服务型政府理念下对我国行政审批制度改革的思考

白 婷

(首都师范大学 政法学院,北京 海淀 100089)

一、相关概念与理论阐述

(一)服务型政府的内涵和特征

1.“服务型政府”的提出

1995到1997年间,“服务行政”这一概念在中国产生。国务院2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中提出,“经过十年左右的不懈的努力,我们要基本实现建设法治政府的目标。”温家宝总理在2005年3月召开的全国人民代表大会十届三次会议上《政府工作报告》中指出:“努力建设服务型政府,创新政府管理方式,寓管理于服务之中,更好地为基层、企业和社会公众服务。”[1]这是我国在国务院的官方文件中首次提出“服务型政府”,而服务型政府的建设便成为中央和地方行政体制改革的目标选择。在“服务型政府”的概念界定上,刘熙瑞教授的观点具有代表性,他提出“服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”[2]

2.服务型与管制型政府两者的区别

服务型政府对政府行政管理体制提出更深刻、更人性化的要求。第一,管制型政府实行一种自上而下的统治,体现一种居高临下的过程;服务型政府实行公民与服务者的互动,双方可以互相交流,协商以达成一致。第二,传统的管制型政府认为,政府的核心职能是发展经济,以便管理社会;服务型政府则把公共服务作为其核心职责,高效地为社会提供公共产品和公共服务。第三,管制型政府把社会公众作为被统治者,具有强制性;服务型政府则把社会公众作为服务对象,被服务者有自愿和要求的权利。总的来看,传统的管制型政府主张官本位,权力本位,一切以实现统治为目的,而服务型政府则主张人本位,社会本位,它以为人民谋福祉为要旨。

3.服务型政府的特点

1)坚持人民民主和为人民负责,这体现了服务型政府的性质和目的。2)服务型政府具备了社会主义的基本价值,坚持以人为本、社会平等、政治民主。3)服务型政府坚持依法治国的基本方略。法治是治国理政的基本方式,依法行政是全面推进依法治国的重要内容,因此政府与社会、市场、公民的互动关系需要法律作为保障与依据。服务型政府的有效性体现在公共政策得到认真有效的落实,这样才能树立公信力,为公民所接受和信服。4)服务型政府是为全社会提供公共产品和公共服务的政府。公共财政和预算的实施应该利于民生,如完善社会保障制度,提高公共医疗卫生水平、公民的受教育的质量。5)实现善治、合理划分权力、优化政府结构的特点利于提高政府的工作效率。

(二)行政审批制度的概念和特点

1.行政审批制度的概念

“行政审批是指行政机关或依法授权的其他组织根据自然人、法人或其他组织依法提出的申请,经依法审查后准予其从事特定活动、认可其资格资质并确定特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为,”*夏书章:《行政管理学》,中山大学出版社,2003年.它主要包括审核、审批、核准和备案的形式。行政审批制度是依法进行行政审批过程中各项具体制度的总称,它具体包括“行政审批的设定权限、设定范围、实施机关、实施程序、监督和责任等多方面的制度”。*夏书章:《行政管理学》,中山大学出版社,2003年.行政审批制度不是一种经济制度,而是一项法律制度,它以外在于市场经济的形式为市场经济提供支持,其本身是受到约束和限制的设置。[3]

