公共行政的后现代话语

王 锋

公共行政的后现代话语

王 锋

(中国矿业大学 公共管理学院,江苏 徐州221116)

建立在理性官僚制基础上的现代行政管理无法适应人类进入后工业社会的现实,因而作为对以往行政理论进行矫正的新公共行政、新公共管理等理论也无济于事。正是面对这样一个客观现实,在后现代主义影响下的麦克斯怀特的合法性话语、法默尔的反行政话语以及福克斯与米勒的话语民主等理论都是一种理论谋划。麦克斯怀特的理论更激进,持一种彻底的批判性立场,当他以一种批判性的姿态来回溯以往的行政理论时,就意味着所有都是需要怀疑的。法默尔居于中间,先解构以往的行政理论,然后再建构,但其贡献仅仅是提出想像与他在性,因而其理论是不彻底的。福克斯与米勒的话语民主理论具有建设性,尽管他们只是解决了做什么的问题,但毕竟提出了建设性的方案。后现代话语反映的是后工业社会的现状,上述三种话语尽管属于后现代阵营,但在某种程度上来说存在话语独白的倾向,他们的共存共在说明公共管理学科本身的自主化程度还不高,还不足以有力地解释现实。

公共行政;后现代;合法性;反行政;话语民主

自20世纪60年代以来,人类社会正进入后工业社会阶段,以效率为目标、以官僚制为典型组织形式的传统公共行政,在回应充满高度不确定性与高度复杂性的后工业社会现实时,从理论到实务都日益显得捉襟见肘。正是在这一背景下产生的新公共行政,虽然高举社会公平的旗帜,重新让人们关注公共行政中的价值性或道德性,但面对纷繁复杂的现实,它们除了在理论上不断强调公平这一词语外,并没有办法让思想成为现实。新公共管理则重新拾起效率的旗帜,并把企业管理的方法名正言顺地引入政府管理,以企业家精神来重塑公共管理,进而演变成为一场运动。但是这些热闹非凡的理论话语,存在着一个致命的缺陷,这就是它们提供的方案都无法有效回应或面对人类社会进入后工业社会这一根本性背景。正是在这种情况下,以麦克斯怀特(O C Mcswite)、戴维·约翰·法默尔(David John Farmer)、查尔斯·J·福克斯(Charles J Fox)、休·T·米勒(Hugh T Miller)等为代表的后现代主义者提出了自己的后现代方案。尽管他们之间存在理论旨趣上的差异,但他们的后现代方案确实在某种程度上回应了后工业社会这一现实,正是在这个意义上,他们的工作是值得肯定的。

一、合法性话语

对麦克斯怀特来说,合法性成为建构其理论体系的一种分析工具,正是以合法性这一概念为基础,麦克斯怀特才建构起合法性话语理论。根据这一理论,所有的理论文本都是社会地和历史地建构的,是各种叙述要素的重新配置,是各种意义的叙述以及重叙。公共行政的合法性就成为我们对公共行政的一种谈论方式,是我们在一定理论与社会语境中对公共行政的一种意识形态表达。从这一视角出发,麦克斯怀特把美国公共行政学说史置于合法性的考察之下。在某种意义上来说,虽然公共行政的合法性话语就是围绕合法性问题而建构起公共行政的学说史,但是麦克斯怀特因合法性而建构起的公共行政的学说史不是对公共行政思想理论的简单描述,“而是以话语分析的方式对各个时期美国公共行政的思想和理论的形成机制的揭示,是对这些思想和理论围绕着合法性问题不断地相互重写、相互构建过程中的意识形态动机的解码”[1]前言3。

