人大财政监督的困境及其应对

曾庆辉

(甘肃省人大常委会《人大研究》杂志社编辑)

人大财政监督的困境及其应对

(甘肃省人大常委会《人大研究》杂志社编辑)

人大实施财政监督是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要监督权力，是坚持和完善人民代表大会制度的重要体现。但长期以来，人大财政监督在现实中却还是一个薄弱环节，存在一些难点及困境，导致人大财政监督权在一定程度上成为一种形式上的、程序性的权力，受到的质疑声不断。改进和完善人大财政监督机制应从以下几方面着力：提高人大财政监督能力，突出对重点支出和重大投资项目预算的监督，建立完善审计监督跟踪问效机制，增强人大财政监督的透明化与公开性，完善法律法规，严格责任追究制度。

人大财政监督；难点；困境；完善对策

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)在第五部分“深化财税体制改革”中，开宗明义地将现代财政制度定位为“国家治理的基础和重要支柱”以及“实现国家长治久安的制度保障”。这是对财政职能作用的重要论断。从国家治理的角度看，最重要的财政问题，就是如何有效约束和引导国家财政权力的来源与运作，也就是财政监督问题。[1]财政监督是代议机关监督和制约政府、促使政府依法履行职责的有效手段，也是其普遍享有的一项重要职权。在我国，人大实施财政监督是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要监督权力，是坚持和完善人民代表大会制度的重要体现。党的十八大报告指出，要支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。新修改的《预算法》第九章专设“监督”一章从第八十三条至第九十一条共九条对财政预算、决算监督进行了明确规定，这充分说明了建立和完善财政监督机制的重要性和迫切性。因此，探究加强人大对政府财政的有效监督，完善和强化人大财政监督机制，对于规范政府行为具有约束功能，对于财政资金和社会资源具有优化配置作用，尤其是对于财政资金使用的安全性、规范性、有效性，具有重要的现实意义。

但长期以来，人大财政监督在现实中却还是一个薄弱环节，存在以下方面的难点及困境：监督主体认识不到位，专业素质不高，监督力量不足，难以发挥整体效能；监督工作机制不健全；监督的内在动力不足；法律上的不完善与实质监督难；财政收支透明度不高，信息不对称等，从而导致人大财政监督权在一定程度上成为一种形式上的、程序性的权力，受到的质疑声不断。如何建立起科学完备的财政监督机制？如何确保人大及其常委会看好“钱袋子”，保证取之于民的钱用之于民，用到最急需的地方、产生最佳的效益？如何探索一条既符合我国国情，又有利于提高效率的监督模式？这些问题，目前已成为理论界、实务界关注的热点，也是摆在我们面前迫切需要加以解决的重大课题。本文通过探析人大财政监督机制存在的难点及困境，提出相应的改进和完善之策，期望能够抛砖引玉，不断开创我国人大财政监督工作新局面，真正发挥人大财政监督权的重要作用。

一、人大财政监督机制的困境分析

由于体制、机制上的诸多因素，人大财政监督面临的问题和难点还比较多。财政监督“在很大程度上还只是停留在程序性监督的层面，实质性监督还没有破题”[2]，离人民群众的要求还有比较大的差距。有些地方政府财政支出随意性较大，人大财政监督的权威性和约束力明显不足。这些都需要我们在实践中进一步研究和探索。

(一)监督主体难以发挥整体效能。

一是各级人大代表很多并不了解“财政的特点、财政的内容结构以及专业名词的涵义以及项目之间的关系，审查难以深入”[2]。人大常委会组成人员多数是从党委、政府部门转岗到人大，其中不少同志面临着重新学习和熟悉工作的问题，当他们对财政监督的程序和方式比较熟悉后，又面临换届或退休。而到新一届人大常委会，此类情况再次重现，周而复始，财政监督工作缺乏连续性。[2]兼职人大常委会组成人员基本上无暇顾及财政监督工作。二是人大财经委、常委会预算工委自身建设急需加强。