2.行政审批的特点

1)行政审批的主体是行政部门、法律法规授权的组织,而非其他自然人、法人或组织。2)行政审批是政府公共管理的重要内容,是为了维护公众利益和秩序,促进社会稳定有序地发展。行政审批权力是为防止公民对权利和自由的滥用,是为公共利益服务的公权力。行政审批是建立在普遍限制和禁止基础上的解禁行为。*王广东:《论深化行政审批制度改革》,2014年.3)行政审批具有时效性,分为一次性、短期和长期许可。审批权利人在取得许可条件并获得资质后须按照规定定期审验。4)行政审批有两种属性,权力与义务兼具。从表面上看,行政机关对行政相对人的申请予以许可,是赋予行政相对人一种权利,但这种行为更多地是一种职责、义务,行政审批权利人是行政机关的服务对象,当违法违规行为发生时才是行政管理的制裁对象。5)行政审批在法律规定的范围内有一定的自由裁量权,行政部门可以根据具体的情况,在法律规定的时限和程序内灵活处理,这取决于行政审批客体的复杂性和广泛性。6)行政审批属于前置管理。从管理的有效性和成本的层面看,行政审批是对涉及卫生、环境污染等关系国家安全、民生以及一些特定行业的准入资格设定为前置审批,这些系统性问题可能会产生难以消除的影响,因此必须采取事前管理监督手段。*http:∥guoqing.china

(三)服务型政府的建设与行政审批制度改革的逻辑关系

行政审批制度作为计划经济向市场经济转型的产物,带有传统的产权制度的先天不足之处。传统的行政审批制度已不能适应市场经济的发展需要,它不利于市场经济体制的完善,也不符合建设服务型政府这一目标。市场经济条件下的行政审批就是它不仅要适应行政管理现代化的迫切要求,更重要的是顺应市场经济发展的客观的内在的规律。政府应该有所为,有所不为。政府不应该以强制性的行政权力代替市场机制,而应让市场自觉选择。为了更好地为市场经济发展保驾护航,建设服务型政府必须合理界定管理范围,推进行政审批制度改革。[4]服务型政府的建立对行政审批制度提出了新的要求。首先,各行政审批部门间应该合理分权,下放权力,明确责任,取消重叠职权,相互协调,以提高行政审批效率。其次,各政府部门通过深入审查各项行政审批项目,应该将市场可以自主决定的审批权力归还于市场。最后,培育和扶持第三部门和中介组织,将市场可以自行调节的部分审批权交由它们来管理。社会中介组织的产生和运作会使政府实现更高层次的宏观管理,实现引导服务型政府这一转变,继而使市场经济体制中政府、社会和企业三方面的良性互动,增强市场活力,提高资源配置率。服务型政府的建设不仅要求改革行政审批制度,下放行政审批权,而且要求转变行政审批工作人员的观念和意识,进一步完善监督和评估体系,权责统一,为我国从审批型政府向服务型政府过渡奠定基础。服务型政府建设的基础工作和关键之一就是深入推进行政审批制度改革。一个国家的政府部门的主要精力不应该放在行政审批上,否则这个政府不能称得上是服务型政府。坚持服务型政府的理念,必须以市场为导向推进行政审批制度改革,合理分权,简化审批程序,利用一站式精简审批环节并加强监管,使得行政审批行为更加规范、透明和公开。

二、当前我国行政审批制度存在的问题及其原因分析

我国的行政审批制度产生于计划经济向市场经济转型的过程中,作为政府公共管理的一个重要手段,它发挥着重要的作用。但是随着我国行政体制改革以及公共服务型政府建设的推进,传统的行政审批制度弊端日益显现,为了更好地适应市场经济、服务社会,对行政审批制度改革的深入也势在必行。建设公共服务型政府的核心在于把管理公众转变为服务公众,这正是行政审批制度改革的基本内容和基本方向。推进行政审批制度的改革,切实放松管制,有利于降低制度性交易成本,使市场在资源配置中起决定性作用,同时能有效减少政府部门和工作人员的寻租空间,消除滋生腐败的土壤。[5]在服务型政府理念的促使之下,我国行政审批制度趋于规范,在行政审批制度改革方面已经取得了鲜明的成就,但是依旧存在着一系列的不足:审批权力过度集中且缺乏监督;行政审批程序繁琐;行政审批事项繁杂;审批人员的服务意识薄弱;重审批、轻监督的现象普遍存在。

