全面二孩政策下生育保险制度改革完善研究

李明玉，刘 爱，赵冬旭

(安阳师范学院 法学院，河南 安阳 455000)

全面二孩政策下生育保险制度改革完善研究

李明玉，刘 爱，赵冬旭

(安阳师范学院 法学院，河南 安阳 455000)

全面二孩政策实施后，我国生育保险制度需要与时俱进，通过强化卫生服务、提供免费的基本医疗服务等方式防范高龄产妇生育风险，提高保障力度；需要通过将生育保险并入医疗保险，保障男性的“父亲假”，拓宽生育保险基金来源渠道，破解生育保险覆盖面小、参保率低的难题；需要规范生育保险基金支出，充分发挥商业保险的补充作用，促进生育保险制度的可持续健康发展。

全面二孩政策；生育保险制度；医疗保险；商业保险；改革

生育保险制度是社会生育保险经办机构或用人单位在女职工生育期间给予其相应的保障，主要包括提供生育医疗服务报销、生育津贴补偿的一种社会保障制度[1]。生育保险制度自运行以来不断地发展和完善，它不仅有利于保障母婴健康和妇女的基本权益，而且对于促进社会公平，提高人口质量和社会生产力也发挥了重要作用。但全面二孩政策实施后，我国生育保险面临更多的风险与挑战，难以满足新时期的要求，需要不断改革完善。

一、充分保障高龄孕产妇及新生儿的健康安全

(一)强化卫生服务

全面二孩政策实施后，国家卫生和计划生育委员会估计中国将有9000万女性能够生二胎，其中60%的女性年龄至少在35岁。高龄孕产妇由于年龄偏大，怀孕期间早产率、流产率明显高于正常年龄组，生育时剖宫产率会有明显提高，容易发生大出血和难产，与此同时，染色体缺失的畸形新生儿的出生比例也会提高。为了保障高龄产妇及新生儿的健康安全，我们必须强化卫生服务，为她们提供贯穿产前检查到产后访视各个环节的一套完整的生育卫生服务体系。

首先，降低生育保险门槛。一方面，应降低职工缴纳生育保险费时间限制。现在我国不少地方都规定产妇分娩时缴纳生育保险费不满一年的职工，其生育待遇由用人单位负担。二孩政策实施后，新进女职工比例较高的用人单位负担将会明显加重，既不利于企业减负经营，保护参保职工的合法权益，更严重的是，用人单位可能以此为由要求职工延迟生育，侵犯生育自由。目前北京市实行缴纳生育保险连续3个月不中断，即可享受生育保险待遇的做法，并运行良好。我们认为我国其他地区也可参照北京市的做法，因地制宜降低职工缴纳生育保险费时间限制。另一方面，缩短高龄产妇取得生育医疗待遇的怀孕周数。目前我国不少地方女职工怀孕满16周后方可到定点医院办理就医确认享受相应的生育医疗待遇。由于高龄产妇怀孕期间伴有并发症，流产、儿童畸形的几率较高，可以将其取得生育待遇的怀孕周数适当缩短至12周，并根据高龄孕妇的实际情况确定产检项目、产检次数，更好地保护孕妇和胎儿的健康。

其次，为高龄孕产妇提供更为全面的孕产期保健管理和分级治疗，并将相应费用纳入生育保险支出范围。全面的孕产期保健管理涵盖孕前、孕产、产后三个时期，对高龄孕产妇要加强包括心理疏导在内的产前检查、产前筛查与诊断、住院分娩、新生儿疾病筛查的保健服务，探索分级治疗制度，引导高龄孕产妇到二级及以上医疗机构进行孕产期保健和分娩。严格实行高危孕产妇专案管理，保障危重孕产妇和新生儿及时转运救治，减少产妇出现术后并发症的几率[2]。提高新生儿疾病筛查率，扩大新生儿疾病筛查病种，因此而支出的费用应该按比例纳入生育保险支出范围。

最后，扩大高龄孕产妇的生育报销范围，适当提高报销比例和额度。根据高龄孕产妇在产前检查和生产时存在的客观需求，增加一些必要的产前诊疗项目和药品目录等，如将唐氏筛查、羊水穿刺等费用纳入报销范围。同时由于高龄产妇生育风险提高，并且经济压力和工作生活压力都很大，全国各地可以根据本地区的医疗条件，在现有基础上适当提高高龄产妇生育保险基金的报销比例额度和生育津贴发放水平，有助于全面二孩政策的顺利实施，实现国家政策调整的目的。

