供给侧结构性改革视角下的土地供给制度探析

张善波

（日照市国土资源局，山东 日照 276800）

供给侧结构性改革视角下的土地供给制度探析

张善波

（日照市国土资源局，山东 日照 276800）

土地是支撑一切经济活动的自然资源基础。国家目前的土地供给政策还存在着许多不尽合理之处，一定程度上阻碍了经济社会的发展。作为供给侧结构改革的重要方面，土地供给制度的完善对经济的良性发展起着举足轻重的作用。针对当前土地供给制度中存在的缺陷，从优化用地结构、盘活存量和闲置及低效利用的土地、完善土地供应市场等方面进行探讨，并提出相关解决措施，以提升土地配置效率。

供给侧；土地供给；结构优化；盘活利用；土地出让转让；市场

当前，中央已将“供给侧结构性改革”作为今后一段时期国家经济政策调整的重要内容，而土地作为经济活动的基础资源，则是“供给侧改革”中必不可少的要素。所有的经济活动都要依靠土地承载，供给侧改革也必然要求在用地政策上得到落实。对于土地政策而言，过去几年政府着力于招商引资和房地产用地，结果导致大量过剩产能，去库存压力很大。同时，新兴产业用地、医疗、养老、旅游以及中小企业用地等需求满足度却不高，土地结构亟需优化。哪些土地供给措施能在宏观上引导土地资源在市场中的重新配置，促进经济结构调整，实现国家调结构转方式提质增效的战略意图，则显得尤为重要。本文结合目前国家相关政策规定，从以下几个方面提出相关对策。

一、优化用地结构，增加新产业新业态供地

优化用地结构，是土地供给侧改革的重要环节，具有举足轻重的作用。长期以来，我国注重工业发展和公共设施的建设，在土地供应上也重点向这两个方面倾斜，致使工业用地和公共管理用地占比过大，造成用地领域的浪费现象严重。近年来，国家已意识到这种用地结构的不合理性，并逐渐予以调整。2015年国务院先后发布了《关于积极发挥新消费引领作用 加快培育形成新供给新动力的指导意见》和《关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》，国土资源部也出台了《关于支持新产业新业态发展 促进大众创业万众创新用地的意见》，鼓励新产业新业态的发展。为支持新产业新业态的发展，必然要对原先的用地结构及用地方式等进行调整，加大政策支持力度，方能适应新的经济发展形式的需要。根据以上三个文件的规定，结合当前工作实际，笔者建议应采取以下措施：

（一）优化新增及存量建设用地结构，满足新消费新投资项目用地需求

目前国家已出台了有利于新产业新业态发展和大众创业、万众创新的用地政策，特别是以保障新消费新投资发展需要的新产业新业态用地为重点。为保证新类型的项目用地，国土部门在实际供地时，应本着“先存量、后增量”的原则，对新类型项目优先安排用地供应。对新产业发展快、用地集约且需求大的地区，可适度增加年度新增建设用地指标。同时，对原用地企业利用存量房产和土地发展或转型升级为国家鼓励的新产业、新业态的，可根据实际情况，在不违反法律规定的前提下，在用地政策上给于灵活支持，确保落后企业转型升级的成功。

（二）运用多种方式供应新产业用地

新产业以中小企业居多，存在起步阶段竞争力弱、用地期限不确定及在不同发展时期用地规模差别大等特征，国土部门在实际供地时，应探索实行差别化支持的土地供应方式。具体可采取：一是以租赁方式或先租后让、租让结合方式供应土地。租赁方式有利于减轻中小企业一次性缴纳土地出让价款的资金压力，先租后让、租让结合方式有利于已进入产业化发展阶段、有一定竞争实力但市场前景尚不明朗的新产业企业，根据自身的发展情况，确定各个阶段最合适的用地方式，有利于土地的节约集约利用。实行先租后让、租让结合的项目，在租赁供应土地时实施公开出让的方式，租赁期满符合条件拟转为出让土地的，可以协议方式办理出让手续，不再实行公开出让；二是国家在坚持发挥土地资源市场化配置决定性作用的同时，进一步发挥土地供应的政策引导作用，允许在不排除多个市场主体竞争的前提下，将产业类型、生产技术、产业标准、产品品质要求作为土地供应前置条件，同时加强对相应前置条件落实的监管，以确保新产业新业态用地的需求。

