高校内部经济责任审计联席会议制度探析

【摘 要】 基于高校内部经济责任审计联席会议制度的重要意义与法定职责，通过对高校联席会议制度实施情况和实施效果问卷调查分析，结合实际工作经验提出相应的改进意见和建议，以期真正发挥联席会议制度在高校经济责任审计工作中的指导作用。

【关键词】 高校； 经济责任审计； 联席会议制度

【中图分类号】 F239 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）06-0091-05

前 言

2010年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中办发〔2010〕32号）[ 1 ]，这一制度的贯彻执行，对加强干部管理和监督，促进领导干部贯彻科学发展观，加强权力运行制约和监督，规范和完善经济责任审计，发挥审计保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能具有重要意义[ 2 ]。在此基础上，中央纪委机关、中央组织部、审计署等部委联合印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（审经责发〔2014〕102号），教育部也专门印发了《教育部经济责任审计规定》（教财〔2016〕2号）[ 3 ]。由此可见，在新形势下经济责任审计在促进价值增值、强化组织治理和完善民主政治等方面的功能日益突显，越来越引起各级部门重视。

高校内部经济责任审计作为全国党政领导干部经济责任审计的重要组成部分，日益受到重视，并成为高校内部审计工作的重要内容，在高校反腐倡廉、加强党风廉政建设、完善高校领导干部监督管理机制和内部治理结构的优化方面发挥着积极作用。经过多年的探索和实践，高校内部经济责任审计工作在审计内容、审计方法、审计评价、审计结果运用、组织领导、风险管理等方面都得到了不断的进步与完善。本文从实践工作出发，以经济责任联席会议（部分文件也称为经济责任审计领导小组，如2014年《细则》及《教育部经济责任审计规定》，以下统称为联席会议）为视角，对高校内部经济责任审计工作进行了一些探索和思考。

一、经济责任审计联席会议制度的重要意义与主要职责

对于什么是联席会议制度，目前尚无法定的定义和解释，但在实际工作中基本可以定义为：没有隶属关系但有工作联系的机关或部门，为了解决没有规定或规定不够明确的问题，由一方或多方牵头，以召开会议的形式，在充分发挥民主的基础上达成共识，形成具有约束力的规范性意见，用以指导工作、解决重大问题的一种协作制度，这一制度在经济责任审计工作中被广泛运用。

（一）联席会议制度在高校经济责任审计工作中的重要意义

高校内部经济责任审计内容广泛复杂，综合性和政策性强、审计难度大、审计风险高，不仅需要领导干部的重视和审计人员的努力，更需要得到其他部门的支持与配合。它在整合高校内部资源，强化权力运行和监督，提高审计工作质量方面起着积极的促进作用，尤其体现在以下方面。

1.全面掌握信息，有效降低审计风险

经济责任审计的最大特点在于它不仅局限于对经济事项的审查，还需要对被审计对象履职情况、廉政从业情况和遵纪守法情况等进行评价。“对人”的评价必须建立在全面掌握信息的基礎上，一旦因为信息不对称、审计手段有限或审计人员能力有限等因素造成评价不当，不仅会影响内审机构声誉，还有可能影响到被审计对象的政治前途，甚至会出现间接纵容违法违纪、造成国有资产流失或影响高校教学科研事业发展的严重后果。建立健全经济责任审计联席会议制度，让组织、人事、纪委、监察等部门都参与到审计工作中来，各成员单位信息来源渠道多样、涉及面广、关联度高，这些信息对审计人员把握风险，确定审计重点十分关键。通过联席会议制度，各成员单位及时进行信息沟通和交流，可以有效地降低因信息不对称而引发的审计风险。

