“政党—社会”关系变迁与国家治理能力现代化

2017-03-10强舸

岭南学刊 2017年5期

关键词：党的领导政党领导

强舸

(中共中央党校党建部副教授，博士)

“政党—社会”关系变迁与国家治理能力现代化

强舸

(中共中央党校党建部副教授，博士)

在现代国家治理中，政党、国家、社会是基本主体，“政党—国家”、“国家—社会”与“政党—社会”是制约国家治理成效的三组核心关系。因此有必要以“政党—社会”关系为研究出发点，从历史变迁、现实挑战和实施路径三个方面，探讨在新时期中国共产党应当如何通过“转变和改善党对社会的领导方式”以推进国家治理能力现代化。

“政党—社会”关系；领导方式；治理能力

中国共产党是中国特色社会主义建设事业的领导核心，坚持党的领导是改革取得成功的保证，党的具体领导方式则决定着各项改革举措的实际成效。要实现国家治理体系和治理能力现代化的目标，首先要理顺党、国家和社会这三个治理主体之间的关系。现有研究的出发点大多是“政党—国家”和“国家—社会”这两组关系，由此产生的对策研究也就主要集中在“理顺党政关系”和“转变政府职能”两个命题上，在一定程度上忽视了对“转变和改善党对社会的领导方式”的研究。因此，本文以“政党—社会”关系为研究的出发点，探讨在国情世情党情都发生巨大变迁的新时期，如何更好地适应形势，构建起党对社会新的领导方式，推动国家治理现代化。

一、中国共产党领导社会的基本方式的历史变迁

(一)改革开放前党领导社会的基本方式。

“党国同构，社会在国家中”是改革开放前中国政党、国家和社会关系的基本特征。

首先，中国的现代国家构建是在党的领导下完成的。“没有共产党，就没有新中国”是这一过程的真实写照。[1]新中国成立后，中国共产党继续通过强大的政党力量主导国家建设。计划经济时期，全部政治经济社会生活都被纳入统一管理的体系中，党则事无巨细的包揽这一切，国家实行党政不分的一元化领导，并在这个基础上形成了中央高度集权的管理体制。[2]9党内有一整套与各级政府及其部门相对应的组织系统，它们掌握着各项国家职能履行的实际决策权，而对应的政府部门只是其附属品和执行机构。

其次，中国的现代社会是由现代国家创造的。新中国成立前，中国虽然已经开始了现代化，但当时中国主体上仍是半封建半殖民地社会，依赖于中国共产党的领导，中国社会才推翻了“三座大山”，基本上清除了封建的和殖民的社会因素，并进一步通过国家建设孕育出了现代社会。具体来说，在城市，通过计划经济体制，新中国从一穷二白建设出了基本完整的现代工业体系，新的生产关系建立了起来，生产力也取得了跨越发展。伴随这一过程的是高速的城市化和总人数高速增长的工人阶级和城市居民，1949年，中国只有0.58亿人生活在城市，仅占总人口的10.6%，1960年城市人口比重已经达到20%，总计1.32亿人生活在城市，[3]初步形成了城市中的现代社会。在农村，土地改革消灭了地主及其他前现代的社会阶级，消灭了封建的生产关系，建立起了新的生产关系，并在很大程度上推进了农业生产力的发展，形成了具有现代因素的农村社会。

最后，在国家创造社会的基础上，改革开放前的中国进一步演变出了国家全面控制社会的社会管理体制。“党建国家，国家创造社会”的中国模式，与西方历史中“先有现代社会，现代社会形塑现代国家，在国家与社会的互动中孕育现代政党”的过程完全相反。[4]具体来说，这一体制在城市的表征是，党政企不分，计划经济体制建立起了单位体制，人的生老病死、衣食住行、柴米油盐全都由单位包办。在社会管理上，单位的实质是国家行政体系的分支节点。[5]这一体制在农村的表征是党政社不分，《关于建立人民公社的决议》中指出，“人民公社即是经济组织，也是一级政权，又是社会管理单位。”陈伯达进一步引述毛泽东的话指出：“我们的方向应该逐步地、有次序地把工、农、商、学、兵组成一个大公社，从而构成我国社会的基层单位。”[6]也就是说，人民公社囊括了政党、国家、社会、军队等所有主体及其职能。