（三）统一用地规划，引导新产业集聚发展

集聚既是新产业发展的客观规律，也是节约集约用地的重要方式。有条件的地区，对开发区、产业集聚区的重点企业，通过集中规划建设生产和研发用房、给予租金补贴、鼓励盘活存量房产等途径，满足中小企业创业经营场所需求，保障中小企业发展空间。适应新产业发展需求，总结地方实践，允许工业用地兼容一定比例的生产性服务设施、科教用地兼容一定比例的科技和生活服务设施，发挥土地复合利用效益；根据新型城镇化要求，推动单一生产功能开发区、产业集聚区走向产城融合，为大众创业、万众创新和新产业、新业态发展营造便利、良好的生产和生活环境。

二、完善“去产能”土地支持政策，变存量为增量

结构性改革的重点是化解过剩产能，当务之急是处置“僵尸企业”，化解房地产大量库存问题。要加大土地政策支持力度，盘活企业存量土地资源资产，使僵尸企业复活或转型。同时优化房地产用地结构，促进房地产市场健康平稳发展。

（一）清理闲置土地，盘活存量低效用地

近年国家通过督查发现，建设用地闲置现象严重，有的地方在已供应的建设用地中，闲置土地占比已接近三分之一。所谓发展遇到土地瓶颈，很大程度上并不是土地供应量小，而是因为土地没充分利用好。在当前供给侧结构改革大环境下，大量的闲置土地释放，一方面可以有效增加土地的供应，保障用地需求，另一方面也可以改变依靠新增的传统用地模式，促进经济发展方式转变。可以说，将土地从粗放低效向紧凑高效转变，提高土地开发强度和使用效率，实现功能提升、布局优化和环境改善，是土地供给侧改革的大方向所在。

1.采取相应措施，促进闲置土地的开发利用

对土地使用权人未按照约定开发造成闲置的土地，分析原因，分类处置。因政府行为或不可抗力等原因导致动工开发迟延的，政府应尽快采取措施，消除延迟的原因，以使土地使用权人能开发建设。土地使用权人不愿开发的，政府应和土地使用权人签订协议，给予合理补偿，收回土地使用权后重新出让。对土地使用权人违反法律法规的规定未按时动工开发建设，满一年的，应依法征收相应的土地闲置费，以督促土地使用权人尽快开发；闲置满两年的，报经相应的人民政府同意，无偿收回该土地使用权。

2.盘活城镇存量低效用地

城镇低效用地主要指建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，以及国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地等。对城镇低效用地，结合国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》及国家相关政策规定，可采取以下措施进行开发利用。

（1）采取灵活多样的经营方式。原国有土地使用权人可通过自主联营、入股、转让等多种方式对其使用的国有建设用地进行改造开发。原属划拨土地的，改造开发后仍符合划拨用地政策的，可继续按划拨方式使用；如需办理有偿使用手续，可依法采取协议方式。原依法取得的工业用地改造开发后提高厂房容积率但不改变用途的，可不再增缴土地价款。利用现有工业用地，兴办先进制造业、生产性及高科技服务业、创业创新平台等国家支持的新产业、新业态建设项目的，可设定一定年限的过渡期，在过渡期内可继续按原用途使用，过渡期满继续使用原土地的，依法按新用途办理用地手续。

（2）拓宽用地空间。引导企业根据国家“退二进三”的政策进行自身改造，对企业迁址重建的，除享受改造开发政策外，在用地选址、土地审批、用地规模与计划安排等方面给予积极支持。鼓励开发区、产业集聚区规划建设多层工业厂房、国家大学科技园、科技企业孵化器，供中小企业进行生产、研发、设计、经营等多功能复合利用，引导土地用途兼容复合利用。鼓励地上地下立体开发，明确地下空间开发利用重点地区，分层、分类、分期开发利用地下空间资源，形成功能适宜、布局合理的竖向结构。

