政执法机关在“行权平台”输入的行政处罚案件的监督，实现对行政执法的监督。为优化“两法衔接信息共享平台”，D市检察院在侦监、民行等部门布置了7个点位，先后与29个行政执法部门对接。由行政执法部门将行政处罚信息(行政处罚决定书及相关证据)录入政府的“行权平台”，“行权平台”的数据会自动导入到“两法衔接信息平台”，然后检察机关通过对“两法衔接信息平台”上行政处罚信息的检查，可以发现行政执法机关行政处罚过程存在的问题。比如行政处罚程序是否存在问题、处罚畸轻畸重的问题、是否存在随意侵犯公民人身财产权的问题以及构成行政犯罪是否移交司法机关处理的问题等等。D市2015年至 2017年初行权平台行政处罚案件录入情况如下：

2015年一季度全市行政执法机关在行权平台上录入的行政处罚案件共152件，本季度作出行政处罚案件181件，本季度实际录入行权平台42件，本季度案件录入率仅为23.2%，往期案件录入率占 72.4%9(见表1)。其中，行政处罚案件录入数量在10件以上的单位有城管局、交通局、市场监管局、城乡建设局，城管局录入行政处罚案件68件，交通局录入行政处罚案件37件，市烟草专卖局等23家单位录入行政处罚案件数量为0。二季度行权平台录入行政处罚案件共247件，较上季度增长62.5%。二季度行政处罚案件298件，实际录入行权平台89件，当季度案件录入率为29.9%，往期案件录入率余约占 64%。相较于一季度而言，二季度当季案件录入率有所提高，往期案件录入率有所减少，这与检察监督发挥的作用是分不开的。其中，行政处罚案件录入数量在10件以上的单位有交通局和城管局。交通局录入行政处罚案件209件，较上季度增加了172件；烟草专卖局等23家单位录入行政处罚案件数量仍然为0，但烟草专卖局、国土局、旅游局、农林局、人社局、安监局、规划局、国税局、水务局、地税局、卫计局11家单位本季度均有行政处罚案件发生，但未按照要求及时录入行权平台。三季度由于试点单位信息平台故障，数据缺失，无法进行分析。四季度行权平台录入行政处罚案件共316件，较上一季度与二季度都有大幅增长。四季度发生的行政处罚案件241件，当季案件实际录入56件，当季案件录入率仅为23.2%，往期案件录入率高达82.3%，远远超过二季度的往期案件录入率。其中，行政处罚案件录入数量在10件以上的单位有城管局、交通局等8家单位。城管局录入行政处罚案件114件、交通局录入行政处罚案件48件、文广新局录入行政处罚案件39件、市场监管局录入行政处罚案件29件，都远远超过一、二季度的录入数量；烟草专卖局、国土资源局、安监局等16家单位录入行政处罚案件数量为0，而烟草专卖局、国土资源局、安监局等8家单位本季度均有行政处罚案件发生。

表1 2015年行权平台案件录入情况表

2016年一季度全市行政执法机关在行权平台上录入的行政处罚案件共140件，本季度发生的行政处罚案件219件，本季度发生案件实际录入119件，本季度案件录入率为54.3%，较2015年第四季度同比增长30.4%(见表2)。2016年一季度行政处罚案件录入数量较多的单位为市交通局(66件)、市旅游局(26件)、市城乡建设局(21件)，市发改局、市水务局、市安监局、市文广新局、市国土局等单位本季度均有行政处罚案件发生，但未按照要求及时录入行权平台。二季度行权平台录入行政处罚案件共189件，均为二季度发生案件，二季度实际共发生行政处罚案件669件，当季案件实际录入率为28.3%，较第一季度下降22.8%。二季度行政处罚案件录入率最高的单位主要有交通局、文广新局、环保局等，录入率达到100%。录入较差的单位主要有烟草专卖局(0)、市场监管局(4.7%)、水务局(11.1%)等，其中烟草专卖局二季度实际发生行政处罚案件104件，但没有一件录入平台。三季度行权平台录入行政处罚案件共511件，较二季度同比增长170.3%。三季度实际发生行政处罚案件469件，当季案件实际录入451件，当季实际录入率为96.2%，较一季度上升了67.9%。三季度案件录入率明显提升，其中市场监管局、交通局、城管局、烟草专卖局、文广新局等30家行政执法机关当季案件录入率达到100%。四季度权平台录入案件共754件，较三季度同比增长47.6%。本季度发生政处罚案件282件，实际录入行权平台268件，录入率为95%。四季度案件录入数量最多的单位为市场监管局(480件)、烟草专卖局(101件)、城管局(55件)。

2016年信息平台运行良好与人大的监督是分不开的。2016年8月，D市“两法衔接”领导小组办公室向各行政机关发出《温馨提示》，告知同年11月份市人大将对全市行政执法机关的平台运用情况进行专项检查，并将平台的使用情况进行通报，纳入依法治市年度目标考核，严格落实奖惩激励机制和责任追究的约束机制。

