公安现役边防检查站士官参与执法研究述评

孙晨昊，于文胜

（1.中国人民武装警察部队学院 研究生部， 河北 廊坊 065000；2.公安边防士官学校 边防业务系， 云南 昆明 650000）

公安现役边防检查站士官参与执法研究述评

孙晨昊1，于文胜2

（1.中国人民武装警察部队学院 研究生部， 河北 廊坊 065000；2.公安边防士官学校 边防业务系， 云南 昆明 650000）

公安边防士官检查员参与现役边防检查站执勤执法已成为越来越关注的问题。但目前相关专著较少，论文来源刊物层次不高。研究内容主要集中在边防检查站的行政执法主体地位、边防检查员的执法资格、士官边防检查员准入机制、士官边防检查员培训机制、士官边防检查员岗位设置等方面。因此，士官边防检查员参与执法还有很大的理论研究空间，需要强化研究意识，加强士官边防检查员重点岗位执法研究，拓展士官边防检查员招录模式。

边防检查站; 士官; 执法

1998年公安部对我国的边防检查机关实行了职业化改革试点，对北京等九个规模较大和条件较好的边防检查站进行了职业化的试点，改制后的边防检查机关直属于公安部出入境管理局，使用职业化的警察体制[1]，对外的称谓使用的是XX出入境边防检查总站或者XX出入境边防检查站。而仍然保留现役体制的其他边防检查机关，没有更改机关的名称。本文所指边防检查站均为现役制边防检查站。

当前，现役边防检查执勤执法工作中，如何深度挖掘士官队伍在边防检查工作中的潜力，使士官检查员全面参与到边防检查执勤执法活动当中已成为理论学者越来越关注的问题。因此，收集整理近年来士官参与执法的研究现状，归纳总结其中的主要思路和观点，提出研究存在的不足与展望，对于促进边防检查站士官执法资格研究的进一步深化，提升士官执法的效能具有重要意义。

一、资料来源与方法

资料来源于中国知网（CNKI，包括中国期刊全文数据库、中国博硕论文数据库、中国重要会议论文全文数据库和中国重要报纸全文数据库）。内容样本为数据库中主题研究的文献。在CNKI平台数据库中进行主题包含“公安边防+士官”、“公安边防士官”、“边防执法+士官”的精确匹配，通过分析得到历年来的相关研究。同时利用公安内网搜索引擎围绕上述关键词进行了查询。

二、搜索结果与分析

以“公安边防+士官”、“公安边防士官”、“边防执法+士官”为主题词在中国知网上搜索相关文献，目前对公安边防部队士官的研究主要集中于部队思想政治工作、部队管理工作和士官教育工作等领域，如杜胜利的《新形势下公安边防士官思想工作调查与研究》、宿吉伟的《我国公安边防部队兵员管理研究》、杨毅兵的《加强公安边防士官职业教育改革的思考》、杨增金的《公安边防部队士官学历教育浅谈》等，跟执法工作相关的很少，比如昆明公安边防部队士官学校李莎在《边防执法资格认识之我见》和《公安边防执法中士官角色定位及规范》两篇论文中，对公安边防部队执法中执法资格的认定、公安边防部队执法中士官的角色定位进行了探讨。又如徐鹏凯的《公安边防部队士官履职中的法律地位研究》一文中提出了公安边防部队士官参与执法办案时的现实困境。从文献发表源分析，文献来源刊物总体层次不高，核心期刊较少。以第一作者的单位为参考对研究力量的机构分布进行统计，发现高等院校的作者是主力军，说明研究队伍正在形成过程中，尤其是核心作者群并未形成。

从执法规范性文件来看，2014年 7月，公安部边防管理局根据《中华人民共和国人民警察法》和《中华人民共和国人民解放军士官管理规定》制定了《公安边防部队士官参与执法工作规定》，从士官执法岗位、执法准入、监督保障几个方面做了更为具体、系统和详细的规定和说明，是公安边防部队第一次对士官这一群体参与执法工作进行了规定。人民解放军中也有对士官研究，邢振红著有《士官队伍建设理论与实践》，王发令著有《士官管理工作初探》，成功的硕士论文《新的历史条件下我军士官队伍建设研究》，朱苏辉的论文《加强士官队伍建设的几点思考》，任德春、李三才、高坤的《加强士官管理工作的几点思考》以上研究成果对本文的写作提供了一定的参考和借鉴。

