反思与规制:政府购买公共服务的路径及其实现

郑 莹，王碧君

(辽宁大学，辽宁沈阳 110036)

【社会公共热点问题研究】

反思与规制:政府购买公共服务的路径及其实现

郑 莹，王碧君

(辽宁大学，辽宁沈阳 110036)

政府购买公共服务，是政府向公民提供服务的一种新型模式。该模式破解了政府作为公共服务唯一提供主体的困境，实现了转变政府职能，创建服务型政府的政策目标。目前国务院、财政部及地方政府已出台多部规范性文件，但由于立法层级低、可操作性弱，导致政府购买公共服务过程中面临诸多法律问题。为确保购买活动的稳步推进，政府必须在法律层面加强规制，确保国家财政资金的高效利用，提高我国政府购买公共服务的成效。

政府购买；公共服务；第三方机制

一、政府购买公共服务的界定

“购买服务合同或合同外包是美国对于政府购买公共服务的称呼，社会福利服务资助是香港的叫法，在大陆地区则广泛的称之为政府购买服务。”[1]在国内有学者认为“政府购买公共服务是指政府将原本应该由自身所承担的向公众提供服务的事项，通过签订委托合同的方式转移给承接组织承担，并对其进行评估后支付合同价款的活动”[2]有学者认为“政府购买公共服务是在引入市场因素的前提下对满足群众需求的工作方式的创新，它通过向社会组织购买服务来实现服务提供的高效率。”[3]还有学者认为“服务的购买行为是政府在法律的框架内，通过特定的方式把本属于自身的提供服务的职能下发到市场，由社会组织承担。”[4]《政府购买服务管理办法(暂行)》(以下简称《办法》)第2条①《政府购买服务管理办法(暂行)》第2条规定，本办法所称政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。第一次在法律的层面上对什么是政府购买服务做出了说明。从该项规定中我们可以看到“政府购买服务”中的“服务”一词暗含了两层意思。一是公共服务，二是政府履行自身职责所需的服务。那么在我们定义政府购买公共服务时，只需将政府购买服务定义中的后者去掉即可。即政府购买公共服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。

政府购买公共服务所涉及的核心内容包括购买主体、内容、承接方三个方面。《办法》第5条②《政府购买服务管理办法(暂行)》第5条规定，各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位以及党的机关、纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织。规定了政府购买服务的主体。“为确保社会公众接受公共服务的质量，政府作为唯一供给主体的时代已经过去。合作则是现在购买实践发展的趋势，这要求政府部门与社会组织、社会群众等联合在一起共同完成此项购买工作”。[5]公共服务的购买内容，是联系政府与承接方的通道。购买内容一方面可以确定所购买的服务属不属于公共服务的范畴，另一方面也可以帮助理顺公共服务的购买边界。《办法》第6条①《政府购买服务管理办法(暂行)》第6条规定，在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量可成为服务的承接方。则规定了政府购买公共服务的过程中服务的承接者的具体内容。在政府购买公共服务的实践中，作为公共服务的承接者，社会组织较为普遍。

与此同时，我们也需要明确在政府购买公共服务的过程中需要遵守的原则:第一，行为和结果均要符合法律规定。政府与社会组织必须严格按照相关制度规定进行，不能脱离法制的轨道肆意购买与供给。在购买结果上也一定要符合相应的标准并满足公众的需求。第二，在注重购买效率的同时一定要兼顾公平。政府的购买行为要支付财政资金，所以效率是毋容置疑的准则。只有高效率才能在保证服务质量的前提下，将财政支出降到最低。以此同时，我国一直强调公共服务的均等化，这也就为政府购买服务提出了注重公平的准则。只有保证效率和公平才能够逐步缓解我国在公共服务领域产生的社会矛盾。第三，公正、公开原则一定要贯穿于整个购买过程之中。无论是在招标投标的过程中、政府信息的公开程序中乃至监督管理与绩效评估的环境下，公正与公开原则都是必须遵循的底线。在确定承接方时，遵循这些原则能够让相关领域内的组织间的竞争更加充分，更有利于政府从中选取一个更加合适的组织承接工作，以实现资源的优化配置。就信息公开而言则可以更好的消除社会与政府之间信息的不对称，便于双方的沟通与交流。