(二)监督工作机制不健全。

一是刚性监督手段很少使用。实践中，很多地方人大及其常委会基本上只采用听取和审议预决算报告这一种监督方式，监督的手段和方式比较单一、有限。另外，政府提交人代会或常委会会议的正式报告一般都时间比较紧，代表和常委会组成人员通常不能事先审阅和消化报告的内容，更难以就相关内容进行调查核实，因而审查针对性不强，往往缺乏力度和深度。法律赋予人大法定的刚性监督手段很少被选择和使用。常委会组成人员或代表哪怕对财政预算有一些质疑和问题，也很少有提出质询或者询问的，特定问题调查乃至罢免相关责任人和撤销预算方面不适当的决定也很少有实践方面的案例。刚性监督手段的缺位，使政府及相关部门难以严肃认真地对待人大监督，也使得财政监督基本流于形式。

二是监督内容缺乏实质性。目前“人大对于政府钱从哪里来、花多少钱、花到什么地方”[2]，从宏观层面盯得紧一些，对细节关注不够，特别是对财政资金如何使用、是否公平、效益如何还缺少有效的监督。比如，以承担人大预算审查监督具体业务工作的财经委、预算工委为例，在预算编制环节，财经委、预算工委虽有一定的介入，但总体上处于点到为止的状态，缺乏深入细致详细的审查监督；在预算执行环节，由于预算信息渠道不畅、工作人员专业力量不足、有些部门的人大意识不强等诸多原因，当前还很难实现对财政资金运行全过程的动态监督。财政实质性监督很难到位，预算约束力不强，从而导致预算违法行为屡禁难止，批复预算不及时、超预算列支、随意调整变更科目、挤占专项资金和补助资金等突出问题还难以从根本上加以解决。

三是工作机制缺乏系统性。尽管目前来看在财政监督方面已经建立了一些工作机制，但还有一些重要的机制没有完全建立健全。比如，缺乏财政信息对称机制。目前，政府提供给人大的报告仍然比较粗糙简单，“看不懂”的问题很大程度上还依然存在。预算数据也比较粗疏，有时还缺少部门的预算数据；“决算数据的统计口径往往与预算数据的口径不一样，常委会组成人员很难算清收入和支出的准确数据，甚至连财政部门也难以解释清楚”[2]。财经委、预算工委获取信息的渠道狭窄，一般限于预算执行情况表、财政信息通报和一些审计信息通报。另外，还“缺乏与审计部门深度契合机制、重大项目单独表决机制，等等。由于监督工作机制缺乏科学性、系统性，从而削弱了人大财政监督的实效”[2]。

(三)监督的内在动力不足。

一是审议表决时间有限影响监督效果。人大代表一般都是在正在召开的人代会上才收到预算草案，由于时间仓促、外加预算本身的专业性太强，使得人大代表基本上没有足够的时间和精力进行仔细审议，表决在一定程度上走过场，难以起到监督的应有效果。二是人大对预算及其管理的相关信息的知情度仍显不够。基于财政监督的法定职责所需，人大对政府所有收支都应了解、熟悉，才能为老百姓守好预算大门把好关。然而现实中人大对政府的收支情况的知情渠道仅限于各级政府上报的预算草案，且预算草案的完整度、细化度明显不足。三是预算执行的随意性在一定程度上仍然存在。人大对预算的决定权执行中不够到位。政府泛用、滥用预算决策权打乱经审批的预算计划、在使用过程中项目、科目随意调剂等现象一定程度上普遍存在。

(四)法律上的不完善与实质监督难。

一是重大问题的法条缺位。比如，预算法、监督法等法律没有设置人大批准预算的修正制度，致使人大批准预算只能是政府提出什么就批准什么，不能对预算存在的重大问题提出修正案，人大审查和批准财政预算成为一个单纯的程序。又比如，法律责任规定缺乏全方位的问责制度设计，一些如“部门申请、领导批条、追加预算”等问题因没有相应的法律责任规定而无法追究。列出的追责行为中，哪些属于责令纠正，哪些属于追究行政责任，哪些属于追究刑事责任，也没有明确清晰地作出划分。法律上的缺位，一定程度上造成了越是重要的内容越是无法监督的问题。

二是法律对预算审查监督授权不足。如预算修正权的明确、问责处罚权的实际操作等。若人大对预算审查监督最终限于指出问题，其问题能不能得到解决就另当别论、不得而知。再加上预算审查表决方式多采用整体表决和举手表决，无法对其中事项表达自己的意志，也严重制约了人大实质监督的权力。