合法性具有历史性。因为是对公共行政学说史的重写,但又不是对学说史的简单重复,而是以合法性为分析框架,进而厘清不同时期围绕公共行政在民主治理中的合法性是如何建构的。这样,基于不同的历史语境,合法性显然有着不同的表现形式与内涵。当这样书写公共行政的学说史时,麦克斯怀特是围绕着理性行政人而展开的。对创立时期的公共行政来说,由于当时持有政治-行政二分的观点——政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行,因而,行政就成为实施既定目标的中立工具,这就意味着呼唤一种客观化的行政管理,公共行政的合法性在这里就表现为如何保护客观化的公共行政免受质疑。因而,行政管理并不关注去做什么,而是关注如何做或者如何有效地做。正因为行政管理把自己定位于如何有效地实施政策,它就可以专注于如何不断地提高效率,这就为以科学与技术符号为基础的科学行政的建立提供了前提基础[1]157-158。当行政管理专注于如何有效地完成既定任务目标的时候,也就意味着创立时期的公共行政给我们塑造出了一个行政人的形象——专家型的公共行政者,这个行政管理者是理性的,既与政治分离,但又受到政治一定程度上的支配与控制。

紧随其后的是传统主义关于公共行政合法性问题的思考。传统主义抛弃了政治与行政分离的观点,认为行政管理者不可避免地要卷入政策制定过程。基于政治与行政不可分的认识,传统主义者为行政管理的合法性重新奠定了基础,这就是“通过把行政者归属于总统的因选举而获得的合法裁决,巧妙地解决了合法性问题。行政官员的任务是制定政策,但必须是在最高行政官员的权限之内”[1]164。这样,在传统主义者那里,理性行政人的基点发生了改变,理性人的合法性是以认同另一些理性的人为基础,一个精英集团的权威是建立在对总统效忠的基础上来得以维持的。正因为如此,我们看到,在传统主义那里,理性行政人的合法性不再建立在效率基础上,不是依靠其专业知识来行动,而是如何在整体语境中对不同的影响因素进行权衡从而作出决断。

而赫伯特·西蒙(Herbert A Simon)的合法性立场又建立在对事实与价值二分的基础上。西蒙认为以往的行政管理不能称之为科学,至多只是一些行政谚语而已。从事实与价值二分出发,西蒙认为,行政管理者就是在一系列事实当中根据效率原则进行选择。西蒙所关心的效率是严格意义上的效率,是建立在投入-产出基础上的效率。为了追求效率,“决策者必须对情境中的各要素(独立的变量)的影响或生产所追求的结果或成效(依赖性的变量)有有效的认识。问题在于,在任何复杂的情境中,独立的变量系列可以看作实际上是向着无限性的连续过程”[1]171。这也就是说,从理性出发,最后走向的是无限理性的结果,但因为无限理性事实上的不可能性,所以理性行政人最终只能是有限理性,只能选择那些对于实现既定目标具有重要影响的变量。这样,西蒙所描绘出的是一个新的理性行政人的形象——他是一个能够理性决断、具有科学认知、关心效率的行政工程师。

上个世纪60年代,由于社会环境及行政管理研究内容的变化,使得既有的行政管理理论面临着巨大的挑战。在这种情况下,以第一次明诺布鲁克会议为起点,新公共行政运动的兴起就代表了一种与传统公共行政绝然不同的努力。正如我们所熟知的那样,新公共行政之所以新,就在于它抛弃了原来建立在效率基础上的理性行政人形象,把公平置于行政管理的核心,因而行政管理者的角色就在于如何实现公平。由于这一新形象,使得公共行政者所依赖的组织形式也必然要发生变化,为此,新公共行政提出了一种随情境而变的组织发展(organizational development,简称OD)。“随情境而变的OD把高度结构化和紧密管理的过程归于共识的建立和集体性决议的形成”,这一组织结构的关键在于它能确保组织所有成员都能做出实质性贡献,而不是主流的民主理论中的“少数服从多数”[1]207。

合法性话语是一种批判性的理论思维方式,当我们把某一理论话语置于合法性思维的拷问之下时,也就意味着任何理论都必须接受合法性的检视。在这个意义上,合法性意味着一种怀疑与批判精神,任何东西都不可能是神圣永恒的东西,都必须经受合法性的辨护。正是在这个意义上,我们可以合理想像,麦克斯怀特的叙事只到新公共行政,但新公共行政之后的新公共管理、新公共服务等理论,当它们同样置于合法性拷问之下时,也就意味着这些理论注定了只不过是为一种意识形态进行辨护。正是这种批判性的自我反思,一方面,促成了公共行政理论的不断进步,另一方面,这种批判性反省在不知不觉解构着我们长期以来所建构起来的知识体系,当这些东西都被解构之后,我们便一无所有。批判不等于建设,批判也不能取代建设,合法性话语除了提供这种批判性反思的精神及姿态之外,并没有为我们建构什么,相反,它把我们长期积淀下来的关于公共行政的话语都消解了。