2.提高审计权威性，有力保障审计结果运用

审计结果的运用是经济责任审计工作效果的最终体现和关键环节。但是在实际工作中，高校内部审计机构与被审计对象和单位是平级关系，没有处罚权，缺乏权威性和强制性，审计问题移交面临巨大压力。一旦遇上组织人事部门“先提拔后审计”、“审归审，用归用”、审计整改工作不落实或者审计报告“束之高阁”不被利用的情况，审计工作只能沦为“走形式”。建立健全经济责任审计联席会议制度，不仅可以促使组织、人事部门把经济责任审计与对干部的管理监督有机结合，将审计结果纳入到干部廉政档案和干部考核档案中，真正做到“审”与“用”的有效结合，也可以对审计整改不到位的被审计对象和单位直接进行处罚或责任追究，将重大问题直接移交纪委、监察部门，提高审计权威性，促使审计整改工作有效落实。

3.调动各方积极性，共同促进高校制度的建立和完善

研究制定有关经济责任审计的政策和制度是经济责任审计联席会议的主要职责之一。目前，高校内部经济责任审计工作一般由组织部门委托，内审机构负责具体实施，审计结果也只对组织部门负责，不公开不透明，无法被其他部门加以运用，致使审计发现学校体制机制层面的问题很难通过被审计对象的整改而得到彻底解决。建立健全经济责任审计联席会议制度，实行部门联动，可以很好地解决这一问题。联席会议各成员单位共担责任、共同作为，可以通过对审计发现的问题集体讨论和研究，及时发现自身作为学校职能部门在日常工作中存在的问题与不足，共同建立和完善相关制度，从根本上解决问题。

（二）联席会议制度在高校经济责任审计工作中的法定职责

从经济责任审计制度在我国全面推广开始，联席会议就被赋予了“交流通报审计情况，解决审计出现问题”和“指导协调”或“领导”审计工作的法定职责。在高校系统内部同样如此。描述最为详细的是《教育部经济责任审计规定》（教财〔2016〕2号），该规定不仅明确要求联席会议对经济责任审计前期工作和实施过程的领导，还明确其对审计结果运用情况和审计发现问题查处情况进行审议，需全面领导和部署高校经济责任审计工作（见表1）。

二、高校开展经济责任审计联席会议制度的现状调查与分析

笔者在进行高校内部经济责任审计工作课题研究时，运用问卷调查的方式对现阶段高校内部经济责任审计工作开展情况进行了调查研究。本次调查随机发放问卷50份，回收47份，接受调查的对象均为参加中国教育审计学会审计新政策宣贯会（该会议于2016年5月在武汉华中科技大学举办）的全国教育系统高校内部审计骨干人员，调查结果的可靠性和针对性较强，在一定程度上可以反映当前高校内部经济责任审计工作的实际开展情况。

（一）联席会议制度的现状调查

1.联席会议制度的实施情况（表2）

从调查结果总体情况来看，有41份问卷显示其所在高校在经济责任审计工作中实施了联席会议制度（占比87%），6份问卷显示尚未实施（占比13%）。可见，目前经济责任审计联席会议制度在高校内部经济责任审计工作中已普遍实施。

另外，对数据统计分析显示，不同隶属关系下的高校，其联席会议制度的实施情况也有所区别（表3）。参与调查的对象中有17人来自地方高校，30人来自部属高校。调查显示，在地方高校中有71%已经实施联席会议制度，29%尚未实施，而在部属高校中除1所未实施联席会议制度外，其余已经全部实施该制度（占比97%），联席会议实施情况明显好于地方高校。

2.联席会议制度的实施效果

调查结果显示，虽然联席会议制度在高校内部已经普遍实施，可是实施效果却并不理想（表4）。在实施联席会议的41份问卷中，只有34%的人认为所在高校联席会议发挥了比较好的作用，各成员单位能够紧密合作，相互配合，沟通也比较顺畅。另外有66%的人认为所在高校的联席会议制度实施效果不理想，会议大多只是听取审计情况汇报，基本不能发挥作用，联席会议只是“走过场”。

