检察监督体系下控告申诉检察工作探析

闵丰锦

(重庆市南岸区人民检察院，重庆 401336)

【司法理论与实务研究】

检察监督体系下控告申诉检察工作探析

闵丰锦

(重庆市南岸区人民检察院，重庆 401336)

第十四次全国检察工作会议指出，要完善包括控告申诉检察工作在内的检察监督体系。在司法责任制改革的背景下，控告申诉检察作为完善检察监督体系的五大内容之一，有了新的高度、新的内涵、新的方向、新的机制。文章以防范与纠正冤假错案为突破口，通过检察机关部门联动强化内部制约，提升以审判为中心背景下的控告检察工作之司法属性，进一步完善检察监督体系，积极探索有中国特色的控告申诉检察工作机制。

控告检察；申诉检察；检察监督体系；互联网＋；审判中心

2016年7月20日，曹建明检察长在第十四次全国检察工作会议上首次提出了检察监督体系的概念，指出“检察监督体系是检察机关在党领导下依法履行法律监督职能的制度体系，是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分”，要求“完善集信访、举报、纠错、赔偿、救助于一体的控告申诉检察工作机制，提升化解矛盾纠纷能力[1]”。在“坚定不移推动司法责任制改革全面开展[2]”的背景下，控告申诉检察作为完善检察监督体系的五大内容之一，有了新的高度、新的内涵、新的方向、新的机制。积极稳妥探索有中国特色的控告申诉检察工作机制，依靠群众实施法律监督，直面“互联网＋”形势下带来新的挑战，以纠正、防范冤假错案为突破口，通过检察机关部门联动强化内部制约，提升控告申诉检察工作的司法属性，进一步完善检察监督体系。

一、新的挑战:“互联网＋”下的控告申诉检察

(一)互联网＋:挑战与机遇并存

1.“互联网＋”是大形势，必须直面

2015年3月，李克强总理在向全国人民代表大会作政府工作报告时，首次明确提出制定“互联网＋”行动计划，这是在互联网时代背景下，党和国家作出的一项新的重大发展战略。作为肩负保障社会经济大局重任的检察机关，有必要在中央统一部署下，抓住“互联网＋”这个重大机遇。在最高人民检察院的统一领导下，从中央到地方，全国四级检察机关微博、微信、客户端“两微一端”全覆盖，为积极适应、妥善应对“互联网＋”的新形势提供了榜样力量，控告申诉检察工作作为检察工作的重要组成部分，不但不能缺席，反而应当在“互联网＋”下有所作为。2017年，“智慧检察”概念的提出，对于将“互联网＋”与检察工作有机结合起来起到了引领作用，也是检察机关直面大形势的大作为。

2.网络信访持续高涨，提出挑战

最高人民检察院控告检察厅厅长宫鸣对2015年检察机关信访情况进行了梳理，指出“群众来信和网络信访约占73.5%，成为信访主渠道[3]”。检察院是人民的检察院，如何切实加强与人民群众的血肉联系，涉检信访工作是一个窗口，而与传统的现场窗口不同，有虚拟性质的互联网信访工作成为了新的方式，不少检察机关在“互联网＋”的影响下开发了手机举报软件，对职务犯罪、违法犯罪等进行远程控告，这也是适应虚拟网络世界的必然举措。检察机关有必要主动迎接互联网无处不在、无所不包的现状，化被动为主动、化接受为迎接、化了解为理解、化运用为掌控，依托已经成熟的检察接待室、信访接待室等物理硬件，建立健全网络信访、远程控告等新兴模式，从有形转为无形，着力打造涉检阳光信访工程，以此提升检察信访的公信力。

(二)直面互联网挑战，抓住新媒体机遇

1.加强网上信访建设，健全涉法涉诉信访信息共享平台

2.加强巡查监管，有效防范引发负面舆情

网络世界纷繁复杂，并非都是好声音，不少是杂音、噪音甚至不和谐之声。面对涉检舆情，检察机关不能一味逃避，要多管齐下，面对网络杂音要善于倾听、梳理、应对、转化。迄今为止，全国范围内各级检察机关都已经开通官方微信、官方微博等新媒体渠道、设立并对外发布了官方新闻发言人，对新媒体的重视达到了相当程度。与追究点击率的商业网站不同，检察机关的各种新媒体是社会公平正义的展示台，通过一个个鲜活案件展示日常工作，而非一味猎奇。将互联网作为新时期检务公开的利器，而非不分青红皂白吸收互联网的戾气，笔者以为，有必要正确把握网络新媒体管理员的角色，严守内部新媒体运营规定，防止一言不慎使得管理者沦为被管理者；只有找准定位，才能从负面走向正面、从部分辐射全部，将小块的巡查工作定点式放大，起到以点带面的良性作用。