由于党全面覆盖了国家，社会诉求又被国家全部包办。因此，改革开放前，党对社会的领导就形成了行政权力支配一切的社会管理体制。改革开放前中国的社会治理过程实际上等同于政府的行政管理过程，党领导社会的方式就是直接下达行政命令。总的来说，这一“政党—国家—社会”结构在一定时期具有历史合理性，但是“也必须看到它的内在逻辑是把政党变成国家，把国家变成无所不包的‘党国体制’，既泯灭了政党的原始机制——政党的功能高度行政化，政党偏离了政党的角色，又消泯了国家与社会的界限——国家全面扩张最终吞噬了社会，反过来抽调了国家建设的物质和政治基础，导致国家政权建设的全面困境”[7]255。显然，这一形态难以长期维系。改革开放以后，市场经济的发展开始推动中国共产党主动转型。

(二)市场经济条件下党与社会关系的变迁。

十一届三中全会拉开了改革开放的序幕。随着各项改革事业的推进，党、国家、社会之间的关系发生了巨大的变化。一是社会独立性日益增强。在城市，一方面，非公经济茁壮成长，占国民经济比重越来越大，就业人口越来越多，2015年末全国城镇非公经济就业人口已达18675万人，占城镇总就业人口的52%。这意味着单位体制外的社会空间越来越大。另一方面，在单位体制内，大多数党政机关、国有企事业也逐步从包揽一切的全能型单位向工作型单位转型，“生老病死、衣食住行、柴米油盐”等职能逐步交还社会。总的来说，作为社会管理机制的单位体制在上世纪末就已解体。在农村，1980年代初人民公社体制彻底终结，经济上1980年代确立了家庭联产承包责任制；政治上1990年代初期基本建立起了村民自治制度。同时，六十多年来教育水平的不断提高和现代化的全面深入，人民的素质也在不断提高，独立、民主、法制意识不断增强。

二是党通过国家运用行政权力支配社会的空间日益缩小。在市场经济下，个人需求主要不再由政府满足，而是在遵守国家法律前提下自己去获得。这样一来，国家事实上已经不再拥有过去那种无所不包、无所不能的社会管理职能。国家权力被限定在一定边界内，政府则需在微观上退出具体社会治理事务，将空出的治理空间交给市场和社会。因此，打造“有限政府”是我国行政体制改革的重要目标之一。[8]同时，理顺党政关系也是深化政治体制改革的主要目标之一，党要从以往的“以党代政”的全能模式，转变为在法律框架下，以执政的方式行使国家权力。

(三)党需要建立起新的对社会的领导方式。

对以上变化，十六大报告作出了精准概括：“我们党历经革命、建设和改革，已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。”这是党的历史方位的深刻变化，“面对这种深刻变化，已经在执政中探索了近30年的中国共产党，在党的活动的方方面面都遇到了新的问题和挑战”[9]。

这一变化给党对社会的领导带来的最深刻挑战是：党旧有的依赖于行政权力控制社会的方式正在失效。在现代政治中，政党之所以不可或缺，就在于政党既能执掌政权，又扎根在社会中，它在国家和社会间建立起了沟通的桥梁，发挥着其他组织不能替代的利益表达、利益综合功能。政党的执政基础建立在社会中，任何政党都无法脱离社会存在，也只有扎根在社会中的政党，才能有效行使国家权力，促进社会和谐与发展。因此，新时期党的一项重要任务就是要通过自身建设，建立起不完全依赖国家行政权力的领导社会的新方式。必须注意的是，党的建设不同于政权建设，党对社会的领导不是国家对社会的领导，它是党通过其基层组织建立起与社会的直接联系，并在互动中树立起领导关系，而不是政府通过行政管理体制控制社会。

二、改善党对社会的领导方式的机遇和挑战

在党、国家、社会关系变迁背景下，新时期国家治理从以下三个方面对党领导社会的方式提出了具体挑战：

(一)在推进基层自治的背景下，如何坚持党的领导？

“党的领导不动摇，群众自治不做假，依法办事不含糊”是党对基层自治的基本要求。然而，在具体实践中，由于理念和操作问题，在不少地区，“党的领导”和“群众自治”都发生了一定程度变异，两者间的矛盾成了困扰基层治理的主要难题。

