城乡地方自治与行政扩张的百年博弈

袁刚

百年来的农村治理

古代最大的城市是首都，首都是政治中心，但近代中国第一次有了工商业城市——上海。它在不到50年内人口规模就超过了首都，变成了国内第一大城市，这就是资本主义的力量，它对中国传统社会，尤其对农村产生了巨大冲击，这是非常残酷的，农民相当无助。

我国的人口主体长期以来都是农民，以农业立国，农业是古代王朝建立的基础。自从大城市出现后，随着资本主义的入侵，农村开始破败，男耕女织的小农自然经济迅速瓦解。首先是“女织”被洋布冲得七零八落，传统手工业几乎都受到冲击，城乡治理分化也开始了。新式城市开始有了较文明的社会生活，其它内地城市也迅速崛起，中国城市化浪潮其实从那时起就开始了。农村里稍有点本事的人，绅士及能工巧匠，甚至一些敢闯的泼皮，纷纷进入城市，至少可住进县城小镇，追求更文明体面的生活。因为在城市，哪怕是在码头上扛包，日子也会过得比农村滋润，而留在农村的人则逐渐劣质化，乡绅变成了土豪劣绅，游离于城乡之间的“二流子”也多了起来。农村的败象成为突出的社会问题。

当时一些社会精英也注意到这个问题，戊戌变法时就提出筹办地方自治，即对城乡基层社区进行新型社会治理，特别是农村的自救。自治的理念其实来自西方，但古代由于皇权难以深入村社，鞭长不及马腹，县以下的基层行政，流于自治的状态也是很自然的，乡村在乡绅主导下制定乡约乡规，配合官府进行治理。在晚清新政改革时，筹办地方自治作为一项重要改革内容，曾在全国推行。当时搞得最好的是直隶天津，直隶总督袁世凯在河北地区进行了广泛试验，他派人到日本学习城乡自治，兴业殖产，开办了直隶工艺局、劝业场，发展民营经济，使天津成为北方商贸集散中心。袁以政府行政力量来推广新型城乡自治，编写了《自治讲义》，分发各属张贴，组织宣讲员下乡，到河北各地宣讲。还在1906年成立了天津自治总局；1907年成立了中国有史以来首个通过民众选举产生的地方代议组织——天津议会。

在直隶农村筹办地方自治，则以省府保定附近的定县（今河北定州市）最为出色。有一位从日本留学回国的乡绅米迪刚，在定县的翟城村做了不少开化民智的事，比如办新学、创办自治公所、讲演社、图书馆等，引入一些西学新事物，同时也着力维护传统道德，讲互助与尧舜传贤，把农民组织起来，以此求得农村自救。进入民国后，有一批海归洋博士，包括耶鲁大学晏阳初、康奈尔大学冯锐、哈佛大学瞿世英等，他们注意到农村日甚破败及米氏的乡村自救运动，出于对农民的无限同情，也先后来到定县开展乡村建設，方法是以平民教育为主。

到上世纪二三十年代，北大教授梁漱溟脱下教袍，来到山东邹平，筹办了山东乡村建设研究院，大力倡导乡村建设运动。与此同时，黄炎培等精英人士也在城市开展职业教育工作，救助下层劳苦民众。自治自救在城乡基层都有人做，且声势很大，但国民党中央政府对此很少过问。一些地方军阀如山西的阎锡山、山东的韩复榘等，在其所管地域则大加支持。他们本身就有相当的独立性，对筹办地方自治、村治、乡村建设是感兴趣的。应该说，梁漱溟的乡村建设办得很有成绩，山西更号称“模范省”，但这一切都随着抗日战争的爆发而不得不停止。