三、边防检查站士官执法研究的主要观点

根据文献分析整理，首先对国内外相关文献资料进行查找和阅读，了解边防检查站士官检查员制度的相关背景和研究动态。阅读了与士官检查员执勤执法有关的法条、论文和著作等资料，从中发现其他学者研究的规律和方法。

（一）国内相关研究综述

1.关于边防检查站的行政执法主体地位的研究

李莎在《边防检查执勤执法资格认知之我见》中指出，执法主体资格，也就是法律赋予行政组织的执法资格，是指一个行政组织要想成为执法主体前提条件是要有执法的主体资格[2]。这就需要法律法规给予明确授权和说明。所谓的执法人员资格，也就是个人代表所在单位或组织行使法律法规赋予行政组织的权力的执法资格，具体的要求就是指执法人员所必须具备的身份和条件。李莎在《边防检查站边防检查执勤执法中士官的角色定位及规范》一文中指出，士官检查员作为边防检查站的一员，是纳入了公安边防管理局现役编制的、由国家财政负担其工资福利的、经过培训考核合格后，能够依法履行边防执勤执法职能的人员，因此士官应是具有执法身份的。另外，李佑标所著的《消防行政执法工作实务指南》一书认为，消防士官既不同于义务兵，也不同于消防警官，而是介于二者之间的“准消防警官”的法律地位，消防士官具有公安机关人民警察的身份。这对确定边防检查站士官检查员的执勤执法身份定位提供了一定的借鉴和启示。综合分析上述几种观点，本文认为，执法活动虽然是由执法人员具体实施的，但执法人员执行职务是通过职务上的委托关系获得的，他们不能以自己的名义进行执法活动。且由执法活动产生的责任也不归属于自己，即行政执法主体只能表现为组织，而不能是个人。

2.关于边防检查员的执法资格的研究

《中华人民共和国出境入境边防检查条例》第六条明确规定“边防检查站的所属人员必须依法履行法律法规赋予的职责。任何组织和个人不得以任何理由妨碍边防检查人员依法执行边防检查任务”。依法行政是法治国家所奉行的基本准则，边防检查站执勤执法的权力主要集中于行政法领域，具有主动服务性、行政强制性和自由裁量性，而执勤执法权力行使的前提是边防检查站执法主体资格的界定。[3]本文认为从边防检查站的执勤执法实践来看，边防检查站依据《中华人民共和国出境入境管理法》规定，能以自己的名义独立作出处理决定，而成为执法主体。检查员作为边防的正式在编人员，须取得相应岗位的执法资格以后，才能代表边防检查站行使执勤执法的权力[4]，才能真正称之为“边防检查检查员”。士官作为边防检查站的一员，是纳入了公安现役的编制、工资福利是由国家财政部门负担的、依法取得相应资质后,是可以履行边防检查站执勤执法职能的，因此士官检查员是具有执法身份的。

3.关于边防检查员准入机制研究

《公安边防部队士官参与执法工作规定》中指出，参与执勤执法工作的士官检查员，是指从符合本规定条件的士兵中选取，或者从昆明公安边防士官学校毕业的相关专业的士官学员中任命，或者直接从非军事部门具有边防检查站急需的专业技能的公民中招收，经过培训考核合格，专职从事边防检查站边防检查执勤执法工作的士官[5]。从事执勤执法的士官检查员应当具备的基本条件有，政治可靠身心健康，热爱边防检查事业，志愿从事边防检查工作；高中（中专）以上学历；有较好的语言和文字表达能力；参加当地公安机关组织的人民警察执法资格等级考试，并获得基本级以上证书。从事一般执法岗位的士官检查员在上岗前，必须参加由边防检查站所在的公安边防总队统一组织岗前培训，时间不得少于三个月的岗前培训，且考核合格。对于从事重点岗位的士官检查员还有一些特殊要求，比如从事重点执法岗位的士官检查员可以招收从士官学校毕业且所学专业为法学、公安学的士官，同时该士官检查员必须在边防检查站所属公安边防总队的训练基地跟班见习，时间不得少于三个月，并被鉴定为合格。其他从事重点执法岗位的士官检查员上岗前，必须参加由公安部边防管理局统一组织的岗前培训，时间不少于六个月，并经考核合格。

