新中国成立以来中国共产党探索党内监督的历史经验和时代创新

任晓伟

(陕西师范大学马克思主义学院，陕西 西安 710119)

新中国成立以来中国共产党探索党内监督的历史经验和时代创新

任晓伟

(陕西师范大学马克思主义学院，陕西 西安 710119)

党内监督是党的建设新的伟大工程的基础工程和重要内容，也是党在不同时期不同阶段上推进全面从严治党的重要保障。新中国成立以来，中国共产党面对全国执政的新环境、新任务和新要求，坚持从执政的历史命运和马克思主义政党先进性纯洁性本质属性的高度来认识党内监督的重大意义；坚持把思想建党和制度治党相结合，以制度建设为重点，不断推动党内监督的制度化发展水平；坚持从党内政治生活出发来推动党内监督，使党内监督成为加强党内政治生活的重要举措。党的十八大以来，在总结和继承历史经验的基础上，以习近平同志为核心的党中央不断推动党内监督的时代创新，在全面从严治党新的战略格局中高度凸显出党内监督的战略重要性，提升了对党内监督问题上制度元素创新和制度整体创新有机统一的认识和实践，透彻性地强化了对党内监督重点和关键的认识，并深化创新了对党内监督主体的认识和实践，从而开创出了党内监督的新局面。 〔关键词〕党内监督；中国共产党；习近平；全面从严治党；十八届六中全会

党内监督是指一个政党组织内部存在的由特定的监督主体根据该政党的纲领、章程或专门性的条例，按照规范的程序以一定的具体的方式(比如检查、督促、批评、反映、检举、揭发、弹劾等)作用于由党的所有组织和全体党员个人构成的监督客体的有目的、有组织、有秩序的活动，以此来规范党的组织和党员的行为并确保党的纪律被执行、党的方针政策被落实，从而保持党自身的属性并不断提高大众对党的思想和政治上的认同。党内监督是现代政党制度体系中一个重要的层级，也是现代政党和国家监督体系中一个具有基础性和根本性的层级。尽管在党内监督上，不同性质的政党在思想认识和运行体制形态上存在着一定的差异，但是党内监督对于一个政党的健康发展和党内权力的正确运行所具有的重要性则在现代政党政治中具有普遍性的共识。对于马克思主义执政党来说，党内监督不仅在一般的意义上关系着党的纪律和党的责任，而且关系着党的执政命运和前途，也关系着自身的纯洁性先进性这一本质属性。新中国成立后，中国共产党面对全国执政的新环境、新任务和新要求，不懈地在自身建设过程中加强对党内监督的历史探索，积累了丰富的历史经验。这些丰富的历史经验为党的十八大后在推进全面从严治党过程中党内监督的时代创新提供了重要基础，也体现出新中国成立以来在探索党内监督过程中，中国共产党在认识和实践上的一脉相承与不断创新的有机统一。

一、坚持从执政的历史命运和马克思主义政党先进性纯洁性本质属性的高度来认识党内监督的重大意义

新中国成立后，在从革命党向执政党转型的过程中，中国共产党的各级组织迅速掌握了国家的核心政治权力和公共政治资源，成为最重要的国家权力机关，建立起了强大的人民民主政权。但是，执政党地位的获得并没有使党的建设的任务变得轻松，反而变得更加繁重。“我们是一党长期执政，最大挑战就是权力的有效监督，持续破解这一难题，党才能永葆先进性和纯洁性。”*王岐山：《全面从严治党 承载起党在新时代的使命》，《人民日报》2016年11月8日。随着执政地位的获得和不断加强，如何管理好、监督好、建设好执政的中国共产党，也就开始成为当代中国社会主义政治发展和中国共产党建设首要的基本的问题。基于此，中国共产党也开始了从党执政的历史命运和马克思主义政党先进性纯洁性本质属性的高度来不断深化对党内监督的认识。