二、反行政话语

法默尔深受德里达解构理论的影响,因而其理论首先就在于对现代性公共行政的全面解构。由于现代公共行政占主导地位的组织形式是官僚制,因而,法默尔认为,只要这一组织形式不改变,公共行政在其实践过程中就会遭遇一系列矛盾,这种矛盾就是特殊主义、科学主义、技术主义、私营企业以及解释学方法[2]3。法默尔认为,建立在现代性基础上的公共行政其基本语调是科学主义的,并把行政管理看作一种技术,进而在纯技术化的路线上越走越远。由于受工具理性的深刻影响,现代公共行政是基于成本-收益的考虑运行的,因而公共行政在其实际运转过程中就不能不以企业化的形式进行。在这样一种反思性姿态下,现代性基础上公共行政的问题也就暴露无疑。

在反思现代行政弊端的基础上,法默尔提出了自己对公共行政的方案,他的理论核心如果用一个词来概括的话,那就是反行政。反行政由反行政意识、反行政态度、反行政目标三方面构成。所谓反行政意识,包括反对冲动和赞同冲动两个方面,就反对冲动一面来说,是要反对在公共行政思维与行动方式中阻碍开放性的那些东西;而赞同冲动则是赞同那些有助于公共行政思维与行动方式开放性的观念,或者说它是鼓励“反行政意识”的开放性的那些观念。反行政意识的这两个方面互相影响,反对的方面在形塑着赞同的方面,而赞同的方面反过来也在塑造着反对的方面[3]。所谓反行政态度,在法默尔看来,既有怀疑主义的形式,也有希望的形式。就前者来说,有限的或最小程度的怀疑主义能够促进反行政的形成,而后者则不是充分条件除非它在履行中包括信仰。所谓反行政目标,其首要目标就是要在公共行政理论与实践中达成反行政意识,亦即反行政意味着要扭转传统公共行政中占主导地位的行政思维模式,其第二目标则是通过在相关学科鼓励意识变化来增强公共行政思维的开放性[3]。

那么,如何做到反行政?法默尔认为,所谓的反行政就是想像、解构、非地域化、他在性。在法默尔看来,如果说理性是现代社会的主导性概念,那么想像则是后现代社会的核心概念。“后现代性的想像也扩展到整个社会。社会中的个体和社会的各要素都力图将想像置于其相互关系和其生活的核心地位,如同现代主义者以前对理性所做的那样”[2]250。由此,想像也就成为公共行政的应有之义,成为一种行政精神。在法默尔看来,解构既不是一种方法,也不是一种运作,既不是一种分析,也不是一种批判。那么,解构是什么?解构是一种对文本的批判性阐释,但这种批判也是有差异性的。“它不会装模作样去提供一个正确的批判或阐释;同时它也不会对真理性的阐释做出错误的或个人的评价”[2]284。解构针对现代或后现代的文化,因而也是对叙事的解构。解构是一种没有终局的策略,如果说根本不存在可以确定的意义,那么这意味着在文本被解构之后,解构转而就要指向自身,解构自身。对于公共行政来说,解构首先要针对的是传统公共行政的宏大叙事,法默尔选择了两个例子,一个是针对公共行政的客观性,另一个是针对公共行政实践的效率目标。前一个叙事是对现代主义理论基础的阐述,后一个叙事涉及到许多实践的建构。法默尔认为,后现代性导致了思维方式和思考对象的结构方式的根本转变,因而非地域化就成为一个可供选择的方式。所谓非地域化意味着对强加于论题和情境研究的语码或格式的移除。对公共行政来说,在后现代语境中来进行研究,也就意味着要采取非地域化的方式,即要试着移除那些形成我们的观看方式的语码,这包括我们的思维特征以及学科的组织结构。而他在性则意味着对他者的开放、对差异性的偏爱、对元叙事的反对以及颠覆已有的秩序,意味着要破除政府本位,根除政府行政过程中的傲慢。这也就是说,从反行政的视野来看公共管理,政府行政只不过是众多管理主体之一,由于打破了政府行政的垄断地位,因而政府在服务当中就必须站在他者的立场上去思考和行动。这里的他者不仅包括那些居于社会主流地位、在社会中具有话语权的群体与个体,更包括那些被边缘化或排除在主流群体之外的群体,包括社会上那些处于弱势地位的群体以及那些不被关注的话语。由于要对非主流群体的话语予以关注,甚至在某种程度上要给予更大关注,这就意味着公共行政过程必须保持开放性。因此,政府不再是封闭性的,而必须在主流群体与非主流群体之间寻求相互理解,不同群体之间要做到相互理解,还必须有足够的空间和途径使他们能够互相理解。