二、现有法律框架下我国政府购买公共服务的检省

(一)法律规范不健全

完善的法律规定可以给予政府乃至承接组织在行动上的指引，这既可以保证购买的实践活动有条不紊地进行，也可以在法律和制度上为社会群众的服务提供质量的保障。目前我国政府购买服务覆盖全国的制度规定有:《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》、《招标投标法》、《合同法》、《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、《关于开展政府购买社区公共卫生服务的指导意见》、《关于政府购买社会工作服务的指导意见》、《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》、《政府购买服务管理办法(暂行)》、《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》、《做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》等。虽然《政府采购法》作为上位法可以被各方主体遵循，但是由于《政府采购法》的规定具有很大的局限性，所涉及公共服务的规定较少，实践中的参考意义并不强。政府出台的一系列指导性意见、实施条例及考核评估办法，这些法规规章规定的内容过于原则，指定的考核评估办法缺乏科学性和合理性。这些可操作性较弱的规定在购买实践中并不能够对政府的购买行为以及承接方的供给行为进行有效的指导和规制，反而极易导致各地政府购买行为的随意化。

(二)购买范围不清晰

德国行政法学者毛雷尔曾提出:“只有在特定的范围内，以私法的方式执行行政任务才具有可行性和适法性。”[6]公共服务所涉及的领域多种多样，政府在客观情况下，并不具备条件向社会组织购买公众所需的全部服务。那么哪些服务可以由政府购买?哪些服务是政府自身必须提供的?这些均急待在法律层面给予准确的回答。但是我国现行的法律法规却没有对此给出确切的答案。《办法》第12条②《政府购买服务管理办法(暂行)》第12条:政府购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项。政府新增或临时性、阶段性的服务事项，适合社会力量承担的，应当按照政府购买服务的方式进行。不属于政府职能范围，以及应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的服务事项，不得向社会力量购买。的规定采用的是概括方式确定购买界限，但该项规定过于原则化，在购买实践中的可操作性较弱，地方政府在实际的购买过程中也很难辨别哪些服务适合由社会力量承担，哪些属于政府职能范围而不适合社会力量承担。《办法》第14条③《政府购买服务管理办法(暂行)》第14条:政府应该购买的公共服务具体包括公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等领域适宜由社会力量承担的服务事项。则采用列举的方式说明政府应该购买的公共服务具体内容。列举式的规定虽在一定程度上给予了地方政府在公共服务购买范围上的依据，但公共服务的范围极广，仅靠列举的方式将难以涵盖全部的内容，满足社会的发展需求。

(三)购买程序不规范

规范的购买程序是保证为社会公众提供优质服务的前提和基础。但我国的现实情况是缺少一套完备的购买程序，在购买过程中各地方政府行为的随意性较大，缺乏统一的流程规定。在《办法》的第四章中仅针对购买过程的某些具体步骤进行规定，比如购买方式、信息公开等，但是缺乏购买过程的整体统筹规定。混乱的购买程序，不利于监管部门对其进行监督和管理，而且易产生违法乱纪和以权谋私的现象，从而使得公众接受服务的质量大打折扣。

(四)信息公开不彻底

获取政府信息是公民的正当权利，它能够保证公民与政府之间良好的沟通与交流。如果政府部门不能够及时将购买服务的相关信息向社会公众披露，会使政府、公众、社会组织三方之间处于信息不对称的状态，必将阻碍购买活动的开展和服务质量的提高。虽然《办法》第17条①《政府购买服务管理办法(暂行)》第17条:购买主体应当及时向社会公告购买内容、规模、对承接主体的资质要求和应提交的相关材料等相关信息。、第36条②《政府购买服务管理办法(暂行)》第36条:财政部门和购买主体应当按照《中华人民共和国政府信息公开条例》、《政府采购信息公告管理办法》以及预算公开的相关规定，公开财政预算及部门和单位的政府购买服务活动的相关信息，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息除外。规定了信息公开的条款，但实践中依然存在着招标公告中信息发布不规范准确，招标文件没有统一的格式要求；发布信息不够准确全面，相关信息发布的渠道较为分散等问题。

