海关科技的供给侧改革

王 翔

海关科技的供给侧改革

王 翔*

通过经济学、管理学、信息科学的研究方法，在分析信息化各关键要素的基础上发现海关继续单纯大规模推动信息化“需求侧”改革难以为继，应在需求侧、供给侧两端发力。研究从微观、中观、宏观三个层次就海关信息化“供给侧”改革提出建议，其中提高各要素生产率，通过IT4IT、架构管控、项目组合管理等改进措施，将各类技术要求转变为主动的技术服务，并最终通过全要素生产率为指标衡量改革成果，是缓解当前供需不平衡的基本思路。

海关科技；海关信息化；贸易便利化；供给侧改革

一、引言

供给与需求的关系是经济学中的最基本问题之一，选择从“需求侧”还是“供给侧”治理需要不同的政策取向。需求和供给的关系就好像鞋和脚：鞋大了容易摔倒、鞋小了挤脚，即便尺码一致是否真的合脚还得试一试、走一走才知道，另外还要看穿的场合，比如长跑的时候如果穿了双皮靴，靴子质量再好也是累赘。在开放环境下，供给量并非生产量，还需要根据供需关系结合消费量(流出)、净进口(流入)动态调整，因此驾驭难度更大。

对于海关科技部门而言，随着金关二期交付上线，海关科技系统将面临业务改革高潮期、前期投入消化期、IT新技术推广期、项目合作转型期、科技人员瓶颈期“五期叠加”的局面，信息化供给与需求之间的矛盾日益凸显：以数据分析为例，一方面是每年批量上线的各类分析系统、分析模块，另一方面是海关各级领导对于 “数据金矿”的挖掘、利用不甚满意。指挥中心相似，作为金关二期投资最大的项目集，目前主要用于内容展示，直观分析可能限于平台的内容供给不足，尚未提供指挥调度所需的技术功能，但从平台建设情况看并非如此；进一步，作为一套比较成熟的技术体系，如果需求明确供给的门槛应该不高，目前用得少、用不深说明内需不足；再进一步，类似系统已经在交通、公安、军队等单位普及并发挥效益的背景下，海关内需不足的其更深层原因在于“大协同”理念并未深度融入海关，是部门创新与协作创新之间的差距。针对类似问题，海关科技部门如果无法在其中找准定位，供给与需求的均衡将始终难以达成。

海关的信息化大致归纳为图1所示的三个部分。首先，是海关科技部门服务业务部门的信息化(IT4Biz)，包括“三电”的各一部；*三电：“电子海关”(e-Customs)、“电子总署”(e-Administration)、“电子口岸”(e-Port)。其次，是海关对工作对象的信息化(Biz4Biz)，近年来这部分关注度、曝光率均较高的，他们分布在“三电”的不同部分；然后，是海关科技部门自己的信息化(IT4IT*IT4IT，即“用信息化服务信息化”，见国际开放组织(Open Group)网站《IT4ITTM Overview——IT4ITTM - Managing the Business of IT》，http：//www.opengroup.org/IT4IT/overview，最近访问时间：2016-07-22。)，即用信息化服务信息化的部分，这部分方兴未艾。在讨论海关科技服务改革时，应该对三个领域做“全覆盖”思考。当前，面对金关二期和“数字海关”(Digital Customs)*WCO 2016 Theme——Digital Customs：Progressive Engagement。带来的巨大挑战，实施中各类新问题层出不穷，例如：项目上线后的质量问题、工期延后等，其背后深层次原因可以部分归结为供需不匹配，但有困难就要解决，需要遵循基本规律结合海关信息化实际情况“有的放矢”。

图1 海关信息化的供需关系分类

二、理论分析

既然供需关系根本上是个经济问题，就要先从经济角度分析。按照经典经济学的基本理论，完全竞争市场条件下，要素投入与产出实现市场出清就是供需平衡的过程，但如图2所示，如果市场受到外部因素t影响往往会导致供需关系偏离均衡点()；*t指在供需关系未达到均衡时()，通过外部介入保持供需之间处于偏差(GAP)状态的影响因素。由于图2的I、II、III部分t均位于均衡点的左侧，因此它表示供给水平难于满足需求水平状态下的外部介入，它的表现形式多样，以信息化为例：如果图2表示信息化资金投入的供需关系，那么t可以表示海关通过申请财政资金(外部)支持，短期内克服资金供需差距；如果图2表示实施新技术时海关技术储备(供给)不足的问题，那么t可以表示通过聘请外部专家解决短期能力不足的情况……但是由于t的介入导致供需关系处于非平衡的状态，因此投入较之最优状态可能获得的收益要少，即整体上不经济。随着t的增加，如图2中I、II、III显示净损失(DW)不断增加，外部因素t干扰供需关系往往是为了获得专门的收益R。回到鞋和脚的例子，DW部分可以理解为各种负面效用，例如：鞋做大了浪费的材料、脚被挤肿了、鞋穿的不合场合带来的尴尬等，总之是被浪费掉的部分；R可能是干扰带来的正效用，例如：打折期间给还在长个的孩子买了大码的鞋备用，或是虽然鞋有些挤脚，但考虑没破继续穿了一段时间获得的额外效用。而t的净收益(R-DW)则先增后减，呈现如图3中Laffer curve的结果。