这样看来,法默尔的反行政话语是极富思想冲击力的,他解构了我们所熟悉的一整套行政话语体系,要求公共行政充满想像,要求公共行政具有他在性,这让我们对后工业社会的公共行政有了丰富的想像空间。问题在于,无论是想像,还是他在性,抑或是开放性,如何实现呢?单纯地靠言说,并不能解决问题,哪怕千百次地言说甚至于重复,如果找不到一种合适的组织形式,那么法默尔的反行政话语也注定了和其他理论一样的命运。

三、话语民主

在福克斯和米勒看来,传统公共行政是建立在一种他们称之为“环式民主”的基础上。这种“环式民主”的基本逻辑是,个人自由表达意愿,然后形成公共意志,进而由立法机关予以法典化,再由行政机构负责实施。尽管这是一个完美的链条,但这种“环式民主”在福克斯等人看来缺乏可信性,并且其实际运行并非理论上那样完美。面对公共行政的合法性危机,宪政主义者要超越政治体制,直接从宪政原则那里寻找公共行政的合法性依据。罗尔(John A Rohr)认为,宪法不只是由文献记述的特定合约,宪法更多的是订约者之间在精神上的契合[4]20-21。但是,正如福克斯所批评的那样,宪政主义之所以不适合,就在于其保守性。“以宪法研究的方式来为公共行政辩护反而是向后看。为使公共行政摆脱原始自由主义的凡夫俗子的攻击而展开的战斗是在一个错误的基础上进行的。这一战斗最后以被迫承认许多安排反而应该变革而告终”[4]21。这样看来,作为一种替代性方案,宪政主义并没有什么值得称道的地方,其治理模式还是依赖于原有的治理结构,而其理论论证更多地成为一种狡辩和歪曲。

传统民主代表制的弱点提供了社群主义复兴的机会。“社群主义者提倡能实现公正的强势民主。人民应该参与影响他们生活的决策,不仅是为了正义,而且也是为了实现他们作为人的潜能的发挥。人民必须参与到社区中来以摆脱使他们的生活模式化的现代异化”[4]24。尽管作为一种直接民主治理形式,社群主义鼓舞人心,但在福克斯等人看来,就后现代社会的实际情况来看,社群主义太过于理想化了,它虚构了一个“共同体”,因而社群主义具有极权主义的可能,“因为人的生活的各个方面实际上被统摄到了朝着良好秩序的和谐方向发展的目的论方面”,不仅如此,社群主义对社会整体利益的追求可能隐含着对个人权利的剥夺。

由于传统公共行政及其替代方案存在的种种不足,福克斯、米勒等人提出了自己的后现代方案。在福克斯等人看来,能量场是一个比领域更生动也更为贴切的术语。“把场的概念与能量概念合为一体意味着一种时空的广延性,能量在其中潜在地或能动地表现着。……能量场描述了一个由人的意向性控制的现象学的在场或目前。所谓现象学的在场或目前,并非指钟表或日历上的某个特殊时刻或时段。目前作为一种扩展的在场是在此情境中谋划未来的积淀性行为的集合。能量场是由人在不断变化的当下谋划时的意图、情感、目的和动机构成的”[4]77。因而,公共能量场不同于公共领域,它更关注事件的真实情境,也把人们引向建构理解过程的社会互动,所以,公共能量场更强调参与者的相互依赖以及渗透性。