（3）集中成片开发。对于相邻多宗低效利用地块，市场主体收购后可申请集中改造开发；城镇低效用地再开发涉及的边角地、夹心地、插花地等难以独立开发的零星土地，可一并进行改造开发。根据目前国家政策规定，单宗零星用地面积原则上不超过3亩，且累计面积不超过改造开发项目总面积的10%。建议国家进一步放宽面积上的限制，甚至不做限制，以期能够使城镇低效用地得到更有效的开发

（二）优化房地产用地结构，促进房地产良性供需结构的形成

当前房地产形式较为严峻，是社会矛盾的聚集点之一。有效地去房地产库存，优化房地产供地结构，促进房地产市场健康平稳发展，是当前供给侧结构改革的重要任务之一。国土资源部与住房城乡建设部联合下发的《关于优化2015年住房及用地供应结构 促进房地产市场平稳健康发展的通知》，以及今年的全国国土资源工作会议都对房地产用地政策做出了相关规定。

1.允许房地产用地改变用途

房地产供应明显偏多或在建房地产用地规模过大的地区，可将未开发房地产用地转换用途，引导其用于国家支持的新兴产业、养老产业、文化产业、体育产业等项目用途的开发建设，促进其它产业投资。对按照新用途或者新规划条件开发建设的项目，应重新办理相关用地手续，重新核定相应的土地价款。

2.管控房地产用地供应

国土资源部门要根据市场实际情况，控制好住宅用地供应的规模、布局和节奏，将住房用地年度供应计划落实到具体地块，明确上市时间，定期分批推出，稳定、均衡供应住宅用地。同时采取有效措施，灵活确定地块面积、组合不同用途和面积地块搭配供应。综合运用多种供地方式，完善招拍挂手段，减少流标流拍，避免异常高价地，稳定市场预期。

3.建立分类调控制度

区分保障性住房和商品房，对保障性住房用地实行应保尽保，对商品房根据供需形势因城因地施策，建立住宅用地供应分类管理制度。对房价上涨压力大的城市要合理增加土地供应，调整用地结构，提高住宅用地比例，缩减商业和工业用地;对去库存压力大的三四线城市要减少甚至暂停住宅用地供应，以去库存为主。

三、完善土地出让和流转市场，形成多元化的土地供应机制

我国实行土地所有双轨制制度，即国家所有和集体所有。除乡镇企业、公益设施、村民住宅建设用地可使用集体建设用地外，城镇建设必须统一使用国有土地。且取得国有土地的单位和个人，其再次转让土地的权利受到了严格限制。在计划经济时期，这种土地使用制度使得土地资源得到了有序利用和开发。但随着市场经济的建立和完善发展，这种土地使用制度的弊端日渐显露，其滞后性已严重阻碍了经济的进一步向前发展。如何在供给侧进行土地制度改革，建立健康有序的土地供给制度，从而激发市场活力，促进社会的繁荣稳定，是当前的重要课题。

（一）改变国有土地供给方式，促进市场化配置土地

根据现行政策，土地一级市场由国家垄断。国家通过招拍挂或划拨、协议的方式，将土地使用权予以出让。用地单位取得土地后，须严格按照约定进行开发利用。达不到一定条件的，禁止转让，严禁净地转让。这种用地政策严重束缚了市场主体的手脚，限制了土地资源的流动。土地供应由政府高度垄断，甚至土地定价（协议出让、地价优惠）也由政府一手操控，不仅扭曲了市场行为，加重用地结构不合理，也加大了土地开发中的利益矛盾，导致大量淘汰产业、过剩产能的产生。

在下一步的改革中，国家应拓宽土地供应主体。除划拨土地外，原国有土地使用权人可自由通过自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的国有建设用地进行改造开发。修改法律中关于土地使用权转让限制的规定，土地使用权人可通过招拍挂的方式，在二级土地市场自由转让已取得的土地使用权，以实现利益的最大化。对于权利主体取得的土地使用权，严格限制政府以公共利益的名义收回，使市场主体的财产权真正得以实现。这样，通过健全完善土地交易的二级市场，可促使土地资源得到合理的配置，从而促进经济结构的优化，实现通过土地供应完善供给侧结构改革的全局目标。