二、新的突破:冤假错案的控告检察防范

(一)错案怪圈:检察机关的双重身份

1.过度重视刑事检控职能

李建明教授指出，“多数的刑事错案都与检察活动息息相关，不是在检察环节上发生，就是在检察环节上发展[5]”。从诉讼阶段来看，如果说检察机关通过不捕的刚性举措严防了相当的刑事错案，那么，一旦刑事错案被批捕，检察机关就已成为错案“推手”，自觉或者不自觉地将错案的饭碗端给法院，并联合做饭的公安机关强行逼迫法院下咽。可以说，每一起判决有罪的刑事错案中，都有检察机关的指控身影；但令人不解的是，每一起刑事错案的再审开庭中，出庭支持公诉的检察机关似乎都“放弃”了控诉职能，罕见地与辩护人合力证明再审被告人无罪。问题在于，刑事错案从酿成到纠正的漫长过程中，当初打着正义旗号控诉有罪的是检察机关，如今呼唤正义回归力证无罪的也是检察机关。当初检察机关为何没有守住公平正义的底线?司法进步的纠正之际，检察机关的心情是否五味杂陈?如果说实践中刑事错案的酿成只是偶然，那么理论上刑事错案的纠正定是必然，从错误的偶然到正确的必然，从失手铸成大错到心甘情愿纠偏，检察机关如何跳出“早知如此，何必当初”的错案怪圈?可以看出，过于偏重刑事检察的控诉角色、轻视甚至无视诉讼监督的另一方面，尤其是对公正执法的客观义务考虑不足，是冤假错案在检察环节滋生、生长的重要原因；换言之，对批捕、公诉、职务犯罪侦查等工作重视，对刑事控告申诉、民事行政检察、刑事执行检察等工作轻视，导致检察机关在惩罚犯罪与打击人权方面无法“两条腿走路”，偏重打击、轻视保护的“一条腿走路”模式导致检察监督职能有所偏废。

教师如同医生、律师，是一个专业性的职业。但是，体育教师却只被认为是一个准专业的职业，在学校中没有专业地位，似乎扮演着是那个“可有可无”的角色，学生体育课被“霸占”或随便安排非体育专业老师代课现象时有发生。因此，无论是来自学校体育改革的强烈呼声，还是自来体育教师自身的发展需求，如何突破体育教师“边缘化”身份，获得应有的专业地位和实现其专业价值是当前体育教师教育发展的难题，而教育专业化将是此难题的答案。

2.正确认识冤假错案性质

以冤案、假案、错案为内容的刑事错案，对于公平正义之水源的危害可谓极大。由于个体认识能力的局限性、司法制度的不完善等原因，刑事错案的发生在古今中外都在所难免，“有狱必有冤”成为刑事诉讼中一个挥之不去的缺憾。虽然刑事错案是司法制度运作中难以避免的副产品，但是我们必须以开放接纳的心态正视错案，难以避免也应尽量避免；已成错误也应及时纠正，从失败中汲取教训、从错误中发现真理。正如浙江叔侄案的平反直接推动了非法证据排除规则在我国的确立，我们有必要对已经平反的实际错案、正在申诉的可能错案加以分析，研究现行错案防止、纠正、责任追究机制，将刑事错案的发生作为司法改良和机制创新的契机。另一方面，控告申诉检察对处于刑事诉讼程序中的案件有法律监督职责，进一步强化控告申诉检察工作，做到法律监督与刑事检察并重，提升控告申诉检察化解矛盾纠纷能力，对冤假错案的防控更是如此。