4.关于边防检查员培训机制研究

李莎的《公安边防部队士官学校开设边防执法基础课必要性的思考》，论文中从“开设边防执法基础课是边防工作的实际需求；开设边防执法基础是推进边防执法规范化建设的迫切需要；开设边防执法基础课是培养‘一专多能型’士官的直接要求”三个方面论述了公安边防部队士官学校开设边防执法基础课的必要性[6]。二是杨毅兵的《加强公安边防士官职业教育改革的思考》，论文中指出，应该将公安边防士官学校办学类型、办学层次提升为高等职业技术教育，努力构建以文化基础为内容学历教育、以专业技术为内容的职业教育、以部队实际需求为内容的实操技能培训“三位一体”的公安边防士官职业技术教育体系。

《公安边防部队士官参与执法工作规定》规定了士官检查员的日常执勤执法培训应当与干部检查员同部署、同开展。重点是加强准确运用现有的法律法规，正确使用信息化设备，养成规范的服务流程、实用的边防检查警务技能等方面的学习和培训。士官检查员在报名参加人民警察执法资格等级考试时应当报考出入境管理专业。这样做可以提高士官检查员的培训层次，使得这只队伍的执勤执法水平更加专业化[7]。

5.关于边防检查员岗位设置研究

在新颁布的《中华人民共和国出境入境管理法》中没有提及到边防检查站相对于职业制边防检查站的现役体制的特殊性[8]。在《公安边防部队士官参与执法工作规定》中，将士官检查员从性质上分类一般执法岗位和重点执法岗位，一般执法岗位包括监护类、检查类、信息采集类等；重点执法岗位包括证件鉴别类、窗口办证类、出入境人员验放、案件办理等。

在实际工作中由于长期警力不足的原因，一般岗位的边防检查执勤执法工作一直以来也是由监护中队派出边检业务能力较强的战士，配合执勤业务科室来完成的。这次《公安边防部队士官参与执法工作规定》将这些执勤执法岗位明确后，并对实施参与一般岗位执勤执法的士官检查员的执法资格做出了规定和限制，也是边防检查执法规范化的一大进步。规定中也指出士官检查员可以参与边防检查执勤执法，但不得主办案件，不得单独执行对公民、法人和其他组织权益影响较大的执勤执法活动。这就要求士官检查员在今后的工作中要主动配合干部检查员，服从执勤业务科室的领导，在验证过程中发现问题或者不是很确定的部分要及时向值班科队领导报告。

（二）国外相关研究综述

受前苏联的影响，目前仍有许多国家的边防检查机关保留了现役体制[9]，其中也有不少士官检查员制度，如俄罗斯、蒙古等国家，士官检查员经过几个月的培训，就可以从事证件查验、情报侦查等大多数执勤执法工作；哈萨克斯坦、越南等国家，士官检查员可以从事行李物品检查等辅助性的执勤执法工作。这些都为我国边防检查机关士官检查员参与执勤执法活动提供了一定的借鉴和参考。以乌克兰基辅边防检查站为例，该边防检查站主要担负基辅地区鲍里斯波尔国际机场和基辅火车站的出入境边防检查[10]。现有人员1000余人，其中军官200人左右，士官800人左右，一线边防检查验证任务的检查员均由士官检查员承担，军官主要负责管理指挥和勤务问题的后续处理任务。再以韩国仁川移民检查所为例，该移民检查所出入境管理控体系大体可以分为旅客流程和信息流程两个相对独立的组成部分。其中，旅客流程和我们国家的旅客查验流程差距不大，即前台发现问题交由后台作进一步处理。而差异主要体现在信息流程上，仁川移民检查所设有专门的情报信息科，负责对出入境旅客进行预检预录、对出入境旅客信息进行实时处理、对出入境旅客的订票信息进行记录、过境信息进行记录、对航空公司乘务进行管理、对自助查验系统、出入境管理系统进行信息采集分析以及对外国人签证申请信息进行分析、研判和处理，并指导前台重点查验。由于拥有强大的后台信息系统的支持，前台检查员的查验流程得到了简化，大大降低了前台检查员的劳动强度和工作风险。因此，对前台检查员的操作能力和个体业务素质要求就不是很高，这就为士官检查员代替干部检查员履职提供了更加灵活的空间。以上是乌克兰和韩国在边防检查查验监管工作中的一些勤务应用实例，由于各国体制、法律等方面存在较大差异，我们不可能完全照搬照套，但对我们建设边防检查士官检查员队伍和推行勤务制度改革都有很大的启发意义和参照价值。