二、改进和完善人大财政监督机制的对策思考

古人曰：“财者，为国之命而万事之本，国之所以存亡，事之所以成败，常必由之”。财政是一个国家的经济命脉，是国家内部的血液。人大加强对财政的监督，是宪法、地方组织法、监督法、预算法等法律赋予人大及其常委会的一项重要的法定职权。比如，新修改的《预算法》第八十三条作出明确规定：“全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督。县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级预算、决算进行监督。乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。”如何替人民监管好“钱袋子”，保障经济和社会平稳、持续、健康、有序地向前发展，是摆在我们面前需要解决的一个重要问题。改进和完善人大财政监督机制，应从以下方面着力：

(一)提高人大财政监督自身能力。

人大财政监督是一项政策性、法律性、技术性都非常强的工作，涉及面广、任务重、责任大，首先需要提高自身的财政监督能力。

一是需要充实人大财经委、常委会预算工委的力量。推动建立健全人大的财经委员会，同时单独设置预算工委，增加各级人大预算审查监督机构工作人员编制，选配一批专业知识强，有长期从事财政、审计、统计分析工作经验的专业人士，从事或协助从事财政监督工作。建议严格按照中央和全国人大关于加强县乡人大工作和建设的要求，成立本级人大财经专门委员会和常委会财经工委或预算工委，[3]人员配备不少于3人，其中应有2名熟悉财税审计专业人员。另外，还得规范乡镇人大预算审查监督工作，完善制度保证，发挥基层人大在财政监督方面应有的作用。

二是充分发挥人大代表在监督中的重要作用。党的十八大以来，中共中央多次提出发挥人大代表作用，完善人大各项制度的要求，习近平总书记指出，“要支持和保证人大代表依法履职，完善人大组织制度、工作制度、议事程序”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用”。新修改的《预算法》规定县级人大和乡级人大审查预算草案前组织人大代表听取选民和社会各界的意见。如何让人大代表更多更清晰地掌握财政有关情况并加强对财政的有效监督，如何让人大代表更多更好反映人民群众对财政的意见建议，是我们应该重点考虑解决的问题。首先，应当加强联系人大代表，可考虑建立人大代表财政监督小组，更好地发挥代表在财政监督方面的重要作用。人大代表财政监督小组在人民代表大会会议召开期间，结合审查预算草案，在听取和收集本代表团其他代表的意见和建议的基础上，对政府预算执行和年度预算草案提出书面意见和建议；在人民代表大会闭会期间，就本级预算执行情况开展调查研究，听取预算执行单位的意见和建议，并以书面形式送人大财经委转政府有关部门研究办理。人代会闭会期间，财政监督小组可以采取座谈会、调研、视察、预算执行情况见面会、预算信息公开平台等多种方式监督财政收支情况，更好地发挥审查监督作用。其次，要着力提高人大代表财政监督能力。最后，要严把代表“入口关”。在选举各级人大代表时，应当设置一定熟悉预算、审计业务的代表比例，并适当增加人民代表大会会议期间关于预算审查的时间安排，用制度引导人大代表积极参与财政监督。

三是敢于和善于运用人大刚性监督手段。人大及其常委会只有敢于善于运用质询、特定问题调查、撤职、罢免等刚性监督手段，才能提高自身的监督能力，进而维护财政监督的权威和效力。对此，新修改的《预算法》也有明确的规定，如第八十四条规定：“各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。”第八十五条规定：“各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会会组成人员，依照法律规定程序就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询，受询问或者受质询的有关的政府或者财政部门必须及时给予答复。”法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。各级人大及其常委会在财政监督过程中，要依法启动和使用法律赋予的各项职权，特别是一些法律明确赋予而实践中很少运用的刚性监督职权，更要深入研究并大胆启动，做到依法监督、依法理财，真正发挥人大财政监督应有的实效。

(二)突出对重点支出和重大投资项目预算的监督。

党的十八届三中全会《决定》要求，“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。”重点支出和重大投资项目是各级政府工作的重点，也是各级政府工作成绩的主要体现。将“重点支出和重大投资项目的预算安排”作为预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查内容，正是贯彻落实《决定》的直接体现。

