台湾社区营造政策及其对大陆社区治理的启示

2017-03-10牛君

岭南学刊 2017年5期

关键词：营造居民社区

牛君

(中共厦门市委党校党史党建教研部副教授)

台湾社区营造政策及其对大陆社区治理的启示

牛君

(中共厦门市委党校党史党建教研部副教授)

社区治理是社会治理的基础环节，也是国家治理的基础性工程。推进社区治理体系创新和治理能力现代化，台湾社区发展政策尤其是社区营造经验值得借鉴。自1965年台湾正式实施社区发展政策以来，在50年的演进过程中，台湾地区的社区发展政策不断适应经济社会发展需要而调整和创新，取得了积极成效。尤其是20世纪90年代以来，以“社区总体营造计划”、“新故乡社区营造计划”和“健康社区六星计划”为标志的台湾社区总体营造运动，以满足社区居民的生活需求为出发点,以社区公民再造为主体，以社区文化再造为先导，实现社区的功能整合和结构整合，有效带动了城乡社区的协调发展，对于推动大陆城乡社区建设具有积极的参考价值。

社区营造；社区治理；现代化；经验启示

台湾地区的社区建设起源于20世纪50—60年代，是在联合国倡导社区发展运动的影响下开始涉足社区治理问题。最初推行的是一种自上而下发展模式，一般程序是政府部门选定社区、鼓励其成立社区理事会并给予经费补助，依靠“政府主导、由上而下、强势推动”来改善社区基础设施和社会环境以缩小城乡差距。20世纪90年代以来台湾地区提出“社区营造”的概念和计划，从社区居民的生活所需出发，以社区公民再造为主体，以激活社区居民归属感为动力，推动社区治理结构和治理功能的整合，并且历经“社区总体营造计划”(1995年)、“新故乡社区营造计划”(2002年)、和“台湾健康社区六星计划”(2005年)前后相承、不断完善的三个发展阶段。整体上看，台湾的社区治理经历了“政府主导、由上而下、强势推动”和“社区自主、上下互动、居民参与”两种发展类型，尤其在社区营造阶段，政府部门强势干预不断退却，行政力量渐次回归公共服务职能，“政府引导、社区自主、共同参与”的治理模式，使社区营造目标更加注重社区本位、主体多元、社会合作、自主参与等价值观念的培养以及社区民众的主体精神、文化再造和参与能力的养成，并推动形成了政府部门、社区居民、地方村(里)、NGO组织、专家学者等多元主体的社区治理体制，极大地带动了台湾地区城乡社区的协调发展。

一、台湾社区营造的理念：培育“有社区感的聚落”

台湾社区营造不单纯是一种政府政策，更是一种思想，一种做事情的方法和理念。[1]按照台湾“行政院”文化建设委员会(简称“文建会”)的说法，社区营造的宗旨是建立社区共同体，关键要素是“社区共同体意识”的培养。因此，台湾社区治理所要营造的“社区”是一个“有社区感的聚落”，而不是聚落的空间本身。[2]12所谓“有社区感的聚落”，意指在地理上可以清楚界定聚集在一起的一群人，彼此之间以及他们与其生活所在之间，形成社会的和心理的联系，既包括人与人之间形成社会的与心理的联系关系，也包括人们与生活环境之间形成的社会的与心理的联系。[3]对于“住在同一地区”，如果居民彼此之间并不认识，对于所在的环境也缺乏关怀，没有社区共同体的意识，在理念上仅能算是彼此的“邻居”，实践上并不具有社区感，这样的社区也只能是一个空间的概念，而无法真正称其为社区。因此，社区总体营造的目标导向是致力于培育居民的“社区感”意识，透过文化手段来改变居住在土地上“人”的观念，激发社区居民对于公共生活领域的自主能力和参与经验。