1949年11月9日，就在新中国成立一个多月后，中共中央政治局讨论通过了《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，建立起党的各级纪律检查委员会，负责党内纪律的监督，这表明在全国执政伊始中国共产党就从执政历史命运和党的先进性纯洁性建设出发清醒地认识到了党内监督对自身建设和国家政治发展的战略意义。20世纪50年代中期，在社会主义基本制度确立后，中国共产党在全国的执政能力已经得到了空前展现，党的执政地位空前巩固，执政声望也空前提高，由此加强对执政党的监督更加成为一个重要的历史性课题。1956年9月，邓小平在党的八大上关于党章修改的报告中非常尖锐地指出：“执政党的地位，使我们党面临着新的考验。”为了实现党的立党为公、执政为民的宗旨，保持马克思主义执政党的先进性和纯洁性，必须要从“国家制度和党的制度上做出适应的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督”*③ 《邓小平文选》第1卷，北京：人民出版社，1994年版，第214～215、270页。。在1957年4月考察陕西期间，邓小平在西安干部会议上的讲话中进一步提出了如何防止执政的中国共产党犯错误的重大命题，指出：“我们大量的干部居于领导地位。在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也大。”③这是中国共产党在执政的环境中探索党内监督过程中取得的重要认识成果，也是对自己执政命运的一次具有深刻历史意义的警省，标志着在社会主义条件下推进党内监督探索的良好开端，也为整个中国共产党党内监督的健康发展奠定了重要基础，提供了重要理论准备。

20世纪50年代后期以后，由于社会主义建设中“左”的错误的不断滋长和发展，党对党内监督的理论和实践探索由此也进入到了曲折甚至是挫折发展的阶段，特别是在进入“文化大革命”时期后，由于党的机关受到了严重的冲击和破坏，党内监督基本上不复存在。中共九大、十大党章中关于党内监督有关的条件也都被删除。进入改革开放新时期以后，中国共产党在新的条件下，在总结历史经验教训的过程中，重新开始了对党内监督的探索，并把对党内监督的认识和实践推进了一个新的阶段。在这一新的阶段的探索中，最主要的认识成果就是开始把党内监督上升到党和国家领导制度的层面来加以认识。1980年8月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中指出，党内“谁也不能违反党章党纪，不管谁违反，都要受到纪律处分”，“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督监察”*《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年版，第332页。。在此基础上，邓小平提出了一个对包括党内监督在内的整个党和国家发展至关重要的问题，即党和国家的制度建设问题，指出制度具有长期性、战略性和根本性。进入21世纪以后，江泽民、胡锦涛也都不断在新的条件下继续深化对党内监督的理论和和实践探索，强调要“努力做到领导干部的权力行使到哪里,领导活动延伸到哪里,党组织的监督就实行到哪里。”*《江泽民文选》第2卷，北京：人民出版社，2006年版，第504页。要不断“加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”*《胡锦涛文选》第2卷，北京：人民出版社，2016年版，第463页。。这些重要的认识都是在邓小平关于党内监督的制度建设的思想基础上取得的新认识，是新中国成立以来中国共产党探索党内监督过程中取得的重要成果。

二、坚持把思想建党和制度治党相结合，以制度建设为重点，不断推动党内监督的制度化发展水平

在马克思主义党的建设理论指导下，中国共产党赋予了党内监督极大的思想建设的功能，即把党内监督看作对党员干部教育的一种特殊方式，是对党员干部的爱护，而不是外在的机械性的强制。1962年10月，在中央组织部召开的组织工作会议上，刘少奇在分析一些党员干部违反党的纪律、不受党的监督时指出：“干部的重新教育很重要，这些人不听教育，抵抗教育，走他自己的路，还要引导党走他的路。”*《刘少奇论党的建设》，北京：中央文献出版社，1991年版，第719页。这表明，党内监督在根本上必须要立足于对党员干部的党性教育，使党员干部在接受党性教育的过程中增强服从党的监督的自觉性和主动性，从而使党内监督成为党内教育和提高党性修养的一种特殊的不可或缺的途径。1985年3月，陈云在一次谈话中也深刻地指出，在党内监督的过程中“更重要的是要加强共产党员的党性教育和自觉遵守党的纪律的教育。提高共产党员的素质，是非常重要的事情，是党的建设上一个根本问题”*《陈云文选》第3卷，北京：人民出版社，2005年版，第541页。。陈云这里所强调的，最主要的是要让广大党员干部在受到党内监督的过程中真正理解马克思主义政党政治中的一个基本问题，即共产党权力的人民性质，真正懂得共产党的权力是人民赋予的，从而形成正确的权力观念，养成正确的利益观念，始终摆正自己与党、自己与群众的关系。应该说，对党员干部的这种思想上的教育和提升是中国共产党的党内监督最终要真正实现的目的，不能只是把中国共产党的党内监督理解是为对党员干部外在的、具有一定强制性的督促，而忽视了其中的思想性功能。如果说，党员干部对马克思主义、共产主义和党的性质宗旨的一定的认识为党内监督提供了重要的基础，那么只有继续通过党内监督来提升党员干部的思想水平，才能够真正地在党内监督过程中把对党员干部的监督与保护好、发挥好党员干部积极性和创造性有机地统一起来。否则，党内监督就只能成为控制党员干部和抑制他们的积极性创造性的一种方式，而这在根本上违背了马克思主义党的建设理论和无产阶级政党的历史本质。