（二）联席会议制度未能充分发挥作用的原因分析

1.制度尚不健全

经济责任审计联席会议一直与经济责任审计工作如影随形，正如第一部分所述，几乎所有与经济责任审计工作相关的重要指导文件中都对其进行了规定，但是这种规定往往只限于成员单位的组成、主要职责等方面，而鲜少涉及具体的组织领导、工作机制和议事规则。联席会议制度作为一项独立规章制度而存在的更是少之又少，只有中央五部委经济责任审计工作联席会议办公室在2003年根据中办发〔1999〕20号文件精神联合印发了《中央五部委经济责任审计工作联席会议制度》[ 5 ]和《中央五部委经济责任审计工作联席会议办公室工作规则》（经审办字〔2003〕2号），从中央层次对经济责任审计联席会议制度作了具体规定。在中办发〔2010〕32号文印发后，中办发〔1999〕20号文件已经废止，但联席会议制度并未随之更新，高校系统内部也未印发过独立的经济责任审计联席会议制度，使得其在高校经济责任审计实际操作工作中的难度加大。

2.领导不够重视

调查结果显示，联席会议制度实施效果与领导是否重视经济责任审计工作密切相关（表5）。在领导非常重视经济责任审计工作时，联席会议制度实施效果良好的比例为46%，而在领导不重视的情况下，这一比例明显下降，只有5%。同样，在领导不重视的情况下，联席会议制度实施不理想的比例从50%上升到69%。表现最为明显的是未实施联席会议制度的6个样本中，有5个样本是发生在领导对经济责任审计工作不太重视或不重视的基础上。

3.组织形式松散

联席会议制度难以充分发挥作用的一个很重要因素就是缺乏组织领导，虽然相关法律法规都明确了联席会议在经济责任审计工作中的领导地位，但联席会议本身只是一个多部门协作的“虚体”，需要通过联席会议办公室来对其进行组织。高校内部由于组织规模、人力资源限制等原因，基本不会设置常设机构，大多只是指定由组织部门或者审计部门来牵头组织或召集联席会议。但是在实际工作中，组织部门大多因不了解经济责任审计具体工作而懈于牵头，审计部门想牵头却又缺乏一定的权威性，最终导致联席会议的组织牵头工作陷入松散局面，作用难以发挥。

4.成员单位缺乏责任意识

多數成员单位领导对自身在联席会议中应当扮演的角色缺乏明确的认识，按照惯例把经济责任审计工作与其他审计工作等同起来，理所应当地认为这就是审计部门的事。再加上高校内部审计工作虽然已经成为常态，也越来越受到理解与支持，但是审计工作从短期来看，仍是建立在“先审查再建议”的基础上，不可避免地会对被审计对象造成心理上的压力和日常行政工作的负担，谁都不愿意在其中承担“恶人”的角色。所以，各成员单位难免抱着“少接活”、“少惹事”的心态来对待这项工作，认为只要开完会就可以万事大吉，所以只是象征性的派人来参加会议，参会人员主要是听取内审机构的情况汇报，很少发表意见，使联席会议变成“走过场”，很难真正发挥作用。

三、充分发挥高校经济责任审计联席会议制度的建议

（一）完善制度，细化议事规则和工作机制

要使经济责任联席会议制度真正发挥作用，首先需要增强其在实际工作中的可操作性。因此高校应将联席会议制度从经济责任审计工作制度中独立出来，或者制定联席会议实施细则，对联席会议的组织形式、成员单位、主要职责、议事规则和工作机制等进行细化。联席会议的主要工作形式是会议，为了充分发挥会议效果，高校可以结合自身规模和需求决定召开会议的次数，但一般在一个经济责任审计周期内应至少召开三次联席会议：（1）审计开展前，通过联席会议协调各部门工作分工，初步确定审计对象，拟订年度经济责任审计工作计划，确定审计重点内容；（2）审计过程中，通过联席会议通报审计工作进展情况，研究经济责任审计工作中发现的重大问题，互通有关线索和材料，把握审计方向，提出处理意见和建议；（3）审计结束后，通过联席会议通报审计结果，落实审计意见和建议，部署有关审计整改工作要求，督促审计结果的运用。

