大城市（群）应当发展而不是遏制

熊柴+蔡继明

为何要优先发展特大和超大城市

问：我们多年来的传统观念认为，对大城市尤其是特大和超大城市的发展及人口流入，应当加以严格限制，而近年来，这个问题不仅在学界有了争议，即使是官方文件也有了不同的提法。对这一问题应当怎么看？

答：我们认为，特大和超大城市是城市群的核心，“大城市不凸起，中小城市上不来，城市群就没有竞争力”。为什么这么说？首先，大城市比中小城市和城镇具有更大的聚集效应和规模效应。经济活动、公共服务等成本会因为城市规模的扩大而摊薄，聚集在大城市中的个人、企事业单位乃至整个社会都将因相互之间的正外部性而从中受益。

从土地（耕地）节约的角度看，从农村居民点（自然村）—建制镇—小城市（含县城）—中等城市—大城市—特大城市—超大城市，人均用地面积依次减少。从控制污染的角度，大城市在创造同量GDP的条件下，其污染物排放量远低于中小城市和城镇。而且，由于规模经济效应，大城市降低单位污染的成本也远低于中小城市和城镇。从解决就业问题看，特大和超大城市更能为外来人口提供就业机会。由于第二产业特别是第三产业的发展主要依托大城市，大城市远比中小城市和城镇更能为农村转移人口提供就业机会。

与国际相比，我国特大和超大城市数量明显偏少。国际上1000万人以上的城市有24个，与对应人口的比例为0.40∶1；而我国1000万人以上的城市为4个，比例仅为0.29∶1。考虑到我国总人口规模巨大，而国外人口因国家众多而分割，我国1000万人以上的城市数量应达10个以上才算比较合理。

在城市化中后期，人口向大城市（群）集聚是普遍的国际现象。在美国，人口从20世纪中期开始明显向大都会区集聚。在日本，人口从一开始向东京、大阪、名古屋三大都市圈集聚，在1970年代开始变为向东京圈集聚。在韩国，首尔圈人口占比基本持续上升，从1955年的不到20%增至当前的约49%。虽然，北上广深等特大和超大城市现在的城市化率已高达80%乃至90%以上，但城市化率从来不是一个区域概念，而是一个全国概念。特大和超大城市理应继续大力吸纳农业转移人口，为新型城市化战略作贡献。

从人口密度和经济承载力看，我国超大城市仍有较大发展空间。以人口规模计，当前全球六大都市区为东京都市区、首尔都市区、上海市、孟买都市区、墨西哥都市区、北京都市区（不含生态涵养发展区）。在人口密度上，北京都市区、上海市位居倒数两位，明显低于其它都市区的水平。从经济承载力看，北京、上海与国内其它地区的人均收入差距仍将引致外来人口不断净流入。并且，北京、上海的定位是全球城市或世界城市，这就决定了其经济份额仍将继续上升。

“城市病”的病因是什么

问：如果说北京、上海这些大城市尚有较大发展空间，那为何它们现阶段就已出现了那么多“城市病”？

答：当前，北京、上海出现“大城市病”的主要原因在于城市规划和治理不当。北京、上海人口分布失衡、核心区域人口过密，区域内人口分布差异很大，核心区与郊区的人口密度差高达数十倍。譬如，北京五环、上海外环内，均分别集聚了区域内近一半的常住人口。与面积接近的韩国首尔市、日本东京都区相比，明显过密，需要严格控制。

而北京、上海交通拥堵，其实是轨道交通建设滞后所致。当城市人口规模超过一定水平时，城市交通情况与城市布局、交通设施水平及管理能力等更为相关。比如，日本东京圈轨道交通出行比例近60%，北京却不到25%。原因在于北京轨道交通运营里程较短，路网密度明显较低，仅相当于东京圈的1/3。说到汽车数量，东京圈民用汽车1413万辆，远高于北京的535万辆和上海的282万辆。但东京圈却没有通过购车摇号、单双号限行等行政手段来限制汽车的购买和使用，反而通过大力发展轨道交通并在核心区域收取高额停车费来降低汽车使用率。

至于老百姓关注的空气污染，则属于区域性产业结构、环保治理的问题。2016年末，全国约1/7的天空被雾霾笼罩，面积达142万平方公里，京津冀地区尤为严重。一方面，这与产业结构关系密切，天津重工业发达，河北为钢铁大省，京津冀单位面积的二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘排放量达全国平均水平3倍以上。另一方面，与国际比较，我国的环保标准明显较低，还有一些高污染企业对环境监察阳奉阴违，不按规定排放污染物。

未来的城市发展趋势

问：那么，以大城市（群）为依托的新型城市化到底该如何发展？

答：国家的相关总体规划包括《全国主体功能区规划》和《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，都要求以城市群的形态推进新型城市化。“十三五”规划更明确要优化提升东部地区城市群，建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群，提升山东半岛、海峡西岸城市群开放竞争水平；培育中西部地区城市群，发展壮大东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群，规划引导北部湾、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群发展，形成更多支撑区域发展的增长极。

同时，取消超大城市人口总量控制政策迫在眉睫。强行控制人口的做法，一方面与强调市场在资源配置中的決定性作用相违背，另一方面也不利于广大人民群众分享大城市发展的成果。特大、超大城市的积分落户政策应着眼于调整人口分布，而不应成为控制人口总量的手段。2014年7月，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》要求“严格控制特大城市人口规模。改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度”。2016年2月，《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出“加快调整完善超大城市和特大城市落户政策，根据城市综合承载能力和功能定位，区分主城区、郊区、新区等区域，分类制定落户政策”。这些政策若用于调整人口分布，鼓励居民到非中心城区落户是合理的，但不应用来控制特大和超大城市人口规模。

最后，应该根据常住人口增长分配新增城市建设用地指标。2006～2014年20万人以下城市城区常住人口减少4%，但建成区面积却增长了21%；与此同时，1000万人以上城市的土地供应明显偏少。近年，北京、上海、深圳等一线城市，南京、苏州、合肥等二线城市的房价大幅上涨，明显不是偶然。为此，应按照2016年12月中央经济工作会议的精神，落实人地挂钩政策，根据人口流动情况分配建设用地指标：房价上涨压力大的城市要合理增加土地供应，提高住宅用地比例，盘活城市闲置和低效用地。特大城市要加快疏解部分城市功能，带动周边中小城市发展。