表2 2016年信息平台案件录入情况表

2017年1季度信息平台录入案件239件，本季度实际发生行政处罚案件233件，本季度案件录入221件，本季度发生案件实际录入率为94.8%(见表3)。当季案件录入率达到100%的单位有市场监管局、烟草专卖局、建设局、环保局、文广新局、旅游局。

表3 2017年1季度信息平台录入案件情况

二、D市“两法衔接信息共享平台”信息录入存在的问题及原因分析

D市检察机关试点的“两法衔接”检察监督是在纳入依法治市统筹安排活动中进行，得到了党委政府及人大的大力支持。在历经2年多的时间里，信息共享平台的运行虽然存在起伏，但行政处罚案件录入总体上不错，除2015年第4季度及2016年第2季度有所波动外，纵向上当季案件录入率呈递增态势，一些重要的执法部门当季案件录入率达到了100%。尽管案件录入数量不错，但案件录入的质量及检察监督效果等还是存在很大问题，检察监督效果难以凸显。主要表现在以下几个方面：

第一，行政处罚相关信息未完全录入。一些单位虽然开通了“行权平台”，但并未在平台上录入行政处罚信息。如2015年1季度有14家执法单位有行政处罚案件发生，但实际录入信息平台的只有5家；2季度有17家单位有行政处罚案件，但实际录入信息平台的只有6家；4季度有16家单位有行政处罚，实际录入的只有8家。2016年比2015年稍有好转，1季度有15家单位有行政处罚，只有5家单位没有录入信息平台；2季度只有1家未录入；3、4季度录入单位达到了100%，但2017年1季度又有一家未录入。在未录入数据的单位中，尤以烟草专卖局最多，该单位在2015年1季度与2016年1季度均未上报行政处罚数据，2015年2、4季度及2016年2季度虽上报了处罚数据，但未录入信息平台。

这种状况与我国检察机关的地位及行政机关的管理和领导体制有紧密的关系。一是检察机关地位不独立。由于我国地方检察机关与同级人民政府居于并列地位，不存在谁领导谁，而检察机关在人、财、物等方面又跟地方政府具有紧密的依附关系，因此检察机关的独立就很难实现。比如D市检察院只有在与该市政府法制部门联合主导下才得以推行对行政处罚的监督。二是行政机关的管理和领导体制不统一。如烟草专卖局，作为垂直管理的行业主管部门，其主要受上一级烟草专卖行政主管部门和本级人民政府的双重领导，以上一级烟草专卖行政主管部门的领导为主⑥。在这种体制下，烟草专卖局当然不愿意将自己置于地方检察机关的监督之下。另外，其他执法单位录入数据也不积极，主要原因恐怕在于没有处罚机制。虽然D市出台了《实施意见》及《实施办法》，但没有强制性惩罚措施，所以实施起来较难。

第二，案件信息录入不及时。2015年全年当季案件录入率平均不到30%，高达70%多的案件录入系往期案件，往期案件录入率最高的有90%多，有的单位还将2014的案件录入信息平台以充数量。2016年1、2季度当季案件的平均录入率也不到一半。这种信息录入不及时导致的后果是信息录入工作量的浪费和检察监督工作量的浪费，因为失去了对案件监督的及时性，难以实现监督效果。案件信息录入不及时的主要原因在于缺乏案件录入标准，对录入案件没有统一的硬性规定。在这种情况下，行政机关当然更青睐于对往期案件的输入，这样既可以对输入案件进行筛选，以减少或规避被监督的风险。

第三，信息录入不规范。信息录入不规范普遍表现为录入案件没有上传与行政处罚相关的文书及证据，上传的文书记载的案件发生时间与平台上录入的案发时间不一致。上传文书不全，要么没有上传行政处罚决定书、要么未上传作出处罚的相关证据等。录入信息不规范的情况到2017年1季度仍然还大量存在。针对这种情况，D市检察院对行政执法机关信息录入进行专门监督检查，并将检查结果实行季度通报和点名通报，督促整改。即使这样，还有行政机关依然未进行整改，或整改力度不大。信息录入不规范，特别是不上传行政处罚文书与相关证据，将严重影响检察机关的监督效果，甚至导致监督无法进行。因为行政处罚决定书及相关证据是证明行政违法行为程度的有力证据，如果这些关键东西缺失，监督就毫无意义。这种情况的出现，一是因为《实施办法》效力太低，最多只能算得上是一个规范性法律文件，其实际操作很困难。二是缺乏责任考核机制。尽管《实施办法》要求地方把两法衔接纳入行政机关的考核，但因未纳入责任考核，对行政机关尤其是领导人的政绩影响不是很大。三是考核力度不大。比如D市的上一级政府将“两法衔接”纳入了依法行政考核办法，但其分值太低，威慑力不足。有的行政机关不重视检察机关的通报，原因就在于“检察通报”的考核分值太低，对行政机关影响不大。另外，缺乏统一案件录入标准、案件录入质量好坏没有惩戒措施等也有很大关系。