(一)行政审批权力过于集中

基于传统的官本位意识,一些地方政府部门和官员垄断审批权甚至在正常的审批程序中按主观意志将某些权力扩大化从而形成一言堂,行政审批权客观上异化为官员寻租的工具,从而滋生腐败。不按行政审批的程序和条件进行审批,隐瞒虚报审批事项,继续执行已经明令取消的审批事项,甚至擅自设立审批事项,因而“暗箱操作”、“衙门作风”和吃拿卡要等现象已经屡见不鲜屡禁不止,这一方面阻碍了市场经济的发展,另一方面也降低了政府的公信力,也会增加行政审批相对人的负担,损害人民的切身利益。如果实现合理的分权,不仅可以直接有效地预防腐败问题,而且可以转变政府职能,实现精兵简政,下放权限还可以加强基层的政权建设,提高为人民服务的效率。

(二)行政审批程序过于繁琐

行政审批的一般程序:“1.受理,由行政审批工作人员查验申请材料。如果材料齐全规范予以制发《行政审批项目受理通知书》,并签署受理意见。若不符合受理标准,由工作人员告知申请人需要补正材料的全部内容和要求。2.审核、复审、会签。符合审核、复审、会签标准的,在行政审批项目办文单上签署建议批准的意见,如果不符合标准也要签署不予批准的意见及理由。3.审定,主管局长进行审定或提请局务会议讨论,审定符合标准的便可签署审定同意意见。4.告知和归档,责任处室负责告知申请人。审定通过则予以制发审批文书,并告知申请人领取。未通过的则制发《行政审批项目不予批准通知书》,将理由及其依据、申办人的相关权利告知申请人并退回申请材料。5.公布,审批通过则将审批结果自制发文书之日起10内在网上公布。”*《中华人民共和国行政许可法》审批程序的繁琐,加之缺乏明确的告知渠道,行政审批的当事人弄不清楚先后顺序。从行政审批到项目完成,审批的时间占去一小半甚至可能比项目完成用的时间还要长。项目审批时间过长造成效率低下。

(三)行政审批项目繁多

中国新闻网有一组调查数据,近三年1539家受调查企业每家每年平均向政府申报审批项目17.68个,单项审批项目涉及的审批部门平均为6.85个,审批程序平均为9.4道,最长审批时达到1400天。[6]这几组数据明确地反映了行政审批存在的问题。目前必须对以下几类行政审批项目进行取消和精简。第一,审批事项违背市场经济的内在规律,妨碍市场的开发和公平的竞争,可以通过市场机制自律运行。第二,事项不符合政企分开、政事分开的原则,不符合政府职能转变的要求。例如,可以通过依法成立社会中介组织、行业进行自律。第三,没有法律、法规和规章的明确规定,而是少数政府行政官员擅自设立的行政审批事项。第四,国家、地方政府已经明令废止、取消、失效的项目却继续实行行政审批行为的。第五,瞒报虚报的行政审批事项。

(四)行政审批人员的服务意识薄弱

行政审批人员的服务意识薄弱,这一问题源于历史的、现实的原因。第一,体制的历史的制约。我国两千多年的传统的行政观念把政府视为管理者,它行使权力是为了实现统治,而非为公民服务。管制型政府主张官本位、权力本位,而非从公民的需要出发,主张人本位、社会本位。[7]管制型政府实行自上而下的统治,处于居高临下的地位,它把公民视为被统治者,把政府的核心职责定位于发展经济,而非公共服务,因此政府工作人员的服务意识薄弱。第二,现实因素的制约。行政审批制度的改革是一项系统的复杂的工程,文化、地区等差异的影响,行政人员的自身素质等现实的因素使得行政人员不可避免地在一定程度上沿袭了旧的管理观念,而非服务观念。