一是确定重点支出、重大投资项目。预算法对此未采用列举法明确重点支出及重点投资项目，也未提及确定的标准。地方人大、政府如何因地制宜确定“重点、重大”成为贯彻实施好预算法、提高审查质量的关键环节。各地对重点支出、重大投资项目难以用列举、量化标准的形式搞“一刀切”。党的十八届三中全会《决定》指出：“完善一般性转移支付增长机制，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付。”因此，在定义、确定“重点”、“重大”时，首要原则是注意吃透中央的精神，把握好地方实际，深刻领会贯彻实施当地党委提出的发展战略、重点；选择支出占比相对高的，代表、群众关心的。由于在实际工作中，少数地方领导片面追求政绩，搞形象工程，决策过程轻率、项目实施计划简单，缺乏科学性和可持续性，所以，人大在审查监督重点支出和重大项目时，应当充分考虑其合法性、合理性、可持续性、安全性以及与保障民生的关系。

二是人大对政府重大投资项目资金的监督应形成制度化。人大及其常委会在制定讨论决定重大事项的相关立法中，应当明确政府重大投资项目属于重大事项，通过地方立法把人大对政府重大投资项目的监督制度化。具体可以从以下方面逐步加以完善。首先，应当建立政府重大投资项目全方位监督机制。在明确政府重大投资项目的定义和范围的基础上，把政府重大投资项目的计划编制、重点内容、绩效目标和评估、违法责任追究等纳入人大监督内容，保障政府重大投资项目体现中央和地方党委重大决策部署，符合国民经济与社会发展计划，促进经济社会平稳健康发展。其次，应当建立政府重大投资项目全过程监督机制。最后，应当建立政府重大投资项目监督与相关监督的对接机制。重点是把政府重大投资项目监督与人代会审查批准国民经济与社会发展计划有机结合起来，进一步做深做实人代会的计划审查工作，促进决策的民主化、科学化。

三是深化对部门预算的审查。深化重点支出、重大投资项目是否合理的审查，看这些安排究竟合不合理、恰不恰当，必须加强和深化对部门预算的审查，因为公共预算中一些重大的支出，如社会保障、就业、教育、医疗卫生、科技等，具体都反映在部门预算中。把强化支出论证作为部门预算审查的一项重要内容，重点审查专项支出资金安排是否科学、合理，是否经过可行性论证，审批程序是否规范，预算项目是否体现目标绩效。

(三)建立完善审计监督跟踪问效机制。

《监督法》第十九条规定，“常务委员会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。”第二十条规定，“常务委员会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议；本级人民政府应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常务委员会报告。”在实际工作中，应当明确人大对审计查出突出问题整改监督方式以及审计查出突出问题整改报告的主体，报告的内容、时间、程序和措施，以及责任和处理等方面都是建立完善审计监督跟踪问效机制需着重考虑的问题。

一是需要改变以往书面审议整改报告的做法，依据监督法、新修改的《预算法》，人大可以采取听取和审议关于审计工作报告中查出突出问题的整改情况报告、组织专项、专题视察或者调研、开展专题询问等方式对审计查出突出问题的整改情况进行监督。二是解决由审计机关代被审计单位报告整改情况易发生责任不清的问题，需要进一步明确被审计单位的审计整改责任，本级预算执行和其他财政收支审计查出突出问题的整改情况，由政府或其委托审计机关报告。审计查出问题比较突出的被审计单位的整改情况，由相关被审计单位报告。由人大常委会要求开展专项审计查出突出问题的整改情况，由审计机关报告。三是要在规范整改报告的内容、时间、程序和措施上下功夫。比如应当对审计整改报告的主要内容进行规范、明确审计查出突出问题整改报告的时间，有关被审计单位相关负责人应当列席会议，听取意见，回答询问，必要时对整改情况进行满意度评议、作出决议等。四是对被审计单位整改不力、不按期报告或者不如实报告的，要严格问责，追究其主要负责人和相关责任人责任，并及时将有关处理情况通报人大。