如果说思想建党是渗透在党内监督中的一项具有本质性的内容，那么制度治党则是党内监督开展的重点环节。所谓党内监督中的制度治党，就是以管党治党为主线，通过制度建设来推动党内监督的规范化、常态化。从广义上说，党内监督是一个体系化的层级，无论是党章，还是准则、党内监督条例，或者各种规定、细则、办法等，都具有党内监督的功能。从狭义上说，党内监督制度主要是指党内监督主体的形成、职能的厘清和专门性的党内监督条例的形成与完善。从党内监督主体来看，从新中国成立到1955年，党内监督的职能主要是党的纪律检查委员会来实施，这一时期的党内监督也主要是以党内纪律检查和纪律监督。1955年后，鉴于高岗和饶漱石在1953年夏天到1953年年底的这一段时间里进行的“分裂党的活动、破坏党的团结的严重事件”以及其他方面的“非组织活动”*《中国共产党的九十年(社会主义革命和建设时期)》，北京：中共党史出版社、党建读物出版社，2016年版，第452页。，为了加强对党员干部特别是对党的高级干部的监督，中央决定成立党的各级监察委员会，撤销了原来的党的各级纪律检查委员会，党的各级监察委员会成为了实施党内监督的专责机构。1956年党的八大党章对党的各级监察委员会的职能进行了详细的规定。但是，此后由于“左”的错误的发展以及党内政治生活的不正常，党的监察机关无法履行党章赋予的职能，而且在1969年时事实上已经不复存在。1978年党的十一届三中全会在实现了新中国伟大历史转折的同时，也实现了中国共产党探索党内监督的伟大历史转折。党的十一届三中全会重新设立了党的各级纪律检查委员会来维护党规党法，1982年党的十二大党章在改革开放的新条件下重新设立了“党的纪律检查机关”的专门章节，并不断加强纪律检查机关在党内监督中的功能，表明了在新的条件下中国共产党对纪委作为党内监督专责主体的稳定认识，也为正在走向改革开放新时期的中国共产党建立起了强大的纪律约束和组织保障。

从党内监督的依据来看，改革开放前党内监督的依据主要是党章关于党内纪律建设的相关条文以及相关的党内决定(比如，1954年2月党的七届四中全会通过的《关于增强党的团结的决议》)，改革开放以来党内监督的依据，在党章的基础上开始呈现出多样性的特点，主要是党的历次代表大会报告和中央全会通过的有关党的建设的相关决定、不断丰富的各种相关准则和条例(主要是20世纪80年代以后相继制定的有关党内政治生活、党内纪律处分、党内巡视工作、党政干部问责、领导干部个人事项申报等方面的党内规定)以及专门性的党内监督条例。上述这些方面的依据都包括着党内监督的重要制度性功能。其中，2003年制定的《中国共产党党内监督条例(试行)》是中国共产党的历史上第一部专门性的党内监督条例，这是中国共产党在探索党内监督过程中取得的一项重大制度性成果，它在党章的基础上整合了党内监督的各种法理性资源，比较系统地确立起了党内监督的基本原则、主要制度和保障机制，体现了党内监督制度化、规范化新的发展阶段和新的发展水平。

三、坚持从党内政治生活出发来推动党内监督，

使党内监督成为加强党内政治生活的重要举措

党的十八届六中全会把党内政治生活和党内监督同时提出来加以研究，从中国共产党建设历史的整体来看，这不是偶然的，而是必然的，它反映出了中国共产党在对党内监督的长期历史探索中形成的宝贵经验，表明党内监督的开展离不开良好的党内政治生活，而同时党内监督又是促成良好党内政治生活和党内政治生态的重要举措。

立足于党内政治生活来看，党内监督的建立和发展关键在于坚持民主集中制，如同邓小平所说：“国家政治生活、党内政治生活，都要高度民主、高度集中。”*《邓小平年谱(1975—1997》(下)，北京：中央文献出版社，2004年版，第809～810页。在党内政治生活中，党内民主是民主集中制的基础，也是党内监督的基础环节；党内监督是一种特殊形态的党内民主，而党内民主也必然要求加强党内监督，二者具有同一性。如同陈云后来所说的那样：“我们党内要强调一下，要有民主生活制度。常委多少时间开一次会议，政治局多少时间开一次会，要立个规矩。常委会议，政治局会议，政治局扩大会议，应该分开来开。这是党内民主生活。民主集中制要坚持。经常开会讨论，经常交换意见，就不至于出大的问题”*《陈云文选》第3卷，北京：人民出版社，1995年版，第359页。。陈云这里说的“大的问题”表明，对民主集中制的坚持关系到党内政治生活是否得以正常展开，党内监督是否有条件得到实施，也正是在这个意义上，党的民主集中制与党和国家的命运、与社会主义的前途命运就发生了重大的内在联系而成为了一个“大的问题”。