从台湾社区治理实践来看，整个社区营造过程中，政府推动社区营造往往比较注重落实“社区自主”、“自下而上”的施政方略，将社区营造具体事务让渡给社区居民，以权力下放与政府投入作为驱动因素，在社区的基础设施、环境景观、人文教育、环保治安等相关领域建立由下而上的提案机制，鼓励社区居民对于社区营造进行自我设计。在具体落实过程中，依托营造学会、志工服务、社区学院等载体培育社区居民的营造理念和社区意识；通过社区的各种文化活动(各种演出、展览、艺术学习班、技能课程等)以及社会活动(关怀社区孤残人士、社区福利工作、弱势家庭的照顾等)，提高社区居民参与组织化的程度和水平；以居民需求为导向对社区资源进行整合，如由社区居民组成的社区妈妈教室、义警队、守望相助巡守队等各种正式团体与非正式团体，动员民众参与社区人文空间和生存环境的改善，以增强社区的文化认同和共同体意识。对此，正如时任文建会副主委陈其南所言：“社区总体营造不只在营造一个社区，实际上它已在营造一个新社会，营造一个新文化，营造一个新的人。换句话说，社区总体营造的本质，其实就是在造人。也只有透过文化的手段，重新塑造一个社区社会和社会人，以实质环境的改善作为短期目标的总体营造才能成功”[4]22。

总体上看，社区总体营造与之前的社区发展政策最大的不同，是社区营造阶段特别强调营造“有社区感的聚落”，政府部门和行政力量工作重心是凝聚社区居民共识、培育文化理念、规划发展愿景、协助方案实施，“如果政府相关单位仅以社区硬件建筑是否准时落成完工作为社区考核标准，忽略民众参与的积极意义，将重落‘由上而下’的窠臼，重蹈早期社区发展工作的缺点”[5]139。由此，社区营造计划始终秉持自下而上、社区自主及居民参与原则，政府鼓励社区居民自行拟定社区营造计划，支持社区团体申请社区营造项目经费补助，补助项目包括社区文化再造、社区环境改造、文化产业振兴和生活文化活动等诸多项目，并以落实“社区提案”为主要方式，鼓励各类社区通过社区自主提案向政府申请经费补助，引导社区居民共同参与社区治理，启发社区居民关注社区公共事务，激发民众自发、自助及助人的精神,协助社区居民认同和开展社区营造工作，激活居民营造自己生活社区的自主能力和共同体意识。

二、台湾社区营造机制：“政府引导、社区自主、共同参与”

台湾社区营造的终极目标，不是仅仅关注社区具体生活环境营造，最重要的是通过激活居民对社区事务的参与意识，进而增进社区中人与人、人与环境、人与社区之间的社区感，以促进社区人、文、地、产、景的协调发展，实现社区治理、生活环境与地区产业的永续经营。因此，社区营造虽由政府主导推动，但其主要任务是发掘社区内部资源，搭建社区服务平台,凝聚社区民众意识，推动形成政府、第三方组织、社区居民三者之间的良性互动和合作伙伴关系。从治理模式来看，政府的角色定位仅仅是一个技术及有限资源的提供者，并不是社区公共政策形成的唯一主导者，更重要的是要发挥其“引导者”的角色，政府的职责“只是在初期提供各种诱因及示范计划，着力于理念的推广、经验的交流、技术的提供以及部分经费的支持”[2]22。这就决定了在社区治理过程中，政府并不是社区公共政策形成的唯一主导者，更重要的是要发挥其“引导者”的角色，在社区治理执行层面上，强调“当局及地方政府主要承担着政策制定、准入标准制定、补助经费发放、监督与纠错等职责，始终秉持掌舵而不划桨、引导而不包办、监督而不越位”[6]，特别是执行上，政府部门不主动订定计划内容、不选定执行对象及方式，而只是提示鼓励的方向，完全开放给社区组织提案，再视提案之创造性与可行性来决定辅助的对象和规模。