在能量场中,参与者进行对话,能量场要求对话的参与者是平等的,但它反对形式上的平等,更关注实质上的平等。“交往要求平等的参与者。不平等的交往是矛盾的说法;不平等的主体间的交流或者是命令或者是默许”[4]85,因而,必须通过制度安排防止对话的歪曲,也就是说,制度性的不平等往往会导致真实话语的丧失,从而使话语本身失去了正当性。要保证对话的真实性,就要求所有的参与者都必须具有:“(1)均等的机会来选择并实行言说行为;(2)承担对话角色的有效均等机会……去提出话语并使之永恒化,去提出问题,制造问题,给出对陈述、说明、解释和判断赞成或反对的理由;(3)相同的机会去表达态度、感受、目的等,以及去命令,去反对,允许或禁止等等。”[4]86

为了保证对话者话语的正当性,福克斯和米勒提出真诚、切合情境的意向性、自主参与以及具有实质意义的贡献四个原则。所谓真诚意味着“真实的话语需要参与者彼此间的信任。不真诚的态度会破坏彼此间的信任。因此,有关严肃问题以及公共难题方面的话语,需要对话者有对真诚的渴望。我们说‘渴望’,是因为甚至最真实的话语中最受尊敬的参与者,也很少能完全做到真诚,即使对他们自己。人们总是自负地把一切都固定化”[4]88。而切合情境的意向性则意味着对话者“会考虑问题发生的语境,受到语境影响的人们的生活以及公众的利益,使意向性直接指向于手边的问题意味着对其他人的容纳,……切合情境的意向性对抽象的意识形态姿态有所戒备,当讨论者没有要思考的问题,没有宣讲的情境,没有确立其抽象的理论化的语境时,这种姿态就会出现。换句话说,当问题的具体性增强时,陷入后现代的超现实的危险性就会减少。通过把他们的诉求和一种情境联系起来,讨论者能更好地把每个人的注意力集中在公共政策问题上”[4]90。而自主参与则要求对话者具有一种积极主动甚至热情参与的精神状态,一方面它鼓励对话者自愿去争论、冒险甚至犯错误,另一方面它也要求对话者关注事实、过程以及通过深思熟虑得来的结果。自主参与意味着“密切注意那些影响特定政策讨论的事件,同时也意味着在充分尊重其他人合理的观点的基础上,实实在在地努力跟上讨论的整个进展。要学会去听和善于听明白,也要学会言说”[4]91。实质性贡献则是指对于进入公共能量场的参与者来说,要通过自己的真实话语来为争论本身的深入发展有所贡献,这就意味着公共能量场的对话者并不是个人表现的舞台,因而它是把不真诚、傲慢、追名逐利和自我吹嘘等排除在对话之外的,尽管对话的标准是包容性的。“真诚、切合意境、自主参与和实质性贡献比说谎、自高自大、不赞同却又默认和妨碍议程要好得多”[4]92-93。