由于对行政机关录入案件没有特别要求，行政机关为了在案件录入数量上“争多”，往往将一些无关紧要的案件或往期案件录入信息平台，而目前平台系统又无法进行自动筛选，给检察机关的监督带来极大的不便。面对浩瀚的无关紧要的行政处罚案件，检察机关还得花上大量的精力去逐一查看，大大降低了检察监督效率。

第四，检察监督手段“软”，检察机关配置落后。在行政检察监督中，检察机关监督的方式主要是纠正违法通知书及检察建议。在这些手段未与其他有力的手段相结合的情况下，很难发挥其作用。如在D市的“两法衔接”信息共享平台的运行上，针对行政机关信息录入存在的“乱录入”、“不规范录入”的问题，D市检察院对行政执法机关信息录入进行了监督检查，并实行季度通报，督促其整改。但整改进程缓慢，效果并不理想，原因就在于检察机关运用的“季度通报”监督方式手段太软，在没有配套制度作保障的情况下，很难让行政机关对检察机关的督促引起重视。检察监督手段过“软”，难以阻挡行政机关对抗行政检察监督的动力。

三、“信息共享机制”下的行政检察监督之完善

通过“两法衔接”平台与“行权平台”的对接，是实现对行政机关行政处罚、行政强制措施的事后主动监督的最便捷和最经济的手段。检察机关应当优化信息共享平台，将信息共享平台的运用制度化、法制化，制定信息共享平台的运用规则，对行政机关录入执法信息进行详细规定。

第一，规范录入信息的内容。对录入“行权平台”的行政处罚案件内容进行详细规定，防止行政机关将无关重要的信息也录入信息平台，造成检察机关筛查困难。比如要求对拟处或处以4万元以上罚款的案件、吊销许可证或停产停业以及采取强制措施的案件等必须录入到信息平台，采用简易程序或小额罚款处罚的案件可以不录入信平台等。

第二，实现信息同步录入。信息的及时性是监督有效性的保障。行政机关在立案查处过程中，应当同步录入行政调查程序所获取的信息或材料、政强制程序的文书及证据材料、鉴定结论或鉴定意见等等，以实现检察机关对行政执法过程实时动态实时动态监督，以便及时纠正违法行为。

第三，将行政强制措施纳入录入范围。行政强制措施是对公民人身和财产采取的最严厉的措施，采取不当或错误行使，将会对公民的人身和财产造成巨大的损害，同时也将严重损害政府及其行政机关的权威，不利于法治政府的建设。十八届四中全会《决定》也明确指出对涉及公民人身、财产的强制措施实施司法监督。因此，应当将强制措施也纳入监督范围，要求行政机关同步录入行政强制措施相关信息，以实现检察机关的主动监督。强制措施包括行政执法中的查封、扣押、冻结及限制人身自由等的强制措施。

第四，建立严格的责任追究及考核机制。对行政机关不按要求录入信息或不录入信息的进行责任追究，比如将信息录入情况作为政府年度考核的依据，并适当提高考核分值；对因信息平台不当运用造成严重后果的，对负责的领导及直接责任人员进行行政处分，情节严重的由司法机关追究渎职责任等等。将行政机关对检察建议执行情况纳入行政机关依法行政考核指标。建立检察建议执行情况考核指标，如果行政机关对检察建议不予回复、或者回复后未执行落实回复承诺的内容，或者执行了承诺但未达到既定目的等，都作为未执行落实检察建议，直接影响其依法行政考核分值，从而督促行政机关认真对待检察建议，树立检察建议的权威性。

注释：

①杨建顺.行政裁量的运作及其监督[J].法学研究,2004年第1期。

②湛中乐.三个层面构建科学的行政检察监督体系[J].人民检察,2015年第2期，第49页。

③参见傅国云.行政检察监督研究：从历史变迁到制度架构[M].法律出版社，2014年版，第77页。

④“两法衔接信息平台”包括案件移送平台、行政处罚数据平台，此处仅指行政处罚数据平台。

⑤第三季度数据缺失。

⑥《中华人民共和国烟草专卖法实施条例(2016年2月6日修正版)》第4条：国务院和省、自治区、直辖市的烟草专卖行政主管部门职责及领导体制，依照《烟草专卖法》第四条的规定执行。设有烟草专卖行政主管部门的市、县，由市、县烟草专卖行政主管部门主管本行政区内的烟草专卖工作，受上一级烟草专卖行政主管部门和本级人民政府的双重领导，以上一级烟草专卖行政主管部门的领导为主。

[1]杨建顺.行政裁量的运作及其监督[J].法学研究,2004(1).

[2]湛中乐.三个层面构建科学的行政检察监督体系[J].人民检察,2015(2).

[3]傅国云.行政检察监督研究：从历史变迁到制度架构[M].法律出版社，2014.