(五)监督管理不到位

政府购买公共服务涉及多方主体，若对某一方监督管理不到位就可能出现权力寻租、暗箱操作，最终必然导致社会群众利益的受损。根据相关规定，目前财政、审计、民政、工商、行业主管部门对政府部门购买行为享有监管权。但恰恰由于政府购买公共服务的监管权力分散在政府的各个职能部门之中，导致了监管权力与监管责任的不确定性，致使各职能部门之间相互推诿责任，最终导致监督管理乏力的后果。除此之外，由于政府购买公共服务专业化、技术化程度较高，若仅依靠专业性、技术性较弱的政府部门及缺乏具备相应资质的监管人员进行监管，将不能达到良好的监管效果。在整个服务的购买流程中，涉及的主体主要有三方，政府、承接组织、社会公众。目前受监管的对象集中在社会组织上，而忽略了对政府职能部门的有效监管，政府不仅掌握着权力也承担着义务与责任，所以也应当在整个购买过程中加强对政府相关部门的监督管理，以确保购买公共服务的实现。

(六)绩效评估不完善

《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》中规定各地方政府要努力发展社会组织第三方评估机构，明确了建立社会组织第三方评估的总体思路和基本原则。但《办法》第31条③《政府购买服务管理办法(暂行)》第31条的规定，财政部门应当推动建立由购买主体、服务对象及专业机构组成的综合性评价机制，推进第三方评价，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。评价结果作为选择承接主体的重要参考依据。仅仅做出了原则性的规定。由此看出目前涉及绩效评估方面的规定过于宽泛，缺乏具体的、可操作性的规定，导致实践中缺乏统一的评估标准，评估方法单一等诸多问题。同时由于参与评估的人员组成不合理，多数的评估人员均为公职人员，社会公众、第三方机构参与过少，造成权力寻租，评估结果不真实等问题的产生。

三、我国政府购买公共服务法律规制的路径实现

(一)健全相关立法

国外政府购买公共服务均有相对完备的法律制度作为支撑，完备的法律制度规定可以对政府购买服务不断完善起到助力的作用。所以在公共服务购买的实践中，我国应当借鉴他国先进经验，不断完善相关法律法规，确保政府的购买活动在法律制度中运行。目前我国政府购买公共服务的法律依据仅仅是《政府采购法》。但由于“该法的条款涉及的主要内容是货物以及工程的相关规定，对公共服务的规定少之又少所以地方政府在购买过程中一直缺少法律上的依据。”[7]目前国内关于购买服务领域的立法现状是缺少高层级的法律，实践中依靠的多为政策、通知、办法等，且规定的内容也缺少规范性和可操作性。因此，我国目前急需进一步完善相关法律规定。但是由于我国的购买实践领域发展的不充分，在社会群众的接受度、承接组织的发育程度等方面均不成熟。在这样的情形下，强行构建一部专门性的法律是不现实的。所以，当务之急就是通过修改和解释现有的《政府采购法》赋予其时代的精神，作为政府购买实践的依据。现行的法律规定虽然已经将“公共服务”纳入“服务”的范畴，但是其他方面的规定却鲜有涉及。所以，笔者建议在现行的《政府采购法》中设定专章内容对购买公共服务进行规范，相关的条款至少包括购买范围、方式、程序、信息公开、监督评估等方面的内容。与此同时，随着购买服务实践的不断深入，在制定相关法律制度时发挥中央政府和地方政府两方面的作用将势在必行。“若缺乏符合地方发展实践的规章制度作为支撑，那么位于层级较高的法律在实施的过程中难免受到实行的阻力。”[8]所以，地方各级政府应从本地区的实际出发，在符合法律规定的前提下制定出具有本地特色的政策规范来指导相关工作。