政府与社区有如共骑协力车一般——由最了解社区需求的社区组织担任前座的骑士，掌握方向；而政府部门则于后座，配合前者的步调并适当地出力协助，形成一种既分工又合作的伙伴关系。[2]49政府的角色由凭借行政手段“由上而下、掌控资源、强势推动”过渡到“自下而上、社区自主、宏观辅导”，政府的职能往往是通过提供不同类型社区治理的示范计划，以社区营造项目审查和划拨资助经费等方式，鼓励民众充分参与社区管理，并透过与专家学者和非政府组织的合作，设计出符合地方需要的文化软硬件设施，让民意成为影响社区发展的决定性力量。社区自主，一方面政府部门认识到居民是社区的主体，有关社区事务应交由社区居民自我管理、自我服务，另一方面，在“社区充权”的模式下，“社区自主管理，并不意味着政府放任社区，政府仍需通过法规、政策、财政和才智的资助，在宏观上影响和指导社区的健康发展，以保证社会基层民主的有序进行”[7]。共同参与，是在政府部门、学者、非政府组织的引领下，通过“自下而上，上下互动、共同参与”的方式搭建社区的公共平台，就产业发展、环境景观、社福医疗、环境治安等议题进行讨论，制定并增加社区公共服务的有效供给，以及详细的发展规划和服务流程，推进社区治理的功能性整合，例如，在社区营造过程中，“台湾大学建筑与城乡研究发展基金会”、“台北市社区规划师团队”“新故乡文教基金会”、“社区营造学会”等组织在其专业领域内给予社区居民辅导和支持，协助社区居民开展社区营造工作，帮助弱势群体发声向当局和政府争取更多的资源，同时也能够提供社区营造相关议题的咨询和指导，协助社区研拟地区发展、环境改造、社区福利、公共卫生、地方产业等专业领域的提案，将政府行为、居民需求、市场导向和社区公益链接起来，润滑调节社区营造过程中的多元利益主体关系，起到“转移公私部门的资源与权力，以达资源共享、资源平均及权力共享之利”[8]。

三、台湾地区社区营造策略：“补助、评鉴、奖励”

台湾社区营造虽然由政府发起，但“它是一项注重民间社会自我改造的社会建构过程”[9]。因此，台湾社区营造的鲜明特色之一就是将“官治”与“自治”、“官助”与“民助”结合起来,强调社区发展目的“旨在启发社区民众发挥自动自发、自助及人助的精神,贡献人力、物力、财力,配合政府行政支持、技术指导，以改善社区居民的经济、社会、文化等环境,提升其生活质量，最终达到民主、自治、自助的目标”[10]。台湾地区社区建设经费主要由社会捐款和政府拨款两部分组成，政府拨款的多少在很大程度上取决于社区自身。具体而言，社区想获得政府的资金支持，要向政府报送社区发展工作计划，并获得认同。换言之，只有社区做好了，政府才会给钱。除此之外，按照公私协力的营造原则，社区可以向社会组织、研究机关、企业与非政府组织的上寻求资金和技术上的支持。

在社区治理过程中，为了鼓励社区力量自下而上的自主规划，政府部门并不直接参与社区营造项目的制定和执行，而是根据需要提出社区营造的引导方向，由社区根据其自身条件设计具体营造计划和方案，政府根据计划实施情况给予相应财政经费支持。如1995至2004年，“文建会”推动社区总体营造相关计划的年度预算经费总额达539827.3万元，年度平均预算经费为53982.73万元；2008年开始推行的“新故乡社区营造第2期计划”经费的实际编列数额达到9.21亿新台币，该计划截止到2011年6月底，累积预算执行率为98.66%。[11]2004年5月，为配合行政院“挑战二〇〇八：新故乡社区营造计划”，辅导直辖市及县(市)政府推动社区总体营造工作，“文建委”制定了“新故乡社区营造计划作业要点”，明确提出了计划项目补助经费如下：(1)开发利用地方文化资产与文化环境计划：其中先期规划以新台币壹佰万元整为上限；执行计划以新台币贰佰伍拾万元整为上限。(2)地方文化产业振兴计划：以新台币捌拾万元整为上限。(3)社区深度文化之旅计划：以新台币陆拾万元整为上限。(4)社区营造培力计划：以新台币肆佰万元整为上限。同时该要点明确提出，“计划项目(1)、(2)补助对象是属于社区层级计划乡(镇、市、区)公所或社区发展协会、社区组织、文史工作室、基金会等立案之民间团体，并具一年以上社区总体营造实务经验及基础者”[12]；“计划项目(3)、(4)补助对象是属于地方政府层级计划直辖市、县(市)政府社区总体营造业务主政机关(如文化局、文化中心、民政局或都市发展局等)”[12]。