图2 外部因素导致供需关系偏离*其中，坐标轴p表示要素或产品的价格、坐标轴q表示要素或产品数量，面积R表示外部因素通过干扰供需均衡可能获得的收益，DW表示净损失(deadweight loss)，点表示排除干扰情况下的供需均衡点。

图3 外部因素造成的净损失(左侧)及净收益(右侧)情况*见Laffer(1981)第29-43页、Mundell和Adams(1982)第13-25页。

H2010之前，海关的信息化主要按照业务条线渐次建设，要素投入总体稳定，科技部门的加班强度相对温和，部分说明供需关系基本平衡；随着金关二期及海关改革的快速推进，面对扑面而来的大量新业态、新技术、新工程管理理念的冲击(即图2、图3中的t)，海关的科技部门难免一开始“措手不及”，但借助社会力量工程平稳推进。可以说，正是依靠海关科技部门的全力以赴，并且配合金关二期从外部引入的大量资金、技术、劳动力，为迄今的全面深化业务改革做了充分的保障。但金关二期的“需求侧”资金刺激具有短期性，而且海关科技部门，尤其是开发部门“新常态”的连续高强度的加班，则直接说明供需失衡加剧，随着外部冲击的持续积累(即图2中t持续增加)，如果找不到“再平衡”供需关系、化解当前冲击的方式，海关信息化将面临更大的净损失。

对于科技部门自身而言，导致供需严重错位一定程度上与工程管理理念有关。根据美国项目管理协会(PMI)*项目管理协会(PMI：Project Management Institute)。的定义，项目(project)和项目集(program)的生命周期特点分别如图4、图5所示：对于项目而言执行阶段(实施)的投入最大，但整体风险呈现J型曲线；*前期风险主要来自需求、范围等内容的不确定性，后期风险则更多因为需求变更、质量、人力等综合不确定性。但从项目集角度，由于它的目标是将业务战略分解为面向各干系人的利益(benefit)交付，因此虽然整体成本曲线与项目相似，但它的不确定性应该持续降低。以往，科技部门的管理更多针对具体项目展开，但面对近年来业务改革中“常态化”的跨部门、多项目实施要求，仍在沿用原有思路，因此如果在项目集筹备、启动阶段前期管理工作缺位，会将不确定性推给后续阶段，导致风险持续放大，并且由于未能解决总体层面的问题，也会加剧了项目集内各项目的风险。为了适应海关持续深化业务改革的需要，科技部门必须在信息化服务(Biz4Biz、IT4Biz、IT4IT)上建立与之相配套的先进理念和管理方法，在优化事中项目集管理的同时，重点加强事前、事后管理，并探索建立与海关科技组织体系相配套的项目集标准过程。

图4 项目的成本(实线)和风险(虚线)生命周期关系

图5 项目集的成本(实线)、不确定性(虚线)和利益交付(点划线)生命周期关系

三、单纯需求侧改革的困境

优化供需关系必须结合要素和产出特点分别对待，治理策略上也面临选择：短期可以通过调整要素投入或刺激需求的方式适应外部冲击，但这并未从本质上改变供需失衡的现状，反而因为单纯扩张供需规模提高净损失的绝对值，这更多是治标的“强心剂”；长期则应通过结构性调整改变要素(及产出)结构、提升质量等措施，确保再次面临相同规模的外部冲击时净损失降低，但根据经济学基本常识，改变供需结构、提升质量往往短期难于见效，一段时间内产出还有可能放缓，因此这是治本的“苦口药”。

国家信息化体系中将信息化要素分为“信息资源”、“信息网络”、“信息技术应用”、“信息技术和产业”、“信息化政策、法规和标准”、“信息化人才”，从定义可知六类要素的经济含义具有二重性：既是投入、也是产出，上一阶段的产出成为下一阶段的投入，形成一个螺旋上升的迭代过程。由于海关的信息化投入具有政策性、财政性，因此从需求侧分析特点如下：*由于各类要素的内涵丰富，为了分析简便仅选择典型指标为对象分析。

1.信息化需求碎片化，管理闭环未形成。目前，海关信息化需求主要由各部门分别提出，项目立项、实施相对分散，加之近年来海关系统一直面临高强度的内外部业务改革压力，因此需求来源众多，且进度又经常“后墙不倒”，客观上导致需求之间缺乏统筹、呈现碎片化。其实，无论是IT4Biz、Biz4Biz还是IT4IT，大部分项目集、项目和模块之间存在共性，总体上可以并入作业类、管理类、分析类、交换类四项，如果能够集约化需求管理，将会对信息化、尤其是后期运维带来明显收益。反之若未能对需求管理形成闭环，科技部门一味“照单全收”、不考虑组合优化，业务部门仅专注部门工作、不考虑“四大”*“四大” ：“大通关”、“大协同”、“大安全”、“大开放”。理念融合闷头提需求，项目上线后也未对需求效能进行评估和持续改进，需求侧“虚火过剩”的局面还会继续。

2.数据缺口持续扩大，外生性增长困难。信息资源(以数据种类、数据数量为例)相关需求会快速膨胀，同时数据本身也经历了从“资料”向“资源”、“资产”、“资本”的转变，各业务部门迫切需要广开来源。对外，数据所有方“铁路警察、各管一段”，对于各自商业秘密、隐私保护日趋