四、话语独白与话语丛林

话语民主仍然是一种民主治理理论,仍然具有社群主义的特征,仍然是以公民参与为特征,这样,也就无法回避其内在缺陷。

首先,话语民主可能存在话语霸权。作为一种民主治理形式,话语理论要求话语民主,即参与者之间的平等,而且是实质意义上的平等。尽管福克斯与米勒一再声称要使对话的参与者平等进行对话,但是由于每个对话者的话语能力不尽相同,也就使得其在对话中具有不同的话语权力。“公民为控制议程而与技术独裁者、调查研究员和在政府任职的政策分析家的斗争和他们反对强有力的经济利益集团的斗争相比,显得苍白无力”[4]98。由于不同的参与者具有不同的话语能力,因而使得对话当中可能存在强势者的操纵,从而使对话成为少数人的话语独白。如果说少数人的对话过于结构化,那么多数人的对话就完全缺乏形式。“就像计算机的程序设计者使用电子布告板一样,多数人对话的模式基本上是随机的用词和不确定的闲谈,并没有特定的情境来引导话语。没有意向性的对象,没有‘下一步该做什么’这样的问题,用于进行政策思考和有效行动,没有情境为对话提供语境。参与到闲聊之中,尽管不具有强制性,却破坏了形成集体意愿的前景,阻止了一致的公众意见的形成。多数人的对话没有能汇集形成意愿的谋划。多数人对话的目的被手段吞噬了,对话本身就是目的”[4]101。也就是说,由于多数人的对话没有稳定的形式,使得对话本身失去了目的,变成为了对话而对话。这种无秩序的结构和对话的无政府状态并不能形成公众意愿,也不能推动政策制定。尽管它比少数人多,但仍然是部分人之间的对话,更何况由于对话者的话语能力的不同,使得对话本身失去了意义。因为至少在福克斯和米勒的理想图式中,对话是所有人参与的,但无论是少数人的独白式话语,还是多数人的无秩序、无政府状态对话都使得对话本身失去了意义。

其次,对话的目的是什么?从福克斯和米勒的理论取向来看,是为提出一种替代性方案,但从根本上来说,其理论仍然是一种民主治理方案。也就是说,对话的目的是为了增强公共治理过程的合法性,因而它通过扩大公民参与来使得公共行政的合法性得到加强。但问题在于,后工业社会的高度复杂性与不确定性,使得对话本身显得太苍白无力了。因为面对不确定的情境,更需要公共管理者的行动,如果为了增强行动的合法性而进行讨论,甚至陷入无休止的争论当中,那么,却有可能错过社会风险的治理时机。就此而言,话语理论如同社群主义一样,具有某种理想性,从而使其在实践中难以实现。尽管福克斯、米勒等人批评社群主义过于理想化,不具有可操作性,尽管他们一再强调话语理论与宪政主义、社群主义之间的区别,但从本质上来说,话语理论与宪政主义、社群主义一样,是同一家族之间的内部分歧,甚至福克斯和米勒他们自己也明确谈到它们之间的一致性要大过它们之间的分歧[4]29,宪政主义、社群主义存在的不足,也同样体现在话语理论上。

第三,话语理论的方案仍然是一个现代性的救治方案。在麦克斯怀特看来,话语理论存在着一个悖论:这就是它企图用传统的或现代主义的视角和手段来实现或达到一个完全非传统的、具有新的范式意义的目标,即它运用哈贝马斯式的交往与对话使行政决策权力从“环式民主”模式中转移出来。福克斯和米勒的话语理论要实现两个目标:一方面,话语谋划要建构和限制政策对话中的参与,从而使对话免于扭曲;另一方面,使那些被允许参与其中的参与者免于剥夺参与的权利。要实现这两个目标,在麦克斯怀特看来,福克斯和米勒的话语理论存在一个不言而喻的假设,话语必须准确描述出政策所需要的情境并能够界定最能解决情境问题的政策。也就是说,关键在于如何去发现问题和情境,并据此而行动。“为了完成这一目标,他们必须要求参与者不是傻瓜,同时意味着对话中的发言是真诚的和具有好的信仰”[5]。“问题在于福克斯和米勒给予我们的为更好实行理性对话的谋划,……我们在人类历史这一节点及后现代主义所强调的问题是理性自身。理性对话的缺陷需要回朔到其奠基于哈贝马斯,而哈贝马斯在其最后的分析中证明其没有超出一个自由民主家的范畴,也就不得不承受附加于这一理论的所有悖论与矛盾”[5]。这也就是说,虽然传统的市民参与策略已经破产,如果要去建构市民社会的话,人们更为关注去发展一种更具有实质性和真实性的新的市民参与形式。但存在于传统市民参与形式中的局限性在新的参与形式中仍然存在,这就是人们仅仅有兴趣讨论那些他们主要为狭隘的自我利益驱动的事务[5]。这样看来,虽然福克斯和米勒揭示出公共行政所面临的后现代困境,但他们提出的对策却仍然是现代主义的,这就使得其思想的穿透力打了折扣。