同时，政府相关部门会同相关单位办理评鉴、考核、观摩，对推动社区发展业务绩效良好的社区，进行表扬或指定示范观摩、颁发奖状或奖品以及发给社区发展奖助金。例如，2005年11月，台湾“内政部”为推动社区治安工作，对直辖市、县(市)政府及治安社区实施绩效评鉴，评鉴项目包括：“(1)治安社区运作模式及愿景规划；(2)治安社区之具体作法；(3)治安社区宣导活动之整合度及执行力；(4)治安社区之具体成果；(5)其它特殊或具体创新作法”[13]。根据成绩评定规定“获奖治安社区免经初审，优先申请本部下一年度社区治安补助；发给之奖金作为推动社区治安相关业务，并得提百分之五十充为社区工作干部联谊文康活动费用”[13]。

四、台湾社区营造对大陆社区治理的启示与借鉴

台湾与大陆地缘相近、血缘相亲、习俗相同、骨肉相亲，其社区治理的文化背景、社会基础、伦理观念、道德水准、生活方式有很大的相似性，都具有华人文化圈独特的遗传基因。相同文化基因与共同治理目标，决定了海峡两岸的社区治理具有“同文化圈”特征，同时也奠定了两岸加强基层社区交流合作以互相借鉴成功经验的可行性。

(一)政府简政放权，提高社区治理的开放度。

台湾地区社区治理成功之处在于秉持开放包容、民主自治的治理思路，强调社区本位、主体多元、政府引导、社会合作、自主参与以及社区民众的主体精神和能力养成，推动形成了政府部门、第三部门、社区居民等多元主体共同参与密切合作的伙伴关系。学习台湾社区治理经验，当务之急是厘清基层政府与社区权责边界，推进政府简政放权和职能转化。当前，政府职能转变的重点是实现从政府对社区的行政化管理向“政府—市场—社会”合作共治的转变。基于此，必须改变政府部门“一竿子插到底”的管控思维，逐步弱化政府对社区的直接控制和干预，以“还权于民”、“还权于社会”与“还权于市场”为治理导向，彻底清除政府部门“大包大揽”管控思维，扭转社区服务“吃力不讨好”的局面，逐步将治理权力推向政府系统之外的其他社区治理主体，改变政府对资源分配的绝对控制，将立法、规划、财政扶持以及监管指导作为核心职责，政府部门应该把工作重点放在宏观规划、制定策略、业务指导和财政投入的安排上，大幅度减少那些对工作推动没有实际意义的检查、评比，切实为社区发展建设“减负增效”，逐步弱化政府对社区的直接控制和干预,改变政府对资源分配的绝对控制，培育社区居民自治的土壤。同时，按照“政事分离”原则，充分利用政策、规划、资金、税收等宏观调控手段，通过发挥市场力量和社会组织的调节功能，引导和鼓励社会组织和社区居民共同参与，大力培育社会中介组织，选择试点实施公益性社区社会组织的资助办法，培育和发展慈善公益、社区服务、文体活动类社区中介组织,让各类社会组织承担起政府管不好不该管的事项，形成不同程度的政府、社会、居民分工协作、共同推动社区发展的多元化治理格局。