(二)提供和扩大免费基本生育服务范围

根据我国《人口与计划生育法》规定，实行计划生育的育龄夫妻免费享受国家规定的基本项目的计划生育技术服务。我国政府要通过增加财政拨款，为数量激增的高龄产妇提供免费的基本医疗服务，具体包括免费为准备怀孕的育龄妇女提供孕前优生健康检查，免费为孕前3个月和孕期3个月的孕妇提供叶酸补服，预防婴儿神经管缺陷，免费为孕妇开展艾滋病、梅毒和乙肝检测，并提供母婴阻断综合干预措施等。同时，要增强社区的医疗水平，把大医院内的诊疗规范与社区共享。例如，我国在产前筛查出具有先天性缺陷的胎儿并终止妊娠的技术已经较为成熟，大医院可以将这类技术与社区共享，利用其丰富的经验指导社区进行检查。并且定期对基层卫生服务人员进行培训，提高他们的专业素养和优质服务态度。我国目前已经开展免费服务试点，湖北鄂州市从2016年9月1日起，户籍在鄂州市或非鄂州市户籍但居住6个月以上的育龄夫妇，在孕前、孕期、分娩和儿童保健服务四个阶段，可享受八大项目的基本生育免费服务[3]。各地可根据本地经济情况适当扩大免费基本生育服务范围。

二、扩大生育保险覆盖范围

(一)将生育保险并入医疗保险

全面二孩政策实施后，孕妇数量增长，生育保险支出增加，生育保险运行压力加大，面临新的挑战，而我国医疗保险制度不仅完善而且与生育保险制度存在许多相似之处，生育保险并入医疗保险是当前客观现实的需要。2016年3月份公布的 “十三五”规划纲要明确提出，将生育保险和基本医疗保险合并实施，4月份人社部和财政部联合下发《关于阶段性降低社会保险费率的通知》。《通知》称，生育保险和基本医疗保险合并实施工作，待国务院制定出台相关规定后统一组织实施[4]。这表明了官方也明确提出了生育保险并入医疗保险是以后发展的必然方向。此政策的调整对扩大生育保险覆盖范围产生有利影响。

在我国，医疗保险运行已久，已经形成了一套精准完善的运行机制，其拥有的合理的医保信息管理系统是生育保险所不具备的。生育保险并入医疗保险后，生育保险既可以享受医疗保险较为成熟的网络信息平台，避免二次投资，也可使公民在生育保险方面享受刷卡就医、联网结算的一站式服务，从而提高生育保险制度的运行效率。另一方面，生育保险还可以共享医疗保险较为成熟的管理经验，将其和医疗保险合并到同一个部门管理，有利于生育保险基金的征缴和有效支付，节省和充分利用医疗资源，大大降低了保险的管理成本。并且，生育保险支出是一个针对特定人群在特定时间段特有的医疗支出，全面二孩政策实施后，有生育意愿的人数增加，其中包括许多没有生育保险的农村育龄妇女，但这部分人中有很多都有医疗保险。生育保险并入医疗保险后，可以让所有参加医疗保险的人员都享受到生育保险的待遇，从而扩大了生育保险的覆盖面积。

(二)保障男性的“父亲假”

我国目前的法律上并没有对父亲假有过明确规定，有些地方出台了地方法规来规定父亲假，有些地方并未出台，这就导致男性的合法权益得不到保障。因此我国应以法律的形式保障父亲假，实现男性和女性的权利平等，增加父亲的家庭责任感。且全面二孩政策实行后，加重了妇女的负担，保障父亲假更有利于减轻妇女负担。

(三)资金来源多元化，加大政府投入

充足的生育保险基金是扩大生育保险覆盖范围的保障。我国同其他发达国家相比，资金的筹集渠道单一。据调查，世界上大多数国家采用由被保险人、雇主和政府三方或者雇主与雇员两方负担的方式，如欧洲的芬兰、法国、德国和亚洲的印度、日本、韩国和泰国等国家。不同国家生育保险基金来源渠道差异较大，多种负担方式中，笔者更倾向于由个人、企业和政府共同负担生育保险基金，这样不仅可以减轻企业负担，扩大资金的筹集渠道而且符合权利义务相一致的原则[5]。

根据我国《社会保险法》第53条规定，职工参加生育保险，由用人单位缴纳生育保险费，职工不缴纳生育保险费。这种方式加重了企业负担，导致有些企业甚至不给职工缴纳生育保险，使部分职工的生育权益得不到保障，不利于扩大生育保险覆盖范围。随着全面二孩政策的推行，生育保险愈发重要，扩大生育保险的来源渠道，实行由个人、企业和政府共同承担生育保险费用这一筹资模式更能满足全面二孩政策实行后对生育保险提出的新要求。

此外，为加快推进生育保险制度的发展，国家应承担更多的责任。我国《社会保险法》第七十一条第一款规定：国家设立全国社会保障基金，由中央财政预算拨款以及国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于社会保障支出的补充、调剂。这表明我国立法者已经意识到政府应在社会保障中承担责任，但是这一规定并不全面，应在《生育保险条例》中进一步明确政府的责任。同时政府应加大投入，例如：对于贫困线以下的家庭，政府代缴基本生育保险水平的费用，保证其至少享受基本的生育保险待遇。