(二)明确购买范围

1.制定政府权力清单

我国目前正在建设服务型政府，这就要求政府部门要树立“权力清单”的意识。“权利清单”说明了国家的政府职能部门手中握有的权力有哪些，具体的部门到底承担哪些具体的职能，这恰恰就是判断政府能否购买相关公共服务的一项重要条件。相关法律明确规定，不属于政府职能就坚决不允许向社会组织进行购买。鉴于厘清政府职能是界定公共服务购买范围的基础工作，笔者建议出台一份明确的政府权力清单。在这份清单中最重要的就是通过列举的方式将政府部门依照法律应该承担的职责进行一一核实。通过这样的方式为政府购买公共服务提供一份可以参考的标准，确保购买活动的顺利进行。以防止政府模糊购买界限，恶意转嫁政府责任的情况发生。该清单的制定一定要“依据不同权力的性质、内容、行使要求与方式进行分类整合，然后制定出全面而细致的政府权力列表，将所具有的职能汇总成为政府部门的行政职权目录，为公职人员依法行政提供可靠的依据。”[9]

2.完善公共服务购买范围的确定依据

在购买服务较好的国家中，对购买服务范围均有相对细致且操作性较强的规定。“政府固有职能”和“商业职能”是美国划分政府所履行职能的分类方式。判断某项公共服务是否可以通过向市场购买的方式提供，其判定标准是该提供服务的行为是否属于政府的固有职能，如果属于政府固有职能，那么则不允许以合同外包的方式转由社会组织来承担。“功能保留”原则是德国政府在政府购买公共服务的范围上，必须遵守的行为准则。当作为购买方的相关政府部门违反该原则的情形下，德国的司法系统可以对该行为进行审判，要求相关责任人承担法律责任。在前文的论述中，笔者已经提到是否属于政府部门的职能是判断一项公共服务能否通过购买的方式进行服务提供的一项标准。所以，我国在遵循“政府职能”这条原则的前提下，一定要借鉴国际立法不断摸索其它的标准来确定购买的边界范围。笔者认为除了“政府职能”的考量外，还需要从以下两个方面进行综合的评估:第一，购买成本与购买效果。也就是说政府不主动提供公共服务而采取向社会组织购买的方式是否减少了政府的财政支出，从而有效的节约了公共服务提供的成本。第二，相关服务提供方所在的行业内竞争是否足够充分。只有提供服务的社会组织所在行业内部的竞争是较为充分的，才能够为公共服务的购买行为以及社会公众接受的服务质量提供一个良好的保障。因为只有竞争才能够实现优胜劣汰，才能使资质好、服务能力强的社会组织脱颖而出，从而为社会公众提供更加优质的服务，防止政府部门权力寻租现象的发生。

(三)规范购买程序

实现结果正义的一项前提条件就是保证过程的规范性。从政府层面上来看，规范的购买流程一方面能够有效的防止购买过程中出现的权力寻租、暗箱操作问题。另一方面则能够对国家财政资金的用途、支出、使用效率进行有效的规范，提高财政的透明度和阳光性。从社会层面上来看，规范的购买流程可以为社会组织参与到承接公共服务之中提供一个公共的平台，调动广大社会组织的积极性。在这个前提下，才真正能够发挥市场优胜劣汰的作用，实现公共服务资源的优化配置。结合中国的实际，笔者认为可以设计如下的购买流程:

1.前期调研并拟定购买策划书

政府向社会组织购买公共服务的根本原因是更大地满足社会公众的根本利益的需求。所以民众的需求，必然成为政府购买工作的重中之重。购买活动开展之初，相关政府部门要通过线上与线下的各种渠道，向社会群众进行广泛的调研活动以确切的了解群众的需求，依据大众的需求有针对性的提供相应服务。在进行完前期的调研活动后政府就需要结合本地区的实际，考虑财政资金、社会组织的发育程度、公共服务的性质等拟定一份购买的策划书作为购买活动的指导方案，以保障相关政府部门购买活动的顺利开展。