这一矛盾大致有三种表现形式。第一种是“党的领导”侵蚀群众自治的空间。在基层自治单位权力结构中，社区或村党支部一家独大，独揽决策权，社区或村委员会不仅成了党支部的执行机构，其选举结果也取决于党支部的意志，难以体现党对基层自治的“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的根本要求。在这里，社区或村党支部的强势则往往建立在基层政府强力支持基础上，它实际上体现的是基层政府的行政意志。第二种是“党的领导”和“群众自治”互不买账。在基层自治单位权力结构中，一方面，社区或村委会一般是经过选举产生，它有较大的群众基础，自身也有较强的运作能力，但在一定程度上缺乏基层政府的支持和认可；另一方面，社区或村党支部也有一定的运作能力，并拥有基层政府的支持和认可，但群众基础略弱于前者。两者表面上的权力来源不同，却都认为自己才具有合法性，才应该是基层自治的权力机关，双方在日常事务互不买账，结果是让基层自治举步维艰。第三种是党的领导缺位，“群众自治”成了群魔乱舞。在基层自治单位的权力结构中，社区或村党支部自身建设有很大缺陷，基本上成了摆设，而基层政府也以自治为由对基层党组织建设放任自流，对基层自治放弃监管。这就使得家族势力、黑恶势力等侵入基层选举，贿选、造假、操纵选举等问题频发，选举结果根本不能体现群众的意愿。这样产生的社区或村委会在其日常运作中必然会发生大量的以权谋私、盗卖集体资产等违法乱纪行为，成为基层社会不稳定的源头。

(二)在市场参与社会治理的背景下，如何优化党的领导？

打造“有限政府”是行政体制改革的重要目标之一。现代政治要求限定政府的职权边界，充分发挥市场在社会治理中的作用，形成“市场能管的，政府尽量少管”的治理结构，民众有事要“不找市长，找市场”。然而，“全心全意为人民服务”是党的根本宗旨，“群众利益无小事”意味着群众有权提出自己的诉求。[10]计划经济时期又进一步在群众中塑造出了“有问题找政府，政府什么都能管”的思维定势。如此一来，“有限政府”的改革目标与群众的无限诉求之间就产生了矛盾，成了当前许多社会治理难题的温床。具言之，随着单位体制解体，政府退出了许多社会服务事业，由市场填补上政府空出的大部分社会服务空间。问题在于，第一，市场未必总能及时填补上空间。第二，市场的本性是逐利，有的社会服务无利可图，因而市场不愿意填补这一空间。第三，计划经济时代政府提供的服务质量、效率不高，市场提供的服务也未必总是优质高效的，群众有可能不满意市场的供给，但由于群众在市场上的地位与提供服务的市场主体不对等，双方难以通过协商达成一致。而“成本—收益”不对等也促使群众不倾向于通过法律途径维护权益。

在这种情况下，加上“有问题找政府”的思维定势，群众反过来就会要求政府重新介入它所退出的治理空间，很多时候群众的诉求不是“政府管的太多”，而是“政府管的太少”，在普通中国人的观念中，国家才是最可信的，“社会上的”却常常代表着不可靠。[11]西方主流观念认为“最小的政府是最好的政府”；而在我国社会观念中，“管的少的政府”常常是“不给老百姓办事的坏政府”。但是，从“有限政府”、依法行政的要求来说，政府在大多数情况下已经没有合理的介入理由和途径，加之服务意识等方面的原因，政府倾向于以“这不归我们管”为由拒绝介入或者不同部门推诿扯皮。这样发展下去可能出现两种情况：一是群众诉求无法得到回应，社会矛盾不断累加，最终诱发群体性事件，威胁社会稳定。当小的社会问题演变成大的政治问题，政府为了维稳不得不手忙脚乱的重新介入，在维稳的过程中也不得不把以前的问题一并解决，虽然其解决路径往往不符合规定。二是发现问题解决无望，不再提出诉求。这种情况虽然不会诱发群体性事件，不会给政府治理造成直接麻烦，但是群众利益毕竟受到了损失，不符合党的宗旨。