(四)增强人大财政监督的透明化与公开性。

党的十八大和十八届三中全会《决定》提出“让权力在阳光下运行”，“实施全面规范、公开透明的预算制度”等要求。2014年全国“两会”上，李克强总理在《政府工作报告》中提出：“实施全面规范、公开透明的预算制度。各级政府预算和决算都要向社会公开，部门预算要逐步公开到基本支出和项目支出，所有财政拨款的‘三公’经费都要公开，打造阳光财政，让群众看明白、能监督。”2014年3月，财政部发布《关于深入推进地方预决算公开工作的通知》要求：“除涉密部门外，地方所有使用财政拨款的部门均应公开本部门预决算。”2014年4月，国务院办公厅发布的《2014年政府信息公开工作要点》要求：“各地区、各部门要主动公开政府信息，中央和地方所有使用财政拨款的部门均应公开本部门预算决算”。至此，财政公开工作全面拉开。新修改的《预算法》总则第一条开门见山提出：“建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，”第十四条规定，“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。”人大财政监督工作维护的是公共利益，必须坚持把公开透明贯穿于人大财政监督工作的全过程，把监督检查的政策规定、进展情况、检查结果公布于众，保障人民群众的知情权、参与权和监督权。同时，要加大对重大违法违纪案件的公开力度，防止政府官员滥用权力，从而减少腐败现象的发生，推进党风廉政建设。

(五)完善人大财政监督的法律法规。

党的十八届三中全会通过的《决定》提出，“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度。”完善的财政监督法律制度，是充分发挥财政监督职能作用的重要保障和有力支撑。[4]由于多方面的原因，我国目前还没有一部专门的财政监督法，财政监督的法律法规相对来说比较分散、原则，不够具体全面，也不够系统，导致财政监督在实际中难以操作，在一定程度上影响了财政监督职能作用的发挥。[5]因此，应当加快财政监督立法步伐，建议单独设立《财政监督法》，以法律的形式将财政监督职能、机构及监督程序等固定下来，将财政监督工作纳入法制化的管理轨道，这也是强化财政监督、提高财政监督效率的根本保障。[4]另外，要根据新修改的《预算法》，及时跟进完善预算法相关条例，探索解决财政监督执法刚性不强、财政监督与其他经济监督不够协调等问题，“使财政监督的每一个环节、每一个程序都有法律规范和约束，使财政监督有法可依，执法必严”[4]。

(六)严格责任追究制度。

在实践中以往人大财政监督没有遇到过一起因违反预算法而被处理的案件，而这种政府在预算执行过程中，只花钱不问效、不追责，也大大削弱了人大对财政的监督效力。新修改的《预算法》加大了问责和责任追究力度，第十章专设“法律责任”一章，从第九十二条至九十六条对加大问责、责任追究作出了明确的法律规定。因此各级人大要切实履行好职责，加大问责和责任追究方面的监督力度，做到依法监督，严格监督，既树立人大监督的权威，又维护财政监督的严肃性，也有利于提高政府财政的约束性。

三、结语

现代监督制度的核心，应当是建立以权力制约权力、以公民权利制约政府权力、以社会权力制约国家权力的长效机制。政府财政资金主要来自税收，纳税人有权知道财政资金如何使用和去向如何。“看紧政府的荷包”是人民代表大会最重要的职能之一。地方人大对财政进行监督，体现了人民当家作主管理国家大事的权力，是法定职权。但政府财政涉及公众，关系到各个群体的切身利益，在加强人大对财政的外部监督的同时，也需要财政部门、预算资金的使用者、立法监督部门、审计部门、新闻媒体和社会公众的互动影响和制约机制，这样才能提高财政监督的有效性，提高财政资金的效益，确保财政资金真正“取之于民，用之于民”。●

[1]黄前柏.现代财政与国家治理[J].新理财,2013,(12).

[2]萧仁武,杨原.监督受限“四重门”[J].公民导刊,2012，(12).

[3]秦娟.推进预算审查监督咨询机构建设[J].天津人大,2016，(12).

[4]刘明中.完善财政监督体系建设[N].中国财经报,2009-06-13.

[5]《财政监督》编辑部.财政部有关负责人就《财政部门监督办法》有关问题答记者问[J].财政监督,2012，(10).

(责任编辑：温松)

本文系国家哲学社科基金重大项目《中国特色社会主义民主政治的制度优化与规范运行研究》(编号：12&ZD075)的阶段性研究成果之一。

D034.3

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1003-7462(2017)05-0011-06

10.13977/j.cnki.lnxk.2017.05.002