2.公共服务购买的信息公开

相关政府部门公开的信息应当包括服务的种类、内容、购买的数量、方式等。信息的公开可以使社会公众与政府部门之间的信息对称，从而即能够保障社会公众的知情权，又可以让公众对政府购买行为进行有效的监督与管理。待信息公开一段时间后，政府应积极收集来自社会各方面的反馈意见，并组织相关专家进行论证，对一些重大问题及时进行修改。

3.向社会组织公开招标开展购买活动

在整个招投标的过程中一定要秉持阳光、透明的原则。杜绝一切权力寻租、违法乱纪的行为发生。在发布的招标信息中一定要明确政府需要向社会组织购买服务的类型、性质、数量、对社会组织资质的要求、对提供服务质量的要求、预算资金等。然后通过严格的招投标程序确定所在领域竞争充分的符合资质条件且拥有良好口碑的组织作为服务的承接方。

4.拟定购买合同进行签约工作

在购买合同的拟定中一定要明确相关重要事项，如价款、支付方式、服务的具体要求、评估的方式方法、违约的处理等。总而言之，就是要在购买合同中明确政府与中标组织之间的权利与义务，双方就重要的条款达成合意以确保购买服务工作的顺利开展。

5.进行全方位严格的监督与管理

公共服务的提供过程中要进行全方位严格的监督与管理，并对服务结果进行绩效评估。监督的主体应当具有广泛性，不能仅仅局限于政府部门，也要适当的引入第三方机构、行业协会、社会公众来对整个过程进行监管，这样可以保证监管的客观性。在监管的对象方面我们需要注意对象不仅仅是社会组织，政府也需要加强对内部的监管，以防止违法乱纪行为的发生。在承接组织履约结束后，开展绩效评估的工作，评估的结果应当作为支付价款、再次合作的依据。

(四)深化信息公开

1.明确信息公开内容

笔者认为政府应该在购买活动开展的不同阶段向社会公开不同的信息。例如，在购买策划书的拟定时期，有关单位应就拟定购买服务的种类、数量、要求等内容向社会进行披露。然后接受社会的反馈意见，组织专家进行研讨，将不合适的地方进行修改。在招投标阶段，政府应该在相关网站上发布招标公告，明确招标公告的具体内容，如服务项目、服务期限、服务数量、服务的质量要求、技术要求已经作为承接公共服务的社会组织所必需具备的资质条件。在签订购买合同及合同履行阶段，应向社会公众公开合同的具体内容以及合同履行过程中突发的各种情况及解决措施。在最后的绩效评估阶段，应公开参与评估的人员、评估的方式方法、标准以及最后的结果。

2.建立政府购买公共服务公开信息整合平台

公开的信息应该通过什么样的方式向社会进行公开，目前各地政府的做法不尽相同，导致社会公众不知道如何获取相关信息。这就需要政府部门发挥电子政务的作用，利用互联网＋建立一个公共服务的公开信息整合平台。在这个平台中，将在政府制定购买计划阶段、招投标阶段、签订购买合同及合同履行阶段、绩效评估阶段所需要公开的信息按照一定的方式整合在一起，方便相关人员查询。

(五)完善监督管理制度

我国政府目前对公共服务购买活动的监管现状是，许多政府部门对政府购买行为都具有一定范围内的监管职权，监管职权缺少集中统一，呈现分散的状态。有的对资金的使用进行监管，有的对财务情况进行监管，有的对过程进行监管。总之，对公共服务购买的监管职权分散在政府多个部门中，造成实践中监管分工不明、信息不流动、互相推诿等问题。所以笔者建议应借鉴日本设立的官民竞标管理委员会的方法，在我国财政部门内部设立一个“政府采购监督管理办公室”，由这样一个独立的部门负责对购买活动的监督和管理，这样就可以避免多头管理的弊端，提高监管效率。