(三)在社会组织崛起的背景下，如何实现党的领导？

前两项挑战出现在原本就存在党的领导的社会领域，第三个挑战则是在以往没有党的领导的新兴社会领域，党如何进入并建立起自己的领导？大量的社会组织如雨后春笋般的涌现，十八届三中全会《决定》将社会组织管理方式从挂靠审批制改为登记备案制之后，社会组织更是获得了突飞猛进的发展，总数已经超过60万家。[12]这些社会组织是部分人群为维护自身利益或某种公益目的而成立的，它们各有组织目标，环境保护、社区服务、教育扶贫、老人关怀等等，涵盖极其广泛，远远超出了传统上政府职能覆盖的范围。在处理与新兴社会组织的关系上，党面临的难题是：既不能随意干预，新兴社会组织和革命时期党领导下的群众组织不同，它们注重自己的独立性，有独立的组织目标，如果随意干预只会引起反感，将这些社会组织推向对立面；但也不能放任自流，即使不考虑某些带有政治目的的社会组织，任何组织自身都有滋生问题的可能，需要外在监管；同时，我国社会组织的成长也需要外部支持。因此，如果党能够处理好与新兴社会组织的关系，构建起对社会组织的领导，即有助于社会组织自身发展，也能使党将其影响范围扩展到政府职能不能涵盖的广阔空间，实现更好的社会治理绩效。而如果党处理不好与新兴社会组织的关系，就即会阻碍社会组织的成长，也会降低社会治理绩效。

三、改善党对社会的领导方式的路径

面临大转型对执政党领导社会的方式提出的挑战，中国共产党也有清醒的认识，已经采取了一系列的举措，在总结经验基础上，党转变和改善对社会的领导方式的路径大致有以下四条。对此我们做出相应的阐释，并给出改进建议。

(一)加强党的基层组织建设，以服务巩固党的社会基础。

从一般政党规律出发，政党的基层组织是政党联系社会，构建其执政的社会基础的主要载体。在政党纲领之外，社会对政党的认同主要依赖于政党对基层社会的服务工作。中国共产党也清楚的认识到了这一点。十六大报告指出“党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础”，提出了“切实做好基层党建工作，增强党的阶级基础和扩大党的群众基础”要求。十七大报告进一步指出：“充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。”十七届四中全会《决定》明确要求：“党的组织和党的工作全覆盖”，“哪里有群众哪里就有党组织、哪里有党员哪里就有党组织、哪里有党组织哪里就有健全的组织生活和党组织作用的充分发挥。”十八大报告明确基层党组织要“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设。”

近年来，基层组织建设主要包括三个方面，一是加强已有的社会领域中的基层党组织建设，包括农村、社区、国有企业、机关事业单位等领域的党组织建设。根据2015年底数据，全国农村、社区、行政机关的党组织覆盖率均已达到99.5%以上，国有企事业单位覆盖率也达90%以上。[13]二是开拓新社会领域中的基层党组织建设。十六届四中全会《决定》中提出“加大在新经济组织、新社会组织中建立党组织的工作力度，探索党组织和党员发挥作用的方法和途径。”近年来，两新组织党建开展的有声有色，2014年底全国共有162.7万个非公有制企业已建立党组织，占总数的53.1%；全国共有11.5万个社会组织已建立党组织，占总数的41.9%。三是从扩大党员发展规模到提高党员质量。中国共产党的党员总数从2004年底的6960万名发展到2015年底的8875万名。虽然近年来党员数量的高速增长也确实造成了一些问题，中央在2013年初提出了要“控制党员数量，提高党员质量”的要求，但它的正面功能也不可否认，党员数量的增长确实为扩大基层党组织覆盖面，推进基层党组织工作，特别是两新组织党建打下了基础。

但是，以上举措在实践中也出现了一定偏差。比较突出的问题是，基层党组织主要任务是“服务群众”。然而，出于行政需要，很多地区的基层党组织变成了基层政府构建基层管控体系的触角，丧失了自身的主体性和社会性，其存在目的也从“服务群众”变成了“管控群众”。因而，党的基层组织建设关键是要回归到服务型党组织建设的初衷，用服务团结群众，用服务塑造认同，用服务建立起党的威信，重构起党对社会的领导。

(二)坚持党的领导，完善基层自治。

在基层自治实践中，我们常常能看到，“党的领导”与“群众自治”之间发生冲突，但这并不意味着党的领导就是不能自治，或者群众自治就是不要党的领导。党的领导与群众自治之间并不存在天然矛盾，两者权力的根本来源都是人民，它们体现的都是民主的要求，只是层次有所不同。事实上，在当前大量基层自治出现问题、群体性事件多发的地区，它们的一个共同特点恰恰就是这些地区的基层党组织几乎都名存实亡，导致了基层自治的无序运作。