(五)行政审批缺乏完善的长效监管机制

“行政审批权与监管权缺乏制度性的分离,这导致行政审批制度改革难以得到根本性的转变。”[5]针对不规范甚至违法的审批行为我国出台了一系列的法律法规和规章制度,然而瞒虚报审批事项,越权审批、违反规定擅自设立行政审批事项等违法行为依然存在。行政审批人员把行政审批权当作私有权力,实现其“寻租”,权责不明,“门难进、脸难看、事难办”以及吃拿卡要等现象时有发生。英国思想史学家阿克顿勋爵认为“权力会滋生腐败,绝对的权力导致绝对的腐败”。失去了监督,权力就会走向腐败。政府作为经济人会谋求自身的利益,在此过程中需要依靠多方位多层次监督而不只是政府内部监督,这样监督更为有效,也才能使权力发挥其应有的作用,实现权为民所用。

三、深化行政审批制度改革,推进服务型政府的构建

(一)合理分化行政审批权力

分权包括上下级政府部门间的权力下放,中央与地方政府的权力划分,政府内部机构之间的分权,政府与社会中介组织之间的权限划分。合理地分权是防止权力过于集中、权力滥用的重要手段。第一,各行政审批部门间应该合理分权,明确责任,取消重叠职权,相互协调,以提高行政审批效率。从这一角度看,那些直接面向基层由地方管理更方便有效的经济社会事项,应由地方和基层负责。第二,通过深入审查各项行政审批项目,评估市场可以自主决定的事项就交由市场管理。第三,培育和扶持第三部门和中介组织,将市场可以自行调节的部分审批权交由它们来管理。[8]社会中介组织的产生和运作会使政府实现更高层次的宏观管理,使政府管理做到精简高效。中介组织可以沟通政府与公民、公民与市场、政府与企业的关系,可以促进教育、培训、就业、能源等等。只有职权合理化、明确化、高效化才能提高政府的绩效,杜绝权力的滥用,才能更好地为人民服务,实现人民利益的最大化。“事项由地方政府部门管理有效还是归还市场调节或由企业自主选择需要经过科学认定与评估,而非由审批主体或被审批者认定。这应该根据权力法定原则和权力设定科学性要求,由法定授权部门牵头,政府、社会和专家参与,以深入细致的调查研究为基础,提出取消下放事项的清单,广泛征求意见,反复推敲完善,通过一定的法律程序付诸实施。”[9]

(二)简化、优化行政审批程序和方式

在规范申报、受理、审核、办结、运作的基础上,进一步简化、优化行政审批程序。第一,针对项目审批过程中的环节多、部门多、审判责权不明的问题,采用统一办理、联合并联办理的审批形式,对能够合并办理的项目进行合并,多个部门实行统一、联合、集中办理。多部门进行重复审批不利于资源的节约整合和行政效率的提高。传统的行政审批采用串联分步的方式,这种审批方式耗费时间长,成本也较高,效率却比较低。通过采用并联审批的方式,行政审批真正做到了提速和快捷。并联审批制度,既让群众告别了项目审批的“万里长征”,也让审批部门实现了“化学聚合”,部门间不再互相推诿扯皮。第二,完善网上预申报和与审批工作,实现“足不出户,点击事成”。在互联网加时代,利用大数据公民可通过互联网直接申报,经审核通过后到行政审批部门办理。这样可以从总体上节省行政相对人在行政审批项目的过程中来回奔波于各个部门的时间,压缩部门办理时限,从而大幅度提高行政审批效率,降低行政成本,得到群众的支持。第三,通过口头告知、电子显示屏、公众信息网等立体化的方式、渠道保障群众的知情权,公示所办行政审批事项的依据、条件、程序、时限、收费标准、办理结果以及监管投诉渠道。