三、实现全面二孩政策下生育保险制度的可持续发展

(一)规范生育保险基金支出

近10年来，我国生育保险基金支出占收入的比重稳定在 50%-80%之间，一直坚持着“以支定收，收支基本平衡”的原则。根据人社部公布《2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，截止2015年，生育保险基金累计结余已高达684亿。面对庞大结余，生育保险基金支出并无显著增长。目前，我国生育保险基金的领取人数不足参保人数的4%，领取率超低数字背后的原因主要是领取手续复杂，没有规范的支出方式。这一原因导致生育保险制度运行效率低下。全面二孩政策实施后，生育保险基金的参保人数和领取人数增多，使运行效率低下这一缺陷更加凸显。因此，应该规范生育保险基金支出，简化领取手续。

生育保险基金支出主要包括生育津贴和生育医疗的支出。目前我国生育津贴的支付方式和支付标准已经有了一定的规范，而生育医疗的支出方式还没有统一的规范。笔者经过调查研究认为由女职工到定点医院生育，社会保险经办机构与定点医院实行定额结算等方式，更符合我国国情。这一方式有利于职工、医院、社会保障经办机构各司其职，提高生育保险制度的运行效率；有利于简化程序，节约用人单位的管理费用；有利于实现生育保险制度的可持续发展。我国青岛市已经实行了这一支付方式，并且运行良好，取得了显著成效。这一实例证明了在全国推广由女职工到定点医院生育，社会保险经办机构与定点医院实行定额结算的支付方式是可行的。

(二)充分发挥商业保险的补充作用

社会保险中的生育保险只是为孕妇提供基本的生育保障，如：职工门诊产前检查、分娩、取出宫内节育环和流产手术费用、生育并发症、计划生育手术(包括男职工本人)等发生的医疗费用、一次性营养补助费和生育津贴。而商业保险中的生育保险可以为其提供更全面的生育保障。全面二孩政策实施后，孕妇对生育二孩的安全保障和软硬件设施要求更高，此时，充分发挥商业保险的补充作用尤为重要。我国早在2014 年保险业“新国十条”中就已经提出，把商业保险建成社会保障体系的重要支柱。目前，商业保险市场上也已存在对生育保险补充的保险。商业保险克服了生育保险只保障产妇的局限，同时它也给予了新生儿一些保障。例如：“泰康 e 康妇婴疾病保险”的保障内容包括先天性心脏病、唇腭裂等新生儿发生率较高的8种病症。商业保险增加了生育保险保障的费用项目，如“国泰康乃馨保险 A 计划”保障内容覆盖了孕妇流产营养津贴、妊娠疾病、准妈妈身故和新生儿身故等条款。部分高端健康保险的承保范围已经实现了对医疗保险与生育保险的有利补充[6]。

四、结语

生育保险制度作为对职工生育权利保障的一项重要制度，其在社会保障制度中有着举足轻重的作用。目前我国生育保险的国民认知度低，我们应加强宣传，提高群众对生育保险制度的认识，同时也应通过完善立法保障职工的生育权利。我们相信虽然我国生育保险现状无法令人满意，但是只要我们对它有足够的重视，积极的进行改革、完善，生育保险制度在我国发挥作用的空间也会越来越大。

[1]赵娇.我国生育保险制度研究综述[J].经济研究导刊,2015(9).

[2]张冰子.生育保险制度改革亟须深化[N].中国经济时报,2016-7-1.

[3]宫晓倩.生育保险与医疗保险将合并实施[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/health/2016-04/21/c_128916883.htm,2016-11-10.

[4]鄂州率先实施基本生育免费服务 分娩住院不用掏钱[EB/OL].http://news.cnhubei.com/xw/hb/ez/201609/t3695501.shtml ,2016-11-11.

[5]邹艳辉.国外生育保险制度对我国的启示[J].济南大学学报(社会科学版),2012.

[6]关晶.利用商业保险探索解决现行生育保险制度积弊[N].中国保险报,2015-6-16.

[责任编辑：焦柳英]

Comprehensive Research on Maternity Insurance System Reform in Total two-children Policy

Li Mingyu，Liu Ai，Zhao Dongxu

(AnyangNormalUniversity，Anyang455000Henan)

After the two-child policy implementation, China’s maternity insurance system needs to keep pace with the times. We need to strengthen health services and provide basic free medical services to prevent advanced maternal reproductive risk and improve the security system; we need to put the maternity insurance into medical insurance to guarantee the male paternity leave; we need to broaden the channels of birth insurance fund sources to break the problems of small maternity insurance coverage and low insurance rate; we need to regulate the expenses of birth insurance fund to give full play to the role of commercial insurance supplement, to promote sustainable and healthy development of the maternity insurance system.

Total two-child policy; Maternity insurance system; Medical insurance; Commercial insurance; Reform

2017-02-13

安阳师范学院大学生创新基金项目(ASCX/2016-Z76)。

李明玉，女，河南新乡人，2014级学生。研究方向：生育保险，保险制度。

F842.0

A

1672-1047(2017)01-0109-04

10.3969/j.issn.1672-1047.2017.01.28