(二)防范错案:以控告检察为重点

1.有责性:重塑刑事错案的判断标准

以不起诉、撤回起诉、判决无罪等为内容的终止追究刑事责任，并非意味着办案人员一定办了错案、需要承担相应执法责任。在初步厘清对刑事错案界定标准后，有必要从纵向(历史发展)和横向(制度比较)两个维度对刑事错案的标准进行剖析，并在形式法治理念的引导下，引入犯罪构成要件中的有责性概念，以办案人员在办案之时是否具有有责性为错案与否的判断标准，全面考虑办案人员的意思能力、主观能力对办案程序、结果等作出的判断，以其办案发现的法律事实代替可能不一致的客观事实，从而把握错案的范围。对于符合错案范围的，刑事控告申诉检察要及时介入，以对社会公平正义负责任的态度，直面矛盾、参与介入、仔细分析、解决问题。

2.控告检察的职能决定其重要地位

传统理论认为，检察机关是控诉机关，对惩罚犯罪有义不容辞的责任，这就是检察机关的控方角色；具有中国特色的检察理论认为，检察机关兼有法律监督的职责，对保障人权有不容忽视的义务。坚守冤假错案“零容忍”的口号，在检察机关客观义务的指引下，检察机关在刑事错案防止、纠正、责任追究等方面具有不可替代的重要地位。《人民检察院举报工作规定》《关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》等一系列文件，对于控告举报检察工作提出了新的要求。举报是案件线索的重要来源，人民群众的来信来访更是群众路线这一大法宝的重要表现，是人民群众监督的切实体现。毋庸置疑，控告检察部门是直面群众的窗口，在接受群众的控告、举报时能够接触第一手资料，站在当事人的角度换位思考，从而将正在进行、可能造成冤假错案的刑事案件隐患消灭在萌芽状态。从某种程度上说，一个个诉讼关节失守、一个个诉讼环节失控正是一件冤假错案零部件的量变显现、质变预兆，如果不及时斩断潜在风险，一旦酿成大错必将追悔莫及。

三、内部制约:部门联动式控告检察工作

(一)现状:监督职能弱化

1.内部监督意识不强

有的检察人员并未正确认识“内部一盘棋”的应有内涵，以为“内部一盘棋”就是没有任何底线的配合，监督制约仅仅针对外部的公安机关和法院，忽略了应有的内部制约。从深层次上说，这种思潮本质上是对内部监督存有思想顾虑，认为监督妨碍决策，监督限制人、束缚人，是“看的盯着干的”，宁愿“灯下黑”即权力在黑暗中运行，而不愿依法公开、让权力在阳光下运行。极端思想甚至认为，检察工作面临的形势很严峻，存在不少阻力和困难，过分强调内部监督是互相不放心，搞“窝里斗”，会影响检察工作的开展。

2.双重制约效果不佳

除了少数检察机关实行公诉与侦查监督“捕诉合一”工作机制，对于大多数审查起诉与审查逮捕相分离的检察机关而言，内部制约多限于“捕诉分离”的刑事检察制约，殊不知一旦这两个制约之点有一个失手，就会造成内部制约失衡、形成“逮捕绑架起诉”的不利局面。正如三角形最具有稳定性，笔者试想，倘若在“捕诉制约”之外再加上控告检察的第三者制约，即在审查逮捕、审查起诉时，控告检察部门采取“依职权主动巡查为主”与“依申请被动介入为辅”相结合的方式，在检察机关内部增加一道监督力量，必将进一步夯实内部制约实效。

(二)改进:控告牵头，部门联动

1.以控告检察为主体

与政府的信访部门类似，控告检察有一定的接待群众来信来访作用，但与政府的信访部门不同，在基层检察机关与刑事申诉检察合体办公的控告申诉检察部门，既受理与检察机关有关案件的控告，又负责一定范围内案件的办理。从检察机关内部制约的角度上，批捕、起诉等刑事检察部门与控告、申诉等诉讼监督部门发挥一定的相反作用，这在冤假错案的平反工作中尤为显现。从严守批捕关的王玉雷案，到最高检抗诉的陈满案，检察机关在一系列防止、纠正、责任的所作所为有力证明，在控告检察及时介入牵头之下，审查逮捕对侦查机关的侦捕制约、审查起诉对批捕案件的捕诉制约、监所检察对未决羁押和已决羁押的前后制约，检察机关通过内部制约实现错案防止、纠正、责任追究具有相当程度上的可行性。在全面推行司法体制改革的背景下，检察官办案责任制为错案防范机制提供了现实土壤，检察人员分类管理、司法人员职业保障制度为错案防范机制提供了制度保障，检察官遴选(惩戒)委员会的成立为错案防范机制提供了机构保障。