(三)取消、精简行政审批项目

在服务型政府建设的理念指导下推进行政审批制度改革,进一步激发市场和社会的创造性和活力,取消和精简行政审批项目的标准如下:1.根据现行的法律和法规,那些违背社会主义市场经济内在客观规律并与之发展不相适应的行政审批项目应该被修改或废除,如妨碍市场开发和公平竞争的项目,换言之,发挥市场配置资源的决定性作用就是要让市场机制有效地调节经济活动。2.从服务型政府这一理念出发,取消不符合政府职能转变的项目,废除那些管制取向的行政审批项目,修改具有管理取向的事项。3.审查行政审批事项的重要依据是公共利益。必须以服务公众、企业、社会为基本的目的,凡是不利于人民生活水平的提高、阻碍企业的发展与社会进步的行政审批事项都必须被大胆地革除。除了那些关系国家和生态安全、关乎重大生产力布局与战略性资源开发、关系重大公共利益等民生的项目,余下的企业项目政府不再审批而交由企业依照法律法规自主决策。在精简行政审批工作中,严格按程序论证,坚决杜绝“自由落体”现象。[5]“为落实十二届全国人大一次会议通过的《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》,依法推进政府职能转变、科学地深入行政审批制度改革从而提高审批效率,进一步提高政府管理科学化、规范化水平,依据2016年1月、2月国务院公布的取消国务院部门行政许可事项、中央指定地方实施的行政审批事项和职业资格事项的决定精神,国务院法制办会同有关单位起草了《〈中华人民共和国对外贸易法〉等12部法律的修正案(草案)》。”*关于《〈中华人民共和国对外贸易法〉等12部法律的修正案(草案)》的说明——2016年10月31日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上,宋大涵.在该草案中涉及取消部分行政审批事项:“对外贸易法第十条,海关法第三十一条等设定了国务院实施的对外承包工程资格审批,暂时进出口货物核准…危险废物跨区转移审批,开办煤矿企业审批。关于这些行政审批管理的事项,政府有关主管部门可通过制定规范标准、随机抽查、日常巡查等方式加强事中事后监管,草案对上述法律条款作了修改并取消了这12项行政审批。”*【本文来源于人民数据库, 网址:http://data.people.com.cn】

(四)强化审批人员的服务意识,提高其素质

行政审批制度改革不仅需要完善制度本身,也需要提高人员素质,强化其服务意识。只有这样才能使制度发挥其作用。行政审批制度的改革是一项系统的复杂的工程,文化、地区等差异的影响,体制的历史的制约,行政人员的自身素质使得一些政府工作人员沿袭了旧体制的管理观念,而非服务观念。1.行政审批人员要以公民本位、社会本位的服务型政府理念代替官本位、权利本位的传统的管制型政府理念,淡化行政审批意识,强化服务意识,提高服务效率和质量。审批人员要时刻做到想人民之所想,急人民之所急。2.行政审批对专业性和技术性要求较高,政府工作人员实施审批权时享有自由裁量权,加之复杂的社会关系就要求行政审批人员不仅要拥有丰富的专业知识和法律知识,而且要拥有良好的职业道德素质,并树立依法行政、为民服务的意识。3.行政审批人员培养主动为公众服务的热情的态度。深入基层,聆听群众的意见,善于发现问题,并积极地解决问题,回应公民的诉求,提供周到、热情、令人民满意的高品质的服务。因此,用“进门有亲切感,咨询有信任感,登记有效率感,出门有满意感”代替过去的“门难进,脸难看,事难办”。