四、士官检查员参与执法研究有待进一步深入

当前士官检查员参与执法研究已经引起了理论界的持续关注，学者们也开辟了一些基本领域，并取得了一定的研究成果，这都为后续研究打下了厚实的基础。但从总体上看，士官检查员参与执法的研究还不成熟，存有很多不足，还有进一步深化研究的理论空间。

首先，虽然这一研究领域已经有了一定的研究成果，但学界在研究意识上还未引起高度重视。截至目前，对于这一研究方向，学界未有专门的讨论,也未达成明确的共识。另外，根据文献分析，研究者发表一篇文章后就没了后续研究成果，持续性和深入性研究意识不强，这需要学界在以后的工作中提高意识，更好地推动研究。

其次，士官检查员的招录工作可以考虑按照入警大学生的招收培养模式，开展入警大学生士官的招录工作，强化训练和边防检查专业集中学习也可以同新招录的入警大学生干部在一起完成，这样既可以节省资源，也可以扩大办学规模，提高办学的水准。在这个方面广州边防指挥学校已经有了多年的边防检查专业教学经验，可以试点先行。

再次、目前存在争议比较大的就是重点岗位是否允许士官检查员进行参与。《公安边防部队士官参与执法工作规定》对从事重点岗位的士官检查员要求较为严格。从这些高标准的要求中可以看出，在重点执勤执法岗位上工作的士官检查员与干部检查员相比，审批更加严格，要求更加苛刻，还需要后续研究。

总的来说，士官参与边防检查执勤执法工作，对于士官队伍自身的发展进步来说，也是一次难得的机遇。这项制度的广泛实施是公安部边防局力推的课题之一。因此，通过不断探索士官检查员的法律依据和管理方法，以期实现边防检查工作的科学发展。即使面对将来有可能发生的边防检查体制改革，士官检查员制度也可以为边防检查站士官队伍的管理使用提供法律依据和模式参考。

参考文献：

[1]张 勇.试论出入境边防检查行政执法工作的过程监督[D].上海：华东政法大学,2006.

[2]李 莎.边防执法资格认识之我见[J].法制博览,2012(3)：100-101.

[3]李 莎.公安边防执法中士官的角色定位及规范[J].辽宁警专学报,2012(4)：109-112.

[4]吴晓晖.浅析边防检查行政许可设定制度的完善[J].法制与社会,2012(14)：48-49.

[5]郑玉标.我国出入境边防检查管理体制改革研究[D].上海：上海交通大学2009.

[6]李 莎.关于边防部队士官教育创新的探讨[J].教育界,2013(18)：126-127.

[7]丁玉连.浅谈士官教育中存在的问题对策[N].2009(1):40-43.

[8] 张元尚.现役制出入境边防检查行政执法研究[D].济南：山东大学,2009.

[9]郑中党.中外士官教育比较[M].北京：军事科学出版社,2005.

[10]金国浩.新形势下我国出入境边防检查政府职能思考[D].苏州：苏州大学,2012.

（责任编辑：朱春华）

A Research Review on Police Officers Participating in Law Enforcement at Frontier Inspection Stations

SUN Chen-hao1, YU Wen-sheng2
(1. Graduate Division, Chinese People’s Institute of Armed Police Force, Langfang Hebei 065000, China;2. Department of Border Service, Academy of Public Security and Border Defense, Kuming Yunnan 011100, China)

It has become increasingly concerned that the inspectors are involved in the active duty of border patrol. But at present, there are a small number of relevant treatises, and the standard of publications is not very high. Research contents mainly concentrate on the main status of administrative law enforcement in the border check points, the frontier inspector qualification of law enforcement,sergeant border inspector access mechanism, sergeant frontier inspector training mechanism, and the sergeant frontier inspector post Settings, etc. Therefore, there is a large domain to study the participation of sergeant border inspectors in law enforcement, to strengthen the research consciousness, to improve the research on the key posts of frontier inspectors in law enforcement, and to expand the recruiting mode of frontier inspectors. .

frontier inspection station; sergeant; law enforcement

D631.13

：A

：2096-0727(2017)04 -0091-05

2017-05-05

孙晨昊（1991-），男，山东临城人，硕士研究生。研究方向：公安现役部队组织工作。于文胜（1982-），男，内蒙古呼和浩特人，助理讲师，硕士。研究方向：边防检查。