之所以在很多地区会出现“党的领导”与“群众自治”的矛盾，实质上是因为在具体实践中，党的领导被等同于基层政府的管理，党对基层自治组织的领导变成了基层政府对基层自治组织的领导，而社会自治的含义是“在政府不直接参与前提下社会自我治理”，因而在政府过多参与情况下，怎么实现真正的“自我治理”？更进一步来说，在一些地区实践中，群众自治中一旦出现与基层政府不一致的观点，例如有其他人参与竞选，就会被定义成否定党的领导，这实际上是凭空制造政治问题，恶化治理生态。因此，要解决两者矛盾，关键是要把带引号的“党的领导”变成真正的党的领导，只有这样，带引号的“群众自治”才能变成真正的群众自治，构建起真正的基层民主运作机制。党对基层自治组织的领导应当是思想领导、政治领导和组织领导，即在保证基层自治组织不违背党的大政方针和基本法律法规前提下，充分发挥基层党组织和党员个人的战斗堡垒和先锋模范作用，让基层党组织成为推动基层自治发展的核心力量，促进基层自治组织的自由成长，充分发挥它的社会自治作用。与基层自治组织类似，党同样可以通过基层党组织建立起对新兴社会组织的领导，通过提供资源和帮助，发挥基层党组织和党员个人的作用，获得社会组织的认同，引导社会组织的发展，促进社会志愿服务的繁荣，让新兴社会组织成为党在新兴社会领域建立领导的抓手。

(三)坚持党的群众路线，发挥党的社会整合功能。

有限政府的改革目标和群众的无限诉求之间的矛盾是当前社会治理的核心难题，如果解决不好，那么“发挥市场在资源配置中的决定性作用”要求甚至有可能会进一步加大这一矛盾。从党的角度看，两者都是正当的。现代政府必须是有限的，现代政党也必须回应其所代表的社会阶级诉求。既然都是正当的，为什么还会产生矛盾？其根源在于：党回应群众诉求的路径有问题。当前，党回应群众诉求的主要途径依然依赖于政府的行政体系，而不是通过党与社会的直接联系渠道。如此一来，就必然陷入“有限”与“无限”无解冲突的泥潭中。而要化解矛盾，党必须摆脱对行政体系的依赖，构建起党与社会的直接联系，而群众路线是实现这一目标的唯一选择。群众路线是党的群众路线，不是政府的群众路线。党的群众路线的意义是建立起党和社会直接联系的桥梁，发挥“从群众中来，到群众中去”的利益表达、利益综合作用，并进一步通过政党解决群众生活中的实际问题。

具体来说，群众诉求可以分为三类。第一类是具有普遍性的诉求，它针对的是比较普遍的市场失灵或者政府服务缺位的现象。对这类诉求，党要通过了解、综合群众的诉求，再通过执政方式出台具体法律法规解决问题，并以此构建起民主决策机制。第二类是具有特殊性的诉求，它针对是特定群众与特定市场主体或政府部门间的纠纷。这类诉求不适合普遍性立法解决，而群众自身又因为市场地位不对等或是“成本—收益”不对等，较难与相应市场主体或政府部门平等协商。这就需要党组织的力量来解决问题，基层党组织也能在这一过程中构建起自己的认同和威信。第三类是不合理诉求，这就需要党发挥说服、教育和调解人民内部矛盾的功能。这一点也是我们党的优势，而西方选举式政党为了当选，往往是只要提出诉求的人多，不论诉求是否合理，也会一味的满足，过度的回应性也是当前西方政治中的一大顽疾。

(四)发挥党的教育功能，塑造现代社会文化。

国家治理体系和治理能力现代化需要现代的社会文化和政治文化支撑。文化的滞后也是困扰当前社会治理的重要因素。当前我国群众中的现代政治意识还比较缺乏，常常是些小问题就会诱发群众内部或是群众与政府的严重对立，导致基层自治的失范或者是社会服务的失灵。因而，党必须充分发挥自身的教育和政治引领职能，担负起向群众传授先进思想观念的责任。需要强调的是，教育功能的发挥要建立在前三项途径构建起的党的社会认同的基础上，教育的内容应是协商、妥协、合作、法制、志愿服务意识等现代社会生活中必需的文化内涵，为基层自治和基层矛盾化解打下文化基础，进一步引导社会的自我运作和自我服务。●

[1]杨光斌.制度变迁的路径及其社会科学价值[J].中国社会科学辑刊，2009，(2).

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[11]项飚.普通人的“国家”理论[J].开放时代，2010，(10).

[12]全国社会组织数量已超过60万家[EB/OL].http://www.chinanews.com/life/2015/11-27/7644691.shtml.