（二）提高认识，加强对联席会议的监督和指导

高校经济责任审计联席会议各成员单位通过会议交流、加强协作，不仅可以推动高校经济责任审计的深化、规范和提高，降低经济责任审计风险，强化审计结果运用，而且还充当着高校领导的“参谋部”和“信息库”（刘家义，2012），各部门通力合作，群策群力，共同把握高校风险领域，为学校领导“保驾护航”。高校领导应该充分认识到经济责任审计联席会议在学校党风廉政建设和干部监督管理体系中的重要作用，转变观念，加强对联席会议的监督和指导。高校可以成立经济责任审计工作领导小组，领导小组成员由分管组织人事、纪委监察和审计工作的校领导组成。联席会议办公室在每次会议结束后，及时将联席会议决议或者联席会议讨论内容编写工作简报向学校领导汇报，使学校领导能更早地了解审计工作的进展、审计查出的重大问题以及联席会议对重大问题的处理，一方面可以提高学校领导对联席会议的重视程度，另一方面也有利于加强领导对联席会议工作的指导和监督。

（三）强化组织，形成联席会议合力

鉴于高校经济责任审计联席会议各成员单位之间并无隶属关系，只因为经济责任审计工作而联结在一起，因此如何将联席会议成员单位“拧成一股绳”，形成联席会议合力是确保联席会议作用得到充分发挥的关键。高校应设立联席会议办公室来强化对联席会议的组织领导，办公室在联席会议休会期间主持联席会议日常工作，负责联席会议召集和督促会议决议的会后执行，加强各成员单位日常工作的交流与协调，避免联席会议“开完会就无人组织”的尴尬局面。办公室可以与组织部门合署，也可以与内审机构合署，但是都必须以制度的形式加以明确，以防出现“相互推诿”或“师出无名”的局面，真正将联席会议办公室的工作落实到位，形成联席会议合力，保证联席会议制度作用的发挥。

（四）明确职责，增强成员单位责任意识

联席会议由各个成员单位组成，要充分发挥联席会议制度的作用就必须增强成员单位责任意识，将各方都融入到联席会议工作中来，共同协作，共担责任。高校应转变学校中层领导干部的履职意识，明确各成员单位在联席会议中的具体职责：不仅需要信息资源共享，还需要在各自的管理范围内向审计人员提示风险，共同把握审计重点内容，共同审议、研究和制定经济责任审计规章制度，审定年度经济责任审计计划，听取和审议经济责任审计工作开展情况、审计结果运用情况和审计发现问题查处情况报告，专题研究经济责任审计工作中出现的重大问题并提出处理意见。联席会议办公室应该在联席会议通报重要情况以及其重大事项时，就會议讨论内容及结果形成会议纪要进行会签，这样有利于各成员单位增强责任意识，共同协作，共担责任，真正发挥各成员单位在联席会议中的作用。

【主要参考文献】

[1] 中共中央办公厅.党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定[A].2010.

[2] 中国内部审计协会.深化内部管理领导干部经济责任审计第1号立场公告[A].中国内部审计，2011.

[3] 教育部财务司.教育部经济责任审计规定[A].2016.

[4] 中国内部审计协会.内部审计实务指南第4号：高校内部审计[A].2009.

[5] 中纪委，中组部，监察部，等.中央五部委经济责任审计工作联席会议制度[A].2003.

【基金项目】 沪江哲社基金专项“高校内部经济责任审计研究”（16HJ-DSDG-00-005）

【作者简介】 吕燕（1983— ），女，江苏溧阳人，上海理工大学审计处审计师，研究方向：内部审计理论与实务