(五)进一步建立健全行政审批长效的监管机制

在政府职能中,审批与监管相辅相成。但是重审批轻监管甚至用审批代替监管,是一些政府部门监管工作薄弱的直接原因。不合理的行政审批事项被取消,在此基础上明确主管、监管的主体成为行政管理的重要内容,强化监管是其中的重要环节。把自主权还给企业和个人,进而为社会和市场注入活力,是为了让政府扮演好自己的角色。如何界定政府该管的事,在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,提出深化经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设制度等六个方面的重大改革,其中包括宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理和环境保护。市场秩序、食品安全、生态安全等关系民生的方面受到群众广泛关注,政府在这些方面应加强监管。前置审批是监管的一部分内容,通过审批完善准入机制来实行监管。为了确保公共安全,防止环境污染、人为灾害、卫生事故等,需要将涉及卫生、环境污染以及一些特定行业的准入资格设定为前置审批。对这些前置事项必须严守标准、严格验收、跟踪监测,不能流于形式,要以更有力的方式维护社会秩序和公共安全。行使审批权的过程中存在权力的扩大化以及自由裁量权等,这些问题使权力寻租、暗箱操作、吃拿卡要等现象屡见不鲜。要彻底杜绝这种以权谋私的腐败现象,必须要建立健全全方位多层次的行政审批的监督管理机制。1.加强内部监督,在行政审批机构内部制定可行的部门监督制度,对审批行为的各环节进行日常监督。部门内应该加强对行政审批行为的监督,纠正违法设定的行政审批行为,纠正随意变更的行政审批行为。狠抓集中抽查。上级政府应该及时地对下级政府实施行政审批行为的情况进行检查,通过听取工作汇报、实地查看办公情况、听取行政相对人的意见、查阅相关工作的文件资料等方式实行监督检查。2.建立健全专门监督机构的长效监督机制。各级人民代表大会、各民主党派、各级监察委员会等都要加强对行政审批服务的监督,规范行政审批行为。3.加强社会公众的监督,实行阳光操作,公开办理,并完善监督投诉渠道,如网络实名举报。通过政府门户网站、微博政务、口头告知等方式通知,将审批事项办理的程序和结果等必须向社会公开,接受行政相对人的监督,使行政相对人得到透明公开的服务。对于任何滥用职权、徇私舞弊搞越权审批、变相审批、瞒报虚报行政审批事项等行为,增加行政相对人的负担并损害其利益的,各级监察机关都要严肃查处,对审批主要直接负责人追责。在这个过程中一些地方政府部门在改革过程中制定和推行了权力清单。其目的在于限制和规范运用行政权力,体现“法无授权不可为”的法治精神。权力清单上没有明确的事项就不需要审批。一些政府部门既有审批权限又兼具监管责任,权力与职责并不完全对等,并非权力清单上没有的就不承担监管职责。因此,在维护群众的合法权益时,要加强行政审批的监管责任,做到“法无禁止即可为”。

四、结语

行政审批制度改革是行政管理体制转型的重要体现,它要求从根本上对传统的政府模式进行变革包括职能内容和方式的转变,以构建服务型政府为理念,以人为本,实现政府管理体制的变革,合理转变政府职能,为人民服务,真正意义上实现人民利益的最大化。行政审批制度改革不仅仅需要不断完善行政审批制度本身,也需要各项相关配套措施的及时跟进,还需要行政审批人员服务意识的加强和素质的提高。要继续深入推进行政审批制度改革,必须重新调整政府与市场、政府与社会的关系。行政审批制度改革是一项长期的、系统的、复杂的、艰巨的工程,不可一蹴而就。加之经济的、社会的不断发展变化,我们应该随着经济、社会的发展要求从条件对象和范围等方面进行调整,行政审批制度改革不能一劳永逸,否则,改革的步伐不仅不会前进,很可能会原地不动,甚至倒退。

参考文献：

[1]卫鹏飞,范献军.服务型政府视域下我国行政审批制度改革的原则与目标[J].中国集体经济,2011(33).

[2]刘熙瑞.公共服务型政府一经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理,2002(7).

[3]张康之.行政审批制度改革——政府从管制走向服务[J].理论与改革,2003(6).

[4]唐亚林,朱春.2001年以来中央政府行政审批制度改革的基本经验与优化路径 [J].理论探讨,2014(5).

[5]中央编办综合司.我国行政审批制度改革成效显现[J].紫光阁,2016(4).

[6]周家佳.浅析中国行政审批制度改革的现状与发展[J].商情,2016(31).

[7]艾琳,王刚.行政审批制度改革的理性思考[J].中国行政管理,2014(8).

[8]杜宝贵,杨学敏.中国行政审批制度改革的特点与推进思路[J].行政科学论坛,2014,1(3).

[9]周文彰.把握深化行政审批制度改革的关键[N].人民日报,2015-11-10