正常健康的党内政治生活是党内监督开展的重要前提，但同时，反过来说，党内监督也是党内政治生活健康发展的重要保证和重要举措。因此，1980年制定的《党内政治生活若干准则》就特别地从党内政治生活的角度强调指出，党员干部要自觉接受党的监督，“那种认为自己的权力可以不受任何限制的思想，就是腐朽的封建特权思想，这种思想必须受到批判和纠正”*《三中全会以来重要文献选编》(上)，北京：人民出版社，1982年版，第431页。。党内监督广泛地渗透于对坚持党的思想路线、政治路线、中央大政方针和各种纪律要求之中，从而能够有力预防和矫正对党内政治生活规范的偏离。只有在有力、有效、持续、全方位的党内监督中，才能规范党内政治生活和推动党内政治生态的不断优化，着力增强党内政治生活的政治性、时代性、原则性、战斗性，从而维持和不断推进党内政治生活的健康发展。

四、党的十八大后中国共产党对党内监督历史经验的时代创新

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央继承和发展了新中国成立以来中国共产党探索党内监督的历史经验，在此基础之上不断推动对党内监督的时代创新，把新中国成立以来中国共产党对党内监督的理论思考和实践探索发展到了一个全新的阶段、全新的水平和全新的境界，成为在新的条件下全面从严治党战略格局中的重要内容。

第一，在全面从严治党新的战略格局中高度凸显出党内监督的战略重要性。全面从严治党的战略格局思想是习近平总书记对党的建设学说的新的丰富和发展，是对马克思主义党的建设理论中国化和时代化新的推进，体现了在新的条件下对党的建设的规律性认识和把握。在全面从严治党的战略格局中，党内监督具有重大的战略意义。把党内监督作为推进全面从严治党的战略性手段，一方面，这适应了当前阶段党的建设的客观需要，特别是干部队伍建设中失之于宽软松的现实，是共产党始终保持手中权力的人民性质、进而捍卫中国共产党自身先进性纯洁性的本质属性的一大法宝。如同习近平总书记所说的，“要加强对干部经常性的管理监督，形成对干部的严格约束。没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律”*《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2016年版，第110页。。另一方面，这也适应了国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。作为中国特色社会主义改革的制度性目标，国家治理体系和治理能力现代化是中国共产党执政理念、执政方式和执政体制的一次深刻转型，对社会主义政治的长远发展和国家长治久安具有重大意义和深远影响。在这一背景下，对党内监督的强化将推动执政党权力的制度性约束的形成，从而为从单一管理型的权力机制向社会主义法治基础上治理型的权力体制的过渡创设必需的条件。

第二，提升了对党内监督问题上制度元素创新和制度整体创新有机统一的认识和实践。党的十八大以来，中央把全面从严治党纳入到“四个全面”的战略布局中，并上升到中国特色社会主义战略布局的高度来加以审视，因此对党内监督进行了多方面、多层次、多领域的深度加强，先后重新修订了《中国共产党巡视工作条例》，把巡视制度确定为推进全面从严治党和加强党内监督的利器；修订了《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》，实现了高线理想和底线纪律的有机统一，不仅扩展了党内纪律处分的内容，而且把过去侧重于对领导干部的纪律约束扩大到全体党员，要求全体党员一体遵循党的纪律；修订了《中国共产党问责条例》，形成了对不作为、乱作为引发的失责失职的严厉问责机制；党的十八届六中全会又修订颁布了《关于新形势下党内政治生活若干准则》和《中国共产党党内监督条例》两部重要的党规党法，这是在新的条件下探索党内监督过程中取得的重大创新成果。党的十八大后先后形成的上述这些制度成果，既作为制度性的元素推动了党内监督领域的创新，又形成了一种特定的制度合力，在全面从严治党思想的基础之上构成了一个具有逻辑性的体系，即在党章的基础上形成了包括二个准则、三个条例构成的新的党内监督的制度体系。这一制度体系的形成是中国共产党探索党内监督历史经验的时代创新，体现出了制度元素创新与制度整体创新的有机统一，从而形成了一种制度合力，把党内监督发展到新的制度化水平，也不断推进着全面从严治党实践的新发展。