2.完善控告检察案件办理、终结机制

以检察机关控告申诉检察部门为主体，检察机关内部制约机制初现雏形。控告检察部门与人民群众接触在第一线、联系在第一线、行动在第一线，有必要也有可能将控告检察职能拓展到对检察人员相关行为的监督上。以《最高人民检察院关于对检察机关办案部门和办案人员违法行使职权行为纠正、记录、通报及责任追究的规定》为依据，社会公众对检察人员的行为有建议和意见的，向检察机关控告检察部门提出。需要指出的是，由于控告检察工作与申诉检察工作在多方面有着内在的一致性，在省级以下直至基层检察机关的机构设置中，控告申诉检察部门的统一设置有助于在冤假错案的纠正中形成合力，由控告申诉检察部门统一办理刑事申诉案件的审查、抗诉或者发出再审检察建议书、出庭支持公诉等系列工作，进一步完善控告检察案件的办理、终结机制。

四、司法属性:再审纠错式申诉检察工作

(一)着力内部监督，变革申诉检察

最高人民检察院曹建明检察长在2017年最高人民检察院工作报告中说指出，“向检察机关申诉的谭新善案、‘沈六斤’案、李松案、刘吉强案、杨德武案等重大冤错案件，最高检和甘肃、天津、吉林、安徽等省市检察院认真审查，依法提出抗诉或再审检察建议，坚持不懈推动纠错，法院依法再审改判无罪”。从提出安徽省人民检察院就于英生故意杀人案向安徽省高级人民法院提出再审检察建议，到最高人民检察院就陈满故意杀人案首次向最高人民法院抗诉，从柔性建议到刚性启动，以健全检察机关内部制约机制为方向，这正是刑事申诉检察部门在纠正冤假错案中应有作用的真实写照。毕竟，要想让之前负责批捕、起诉的刑事检察部门来自查自纠，于人性于法理都是极不正常的。以检察监督体系为指引，刑事申诉检察部门在受到控告检察部门转交的相关案件后，从没办过案的全新视角出发，针对申诉要点重新审视关键环节，可以想象，聂树斌案、张高平叔侄案、陈满案，没有检察官的坚持，最后的平反昭雪显然是不可能的。

在传统的内部办案机制下，控告部门将相关线索转移到此前办理案件的公诉部门，但公诉部门出于大控方的角色，想要重新审视自己办过的案件甚至自我纠正，既显得不切实际，又与基本人性不符。以基层检察机关为例，控告与申诉部门并未分设，而是合二为一，以同一部门接受控告后、再自行办理申诉案件的扁平化模式，更有助于独立行使对生效刑事裁判的法律监督职能。2012年伴随新刑诉法修订的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第595条规定，“刑事申诉检察部门对当事人及其法定代理人、近亲属不服人民法院生效裁判提出的申诉进行审查后，认为需要提出抗诉的，报请检察长或检察委员会决定；人民法院开庭审理时，由同级人民检察院刑事申诉检察部门派员出席法庭”。将对法院生效裁判不服的抗诉职责赋予刑事申诉检察部门，融合刑事案件申诉审查、出席法庭履行职务等一系列工作，是具有中国特色的刑事申诉检察制度的重大变革，对完善我国检察监督体系具有转折性的意义。

(二)强化司法属性，纠正冤假错案

对生效刑事裁判的审查，是对已经完成的诉讼活动再次评价的过程，应当采用司法审查的方式，通过询问相关当事人、听取申诉代理人意见、询问原办案人员等方式，以司法机关办案者的角色直面已经生效的刑事判决。从刑事申诉检察的相关案例来看，检察机关纠正一系列冤假错案，强有力地证实了检察机关可以有能力完成对冤假错案的检察监督。2014年11月，最高人民检察院修改了《人民检察院复查刑事申诉案件规定》，将刑事申诉检察工作中“纠正错误的决定、判决和裁定”放在更加优先的地位，创新提出了“纠错与防错并举”“增强反向审视功能”等举措，在保持监督属性的同时加大了司法属性。