(二)凝聚“家园意识”，发展社区自治力量。

长期以来，社区居民对城市的归属感和认同感很强烈，而对社区的归属感和认同感却要淡得多。由于对社区归属感和认同度下降，直接导致社区居民对社区公共事务关心不够。与台湾社区治理方式相比较，大陆地区的社区建设带有较强的行政色彩，社区工作主要得靠镇街政府部门发动组织，由社区居委会负责落实实施，但是居民的参与热情并不高，许多社区活动都不被居民视为自己必须要做的事，而是被他们看成是居委会要做的事，是居委会的“政绩”，甚至于有些居民把社区的一些活动看成是一种扰民行为。借鉴台湾社区建设经验，必须确立社区建设的核心是“人”，价值是“共同体意识”，关键是“塑造群众精神”，治理的切入点凝聚社区居民的“家园意识”。因此，社区治理的重心应该在增强居民幸福感和认同感上下功夫，强化社区居民对自己社区的归属感，特别是在社区治理的策略上，社区多元共治是以居民的自发参与为前提，共同利益和诉求表达是促使人们走向一致的驱动机制。这就决定了社区治理的逻辑起点是，必须理顺民意反映渠道，建立和完善社区居民咨询机制、社区矛盾调节机制和民声诉求和反馈机制。当前，应进一步发挥居委会、居民代表会议、居民大会、居委会成员、居民代表、小组长等自治组织及其成员的“自治作用”，依托“听证会、协调会、评议会”的制度平台，鼓励和支持社区居民直接参与社区重大事务的决策、管理和监督，调动居民参与社区公共事务管理的积极性。同时，在发展社区自治力量上，应该按照利益相关、区域相关、事务相关等标准，以小组、小区、楼幢为基本单位合理划分微观层面的社区治理单元，通过不同层级微观自治单元的划分，使各类小单元的基本情况更为趋同，群众利益更为一致，在此基础上，以不同层级小单元为主体延伸社区的自治网络，进而建立以楼幢、小组、小区、社区及行业等小单元自治主体构成的社区自治体系，在小单元主体范围内缔结“治理公约”、“管理公约”，探索“共驻、共建、共谋、共管”微观单元治理方式和手段，推动形成社区自治大框架下的分片自治、分类自治、合作共治的社区治理模式。

(三)发展社会组织，发挥其服务社区的功能。

台湾社区治理特别注重发挥社会组织在基层治理和提供公共服务方面的优势，引导民间团体组织、行业协会、非政府组织、非营利组织、基金会、企业财团等多元主体进入到社区服务领域。与台湾社区社会组织及其服务网络相比较，目前，大陆地区社区社会组织仍然处于发育阶段，规模很小，范围很窄，功能也不足，而且随时都有夭折的危险。借鉴台湾社会组织发展壮大的经验，在扶持社会组织发展层面，应充分认识社会组织在治理中的功能优势，放开市场化组织与民间团体组织进入社区服务的准入，除法律、法规规定须经前置审批外，逐步探索扩大社会组织直接登记范围，对公益类、慈善类、福利类、服务类的社会组织开展直接登记注册，鼓励成立社区社会组织综合服务机构，出台各类税收优惠政策，增加税收优惠种类，对社会组织予以资金、场地、资源和智力等方面支持，扶持社会组织发展壮大。在规范社会组织发展的层面，按照政社分开、管办分离的原则，研究制定社会组织的发展规划和管理办法，加强社会组织信息公开平台建设，定期公布社会组织登记、年检、评估、执法查处等情况。按照“政府指导、第三方评估、独立运作、分类评定、动态管理”的原则，完善社会组织等级评估制度，将评估等级作为社会组织参与政府购买服务的重要参考依据。在完善社会组织承接政府职能方面，对政府购买服务的信息发布、承接条件、招标流程、绩效监管等实施细则进行规范和细化，制定社会组织在服务项目、服务质量、收费标准等方面行业标准，探索以项目委托和招标方式，将社区公益类、慈善类、福利类等服务项目交给有资质的社区社会组织来承接，大力发展城乡社区服务性、公益性、互助性社会组织，引导城乡社区社会组织专业化运作、多元化发展。在省、市两级建立标准化社会组织孵化中心，孵化中心负责提供公益资源平台和整体营销，包括办公场地、办公设备以及一对一的咨询指导，通过孵化中心对社会组织进行培训、整合和提升，提高社会组织承接政府与社会公共服务、组织社区活动、参与社区治理服务的能力。