第三，提升了对党内监督重点和关键的认识。新中国成立以来，中国共产党在探索党内监督的过程中，一直把党的领导干部作为党内监督的重点，这是中国共产党党内监督思想和实践的重要内容。党的十八大后，在扩展党内监督范围的同时，又不断提升对党内监督重点和关键的认识。2015年3月，习近平总书记在参加十二届人大三次会议上海代表团审议时的讲话中说：“从严治党，关键是要抓住领导干部这个‘关键少数’，从严管理好各级干部。”*《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2016年版，第102页。对于党内监督来说，“关键少数”这一概念的生成具有极其重大的意义，标志着党内监督重点和层次的新的认识。党的十八大后查处的一些高级领导干部所暴露出来的问题表明，既要坚持历史上形成的以党的领导干部为党内监督重点的传统经验，同时这种重点和层级也需要不断上移并不断地具体化和清晰化。党的十八届六中全会以坚决的政治决心指明了党内监督的重点，把对高级领导干部的监督摆在了党内监督的关键地位，也大大地明晰了习近平总书记提出的“关键少数”这一重要概念的指向。如果说，在中国共产党的整个监督体系(党内监督、党外监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等构成的监督体系)中，党内监督是最重要的监督，那么在党内监督中，对习近平总书记上述所说的“关键少数”的监督则又构成了最重要的监督。

第四，深化创新了对党内监督主体的认识和实践。党内监督主体的明晰是党内监督得以开展和实施的条件保障。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断深化创新对党内监督主体的认识，并不断深化对党内监督主体的职能、作用和领导体制的认识。在长期历史探索的基础之上，党的十八届六中全会修订通过的《中国共产党党内监督条例》明确了对四类监督主体的认识，即党的中央组织、各级党委(党组)、纪委以及基层党组织和党员。这一方面使得党内监督的主体及不同主体的责任开始明晰化，另一方面也使得党内监督主体开始多样化，表明了党内监督的制度笼子开始扎得更紧、依规治党发展到了新的制度层级，标志着党内监督不仅是在思想认识的意义上，而且是在制度建设的意义上开始成为党内政治生活的常态。同时，从新修订的《中国共产党党内监督条例》的具体内容来看，它还有一个极其重要和鲜明的特点，即中央组织、党委(党组)、党的纪律检查委员会、基层党组织和党员，一方面是作为党内监督的主体，另一方面也构成了在党内监督中被监督的客体和对象。

[责任编辑：魏 磊]

The Historical Experience Gained by the CPC in Exploring the Inner-Party Supervision since the Founding of New China and the Epochal Innovation

Ren Xiaowei

(School of Marxism of Shaanxi Normal University, Xi 'an Shaanxi, 710119)

The inner-party supervision is the basic engineering and the important content of new great project in the process of the Party building process and an important guarantee that the CPC rules the Party strictly and comprehensively at different stages in different periods. Since the founding of new China, to adapt herself to the new situations, to fulfill the new tasks and to meet the new requirements, the CPC has interpreted the significance from the angle of following the historical fate as a ruling party and the essential attributes of advanced nature and purity that a Marxist Party has. She has been combining building the Party ideologically with ruling the Party institutionally and making great emphasis on the institutional construction to promote unceasing institutionalized inner-party supervision. And she perseveres to employ the inner-party political life to propel inner-party supervision, which becomes an important measure to strengthen the inner-party political life. Since the 18th Party Congress, summarizing and absorbing the historical experience, the Party central committee with comrade Xi Jinping as the core has made an epochal innovation of inner-party supervision, highlighted its strategic importance in a new strategic pattern of ruling the Party strictly and comprehensively, promoted the overlapping consensus and practice of the organic unification of institutional elements innovation and institutional innovation as a whole, strengthened the understanding of key points of inner-party supervision and of the main body, creating a new situation of the inner-party supervision.

inner-party supervision; the Communist Party of China; Xi Jinping； govern the Party strictly and comprehensively; the sixth plenary session of the 18th Party Congress

本文系国家社科基金重大项目“加强党性修养与严守党的政治纪律和政治规矩研究”(项目编号：2015YZD15)、2015年“陕西高校人文社会科学青年英才支持计划”的阶段性成果。

任晓伟，男，陕西师范大学马克思主义学院院长、教授、博士生导师，研究方向为马克思主义中国化和中共党史党建。

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1002-3909(2017)01-0040-06