（二）建立完善农村集体土地使用权交易制度

破除国有土地和集体土地的二元差别，真正实现同地同权。按照我国现行法律规定，城镇建设必须统一使用现有国有土地或经征收的国有土地，城镇经营性建设用地必须通过有偿方式取得，农村集体建设用地不能直接入市，通常称为“一个龙头放水”。究其实质，是将农村土地转为城镇建设用地的增值收益，全部收归国有（城市政府所有）。随着市场取向的改革不断深化和城乡居民产权保护意识的日益增强，上述制度的执行也日益困难，征地拆迁纠纷越来越多、周期越来越长，由此造成的社会矛盾也越来越尖锐，改革势在必行。当前中央已在部分地区进行土地使用制度的试点，在试点区，停止执行《土地管理法》等相关法律的部分规定，有条件的允许集体建设用地上市交易。可以预测，在试点成熟之后，国家将会修改相关法律规定，全面推开集体建设用地上市交易制度。在“同地、同权、同价”的基础上，大力培育集体建设用地市场。培育集体建设用地使用权流转市场的主体，建立并规范农村集体土地使用权流转市场体系，遵循“两市分离、城乡统一、国家调控”的思路来设计，即农地使用权市场和集体建设用地使用权市场相分离，国有土地使用权市场和农村集体建设用地使用权市场相统一，国家通过税收、法律等手段进行土地市场的宏观调控。通过构建完善的集体建设用地使用权流转市场运行机制，建立合理的集体土地收益分配机制，让集体土地真正同国有土地一样流转起来，从而实现两个龙头放水，提高土地供应效率和效益，通过两个平行市场的土地供给，让市场的各个主体都能从中受益，逐步增加城乡居民财产性收入，落实协调发展、共享发展的理念。

在土地供给侧结构性改革中，优化用地结构、盘活闲置土地、开发利用低效用地及房地产去库存等都是其中重要的一环，可以说，只要国家在这些方面上出台的政策合适，就能收到立竿见影的效果。但从长远来看，土地供给侧结构性改革的重点应放在土地供应制度的改革上，这也是土地供给侧制度改革的中心和难点之所在。中国土地市场的改革在过去这些年里只完成了一半，也就是放开了需求侧的竞争，允许各类主体通过竞争获得土地，而供应侧的改革并不彻底，虽然实现了市场化供应，但是多元化的市场供应并没有完全起步，土地供应的一级市场完全由国家垄断。当前中国经济结构存在的很多问题，都与垄断的土地供应方式有关。下一步土地供给侧改革的思路，应当是实现真正的破冰之举，废除土地市场的城乡二元差异，健全完善集体土地交易市场，实现同地同价。破除政府垄断供应局面，让当前的土地使用者作为主体来上市交易，创造出真正负责任的市场交易主体，提升土地配置的效率，从而全面提升经济效率。

[1]董祚继.土地供给侧结构性改革的破题之举[J/OL].财经网，2016-12-20（2016－12-20）[2017-01-12]. http://magazine.caijing.com.cn/20161220/4214458.shtml.

[2]杨遴杰.土地供给侧改革要形成多元土地供应格局[J/OL].财新网2016-02-19（2016－02－19）[2017-01-12]. http://opinion.caixin.com/2016-02-19/100910730.html.

[3]单丁洁，徐勉.以供给侧结构性改革推动城市土地供应制度创新[J].中国土地，2016，（8）.

[4]何虹,陆成林.集体经营性建设用地入市制度障碍及突破[J].中国土地，2016，（7）.

[5]国土资源部不动产登记中心.土地市场在调控中逐步趋稳[J].中国不动产，2016，（3）.

[6]国土资源部.关于支持新产业新业态发展 促进大众创业万众创新用地的意见[Z].

[7]国务院.关于积极发挥新消费引领作用，加快培育形成新供给新动力的指导意见[Z].

[8]国务院.关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见[Z].

[9]国土资源部.关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）[Z].

责任编辑：王玲玲

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1671-4288(2017)01-0039-04

2017-01-12

张善波（1973-），男，山东五莲人，日照市国土资源局经济师。研究方向：国土资源管理。