2017年2月26日，中央电视台《面对面》节目专访了最高人民检察院刑事申诉检察厅二处处长杜亚起。从事刑事申诉案件办理十余年的杜处长是刑事申诉检察官的典型代表，在河北聂树斌案、安徽于英生案、海南陈满案、吉林孙氏兄弟涉黑案等重大冤假错案中，都有亲自办理或者指导的痕迹，为刑事申诉检察工作留下了浓墨重彩的一笔。以安徽于英生故意杀人案为例，在于英生向安徽省高级人民法院申诉被驳回的情况下，安徽省人民检察院能够在没有发现任何真凶、仅仅通过对在案证据抽丝剥茧的全面复查，认为原判无期徒刑存在错误、依法提出监督意见，最终促使真相大白。更加重要的是，在依法平反判决无罪后，安徽公安机关重新侦查并抓获真凶，强有力维护了社会公平正义。该案案发时间1996年、判决时间2000年、安徽省检察院立案复查时间2008年、再审时间2013年，横跨三部刑事诉讼法的施行，历经检察机关刑事申诉案件办理的办案主体转变，也正是在法律不断进步、职能配置不断优化的情况下，本案的纠正才出现一道道曙光、最终从量变提升为质变。正如赵秉志教授指出，“该案对全国检察系统刑事申诉检察工作的工作理念、体制机制和法律监督职责给出了新的发展思路和方向”。

五、结 语

在职务犯罪侦查转隶监察委员会的背景下，检察机关创新性地提出了“检察监督体系”理念。作为检察监督体系五大内容之一，控告申诉检察工作通过监督性、司法性的发挥，对于纠正和预防冤假错案具有极其重要的意义。2017年最高人民检察院工作报告达到了全国人大代表91.83%的历史最高赞成率，这正是对检察机关发挥法律监督职能、预防和纠正冤假错案的充分肯定。在“互联网＋”带来的社会变革与思维影响下，人民群众在每一个司法案件中对公平正义的需求从未如此强烈，从人民群众最为关切的冤假错案之纠正与预防入手，检察机关的控告申诉工作大有可为、定有作为。

[1]王治国，王地，张灿灿.第十四次全国检察工作会议在长春开幕[N].检察日报，2016－7－21(1).

[2]徐隽.坚定不移推动司法责任制改革全面开展[N].人民日报，2016－7－20(4).

[3]正义网.最高检厅局长访谈之控告检察厅厅长宫鸣[DB/OL].http://www.jcrb.com/xztpd/gxzt/2016TJZFT/ GM/，访问时间:2016年7月22日.

[4]邓维.远程视频接访让诉求“零距离”[N].南昌日报，2016－7－19(7).

[5]李建明.刑事错案的深层次原因——以检察环节为中心的分析[J].中国法学，2007，(3):40.

【责任编辑:王瑞红】

On them echanism of accusing and appealing against procuratorial work under the procuratorial supervision system

Min Fengjin
(Nan′an District People′s Procuratorate of Chongqing，Chongqing 401336，China)

It is pointed out in the 14th National Conference on ProcuratorialW ork that it is necessary to improve the procuratorial supervision system，including accusing and appealing against prosecution.In the background of the reform of judicial responsibility，accusing and appealing against prosecution as one of the fivemajor contents of improving the procuratorial supervision system has a new height，new connotation，new direction and new mechanism.The article took preventing and correcting the miscarriage of justice as a breakthrough and strengthened internal control through the chain prosecution departments，to enhance the judicial property of the trial-centered accusing prosecution，to further improve the procuratorial supervision system and to explore mechanism of accusing and appealing against procuratorialwork with Chinese characteristics actively and securely.

accusing prosecution；appealing against prosecution；procuratorial supervision system；Internet＋；trial center

闵丰锦(1987—)，男(汉族)，河南南阳人，西南政法大学博士研究生，重庆市南岸区人民检察院助理检察员，主要从事刑事诉讼法、司法制度研究。

2016－12－30

D917.7

A

1009－1416(2017)02－042－05