(四)整合资源，提升社区服务的效能。

台湾地区社区服务由政府主导推动，但其主要任务是搭建社区公共平台,由非政府组织和民间社会工作机构在法律和政府资助之下为居民提供服务。借鉴台湾区服务方式，应按照“有所为有所不为”的原则，应尽快建立政府购买社区服务形式为主、政府直接资助为辅的社区服务发展机制，出台政府购买公共服务的目录和政策，设立社会组织扶持专项资金，吸引社会力量和民间资本进入社区居家养老、医疗保健、政府福利、便民服务等领域，推动实现社区公共服务社会化、专业化、市场化。应该尽快出台扶持政策，放宽市场准入，以负面清单形式将社区服务业全部社会资本开放，鼓励大型服务企业以连销经营方式进入社区，重点发展以提高居民生活质量为宗旨的服务项目，特别是社区日间照料、医疗保健、托幼服务、钟点服务、商业配送、家政服务，引导社区服务向社会化和市场化发展。同时，广泛开展形式多样的志愿服务和邻里互助活动，把开展志愿服务、邻里互助服务与创新社区治理结合起来，鼓励和支持各地规范志愿者的招募、审核、培训、调配、评估等志愿服务流程，建立志愿服务事业发展基金，以政府购买服务的方式，为志愿者购买保险、提供通信、交通、餐饮等费用补助，通过专业指导、社会资助或政府奖励等方式，培育和发展社区志愿服务组织，鼓励和促进社区志愿服务活动的广泛开展。同时，按照共建、共治、共享的理念，在区、街道、社区分别成立邻里互助中心、互助服务站、互助服务项目队，鼓励社区居委会与辖区企业、社会组织、志愿者建立合作伙伴关系，有效整合和利用公共资源，积极推进社区资源共享，引导驻区企事业单位的内部设施向社区开放，推动辖区内体育馆、操场等文体设施向居民开放，推动社区服务网络由单一向多元、由简单向复合的转型升级，促进社区资源有效整合并发挥最大经济社会效益。

(五)挖掘社区特色文化，增强社区发展的持久动力。

台湾地区的社区营造，坚持以社区文化再造为先导，以社区公民再造为主体，以激活社区居民归属感为载体，比较注重保留延续基层社会治理的地方特色、比较注重倡导发挥传统家庭核心价值，比较注重促进社群互助互爱，比较注重社区硬软件建设的协调并举，特别是关注社区软件建设(永续经营、社区意识、草根实践、乡土认同、地方文化、社会伦理等)的培育和提升，对于形成多元主体、协同参与的社区治理体制发挥了重要作用。例如，台湾当局1991年“社区发展工作纲要”就力推社区自创项目，并可申请有关机关的补助经费。经过十多年的发展，台湾地区的特色社区愈来愈多，包括嘉义县山美社区(达娜伊谷)的生态园区、彰化县田尾乡“社区照顾关怀据点”、宜兰县大二结社区的二结王公庙的“王公过火”、南方澳渔港社区的“鲭鱼祭”、云林县太湖社区的车鼓阵等，都是由负责社区营造的社区发展协会、文教促进会、非营利组织、文化促进会、社区管理团队、学术咨询团队、相关产业协会等组织策划，重建了社区居民的生活环境和历史记忆，透过社区文化特色、自然风貌、景观资源、人文风俗的营造和营销，实现生活品质、创意产业、文化氛围等多方面的提升。借鉴社区营造台湾经验，应积极扶持和鼓励大陆地区各类社区整合各自的地理、环境、人文、产业资源、人员等方面个性特质，征求民意，凝聚民智，开展特色社区的谋划和共建。鼓励和引导不同类型的街道社区自行“选题”，自主选择和自行设计申报社区治理“特色品牌”创建方案，政府按照“以奖代补”办法给予相应财政支持，鼓励和支持民间资本和社会力量按照“谁投入、谁受益”的原则完善社区服务实体建设，增加社区公共服务产品的供给。鼓励各类试点探索实施政府对公益性社会组织的扶持、评估、资助政策，培育慈善公益、社区服务、文体活动类社会组织,积极引导其参与社区品牌营造的各项工作，政府部门会同相关单位对实施项目进行评鉴、考核，将社区品牌营造的工作绩效与“以奖代补”制度有机结合，对群众参与度高、成效显著的社区给予更多的资金和项目支持，推动形成居民自觉参与、政府部门提供资源、社区组织充分参与、社会学界共同介入的社区品牌共同缔造长效机制。●

[1]赵环，叶士华.社区参与:我国台湾地区社区建设经验分析[J].华东理工大学学报(社会科学版),2013，(2).

[2]曾旭正.台湾的社区营造[M].台北：远足文化事业股份有限公司，2013.

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[12][台]行政院文化建设委员会.九十四年度新故乡社区营造计划作业要点[EB/OL].http://www.chinalawedu.com/falvfagui/fg23155/172669.shtml.