解放以后，农村发生了很大的变化，开始土地制度改革。不久毛泽东提出“组织起来”，我认为：在强调走集体化道路的同时，最初的意思也是发展基层地方自治，刚开始成立了互助组、合作社，没有行政干部，集体互助，生产自救。但后来变得激进，很快就全面实行人民公社制度。这使得整个农村地区都形成官僚化的行政治理，与计划经济相结合，形成政社合一的行政命令经济体。农村里有了大批官员即公社干部，有的是有国家编制的，有的是没有编制的，如大队干部、小队干部、会计、出纳、宣传员、广播员及计生员等，干部数量越来越多，甚至“大办民兵师”。到了“文革”时，人民公社办得像兵营一样，完全成了一级政权单位，我把这个叫做“行政扩张”，在“文革”时达于顶点。

百年来中国的农村治理就是这个情况，一方面是筹办地方自治，另一方面是行政扩张，一直扩张到最基层。

村民自治还是要继续推行下去

古代对基层农村的治理，因行政成本很高，财政无法支付，所以中央管不了，皇权不下县。上世纪五六十年代，行政扩张明显，但治理效果并不好。虽然农村各种干部很多，县里还不时派干部下来“蹲点”，却并不能解决农村的破败贫穷，不但经济没有发展，农民进城谋生的路也被堵死了。政府财政难以为继，养了很多“坐办公桌”的人，而没有正式编制的干部，内心也不满意。人民公社把大家“窝”在一起，干活的人少。所以改革开放就是从基层农村开始的，农村改革就是去公社化，我认为就是去行政化，除去以行政命令搞经济的模式，实际上也是去官僚化。

1980年代，当时提出要建设中国特色的村民自治制度，通过选举产生村委会，这从某种程度上讲，等于恢复了晚清以来筹办地方自治的传统。最近十多年来，村民自治好像提得不太多了，但在1990年代，这个做法经常被提及，一些村里还形成了村规公约，各地村委会的选举都很热闹，出现了“海选”，当时叫“草根民主”。中央也出台过一些文件，对农民首创的各种形式的民主自治都大力倡导，甚至有提议自下而上实践“中国特色的民主”。为什么现在提得少了呢？恐怕与实践过程中出现的问题有关，比如说基层宗族宗派问题、贿选问题、黑社会问题等，于是有些地方又回到行政扩张的老路上来了。

在城市街道则一直是在健全行政领导，虽然在上世纪八九十年代也曾有过短暂的学农村选居委会，但市民一般都不感兴趣。为什么上世纪八九十年代，会有短暂倡导村民自治，甚至大搞“草根民主”的情况？我认为是当时政府财力有限，没有能力支付广袤农村的行政扩张，在人民公社之后一时也想不出更好的办法，于是顺势恢复了基层地方自治。现在政府有财力了，对农村有巨额的转移支付，行政扩张的力量又强了。其实，中央转移支付的钱有时进了“村官”的腰包，这并不是好现象。

未来的方向是什么？我认为不应该强化行政。强化行政的成本很大，效益却很差。比如需要村官落实村务，但基层真正的好官不是太多，一些村官有点小小的权力就不得了，容易变成“土霸王”。我认为，还是要把村民自治继续推行下去并进一步规范化。在世界范围内，地方基层都是中央权力难以渗透的地方，大都以社区自治为主，所有扩张权力于基层的做法都受累不讨好。筹办地方自治虽有许多复杂的难题，但这一方向顺应时代潮流，百年前的清末就已开始推行，我们不能因遇到困难就放弃，这一趋势也不会因此而扭转。

过去诸多成功的基层地方自治经验是可以总结的。改革开放初期，邓小平曾指出当时的生产技术水平低，“9亿人口搞饭吃，粮食问题还没有真正过关”。中国农民人口实在很庞大，城镇化就是要让农民变成城市居民，这个过程已经历了百余年，现在其进程正在加快。但一些老少边穷地区的农民，至今生活仍非常艰苦，他们没有赶赴城镇化的机会，国家对这些地区还需要给予更多的政策倾斜和财政转移支付。然而，是以钱养民，还是以钱养官？当今电子政务发达，给扶贫对象发一张银行卡，钱就到位了，“村官”已不能继续走老路子。历史经验证明，官僚化治理治不好基层，治不好农村，行政扩张是没有出路的，地方基层社区的自治还是要重新搞起来，让9亿农民都能过上比较好的生活，才是改革开放的最初期望。