在监管方面，美国、英国政府一方面要求专业的人员提供高效、专业的服务，另一方面也要将社会组织、社会公民纳入购买行为的监管范围之中。笔者认为单就政府购买服务而言监管的内容至少包括两个方面，一是对效率的监管，二是对效果的监管，所以仅由政府履行监管的职能显然不足够。在全国范围内应建立多元主体监管的政策导向。监管的多元主体应包括政府、社会组织、服务接受者和第三方机构。四个主体建立成一个内外结合的动态监管机制，在监管过程中各司其职，互相协作，最终达到对政府购买公共服务的有效监管。

(六)完善绩效评估制度

购买工作的效果必须有待于政府绩效评估的最终确定。绩效评估可以督促服务承接方为公众提供更多更好的服务，以此来获得再次中标的机会，所以绩效评估对于政府开展购买工作的重要意义不言而喻。

采用什么样的方法对购买活动进行绩效评估直接影响到评估结果的准确性、科学性、合理性。笔者认为可以通过文件评估法；实地调研评估法；随机抽样评估法；约谈评估法等方法。待评估工作结束后，相关部门要在公共服务的公开信息整合平台上发布绩效评估结果，以及评估的方法标准，以便社会公众监督。

如果不能将评估的结果最大程度的利用起来，那么这样一份评估报告就形同虚设，完全不能够起到督促和激励承接方为公众提供更好的服务的作用。如果评估结果完全符合规定且远远高于标准时，政府相关部门则可以通过相应的奖励措施激励社会组织提供更加优质的公共服务。例如，享受税收优惠政策、对该承接组织进行表彰奖励、优化其年检程序、将评估结果作为其继续承接公共服务的重要依据等；如果评估结果不达标的话，那么就可以采取例如减少支付价款的数额、减少相关补贴、取消社会组织承接公共服务的资格的方式进行惩处。

[1]谢海山:国内外政府购买服务的简要历程[J].社会与公益，2012(08):37.

[2]吴红查，江大纬:无锡公共事业实行政府购买服务[N].中国社会报，2006(02):6－19.

[3]李慷:关于上海市探索政府购买服务的调查与思考[J].中国民政，2001(06).

[4]闫海，张天金:政府购买公共服务的法律规制[J].唯实·法制建设，2010(06):68.

[5]王卓君:政府公共服务职能与服务型政府研究[M].广州:广东人民出版社，2009:116.

[6][德]哈特穆特·毛雷尔:行政法学总论[M].北京:法律出版社，2000:37.

[7]李海平:政府购买公共服务法律规制的问题与对策——以深圳市政府购买社工服务为例[J].国家行政学院学报，2011(05):93.

[8]王枫云，林志聪.基层政府公关服务购买的现状与未来策略设计[J].宏观视野，2012(01):42.

[9]刘同君，李晶晶.法治政府视野下的权力清单制度分析[J].法学杂志，2015(10):65.

【责任编辑:赵华明】

Reflection and regulation:the path of government′s purchase of public service and its realization

Zheng Ying，Wang Bijun
(Liaoning University，Shenyang Liaoning 110036，China)

The government′s purchase of public service is a new model that the government provides services to citizens.Themodel has solved the dilemma that the governmentas the onlymain body to provide public services and achieved the policy objectives to transform the government functions and create service-oriented government. At present，a number of normative documents have been introduced by the State Council，the M inistry of Finance and local governments，but because of the low level of legislation and weak operability is weak，there are many legal issues in the government′s purchase of public services.In order to ensure the steady progress of the purchase，the governmentmust strengthen the regulation at the legal level to ensure the efficient use of the state financial funds and improve the effectiveness of the government′s purchase of public services.

government′s purchase；public service；third party mechanism

本文系中国法学会项目“政府购买居家养老服务法律问题研究”[项目编号:CLS (2016)C49]及辽宁省社科基金项目“辽宁省保障房建设的法律问题研究”(项目编号: L12BFX007)的阶段性研究成果。

郑莹(1964—)，女(汉族)，辽宁沈阳人，辽宁大学教授，主要从事社会法学研究；王碧君(1990—)，女(汉族)，辽宁盘锦人，辽宁大学研究生，主要从事社会法学研究。

2017－02－21

D035－3

A

1009－1416(2017)02－010－06