第四,无论是法默尔的反行政,还是福克斯与米勒的话语民主理论,它们所要解决的是“我们下一步要怎么做”。也就是说,要从政府自己确定行政目标变为更多的人参与到这一目标的形成与制定过程中来,这就是他们定位于公民参与的话语理论的本意。为此,法默尔要求政府具有他在性,福克斯与米勒则对参与者进行限定,要求他们为达成共识能够做出实质性的贡献。但话语理论所解决的是“我们要做什么”,对于如何去做,话语理论并无明确答案。正如有学者指出:“如果话语不能被系统观察,那么话语在行政管理领域的效用就要被严重削弱。”[6]如果话语不能落到实处,话语本身就变成漫无边际的闲聊,并不能解决任何实际问题。而法默尔的反行政话语并不比其他话语理论家能够为我们提供更多的安慰,除了他理论上独具一格的修辞拥有唤起话语本身所能提供的可靠保证外,法默尔的反行政并无实际意义。而且这还需要一个前提,即话语本身是正确的[7]。

第五,尽管麦克斯怀特、法默尔、福克斯与米勒的理论旨趣不尽相同,但他们都属于后现代主义阵营。大体说来,麦克斯怀特属于左翼,法默尔居于中间,而福克斯与米勒则属于右翼[7]。他们站在后现代的角度,以不同的方式倡导一种定位于公民的公共行政。福克斯与米勒呼吁建立在平等对话基础上的公共行政,法默尔则提出了“反行政”的观点,而反行政的核心就在于如何打破政府本位,使政府行政具有他在性[1]261-262。至于麦克斯怀特的合法性理论,也回应了当时社会中的批判与反思的思潮,对于思考既有行政理论与实践的正当性与合法性,确实不无益处,甚至在某种程度上也有助于我们站在批判的立场上来思考政府行政行为的正当性,但是这种合法性是谁的合法性、谁的正当性,这一点在麦克斯怀特的理论中并没有言明。而且更为主要的问题在于,这三者的理论基本上还属于话语独白,说得更直白一些,就是他们还只是自说自话,并无论争。用麦克斯怀特自己的话来说,“这些论战的指责与其说是为了反对长期以来的正统(甚至当正统已经变得有问题并成为了争议的焦点时)不如说是为了更有力地反对那些为吸引注意力相互竞争的理论。所有这些的最后影响很可能就是:公共行政领域的某些方面发生了变化,但总体仍一如既往”[1]263。麦克斯怀特的诊断是恰当的,后现代话语的多元共存所反映的恰恰是后现代社会本身的状态,而不同话语的独白状态则从某种程度上反映了理论自身的不足。如果理论之间没有共识,只是一种话语独白,显然,这种理论是无法有效回应现实的,它至多只满足了人们的好奇心。

[1] O C麦克斯怀特.公共行政的合法性——一种话语分析[M].吴琼,译.北京:中国人民大学出版社,2002.

[2] 戴维·约翰·法默尔.公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性(中文修订版)[M].吴琼,译.北京:中国人民大学出版社,2005.

[3] David John Farmer.Mapping anti-administration:introduction to the symposium[J].Administrative Theory and Praxis,2001,23(4).

[4] 查尔斯·J·福克斯,休·T·米勒.后现代公共行政——话语指向(中文修订版)[M].楚艳红,曹沁颖,吴巧林,译.北京:中国人民大学出版社,2013.

[5] O C Mcswite.Public administration post Fox and Miller:what we face now[J].Administrative Theory and Praxis,2005,27(3).

[6] Kenneth N Hansen.Identifying facets of democratic administration:the empirical referents of discourse[J].Administration and Society,1998,30(4).

[7] Orion F White.The ideology of technocratic empiricism and the discourse movement in contemporary public administration:a clarification[J].Administration and Society,1998,30(4).

[责任编辑 彭国庆]

D035

A

10.3969/j.issn.1009-3699.2017.05.007

2017-07-22

国家哲学社会科学基金项目(编号:13BZZZ061);江苏省高校“青蓝工程”资助项目.

王 锋,中国矿业大学公共管理学院教授,博士生导师,主要从事行政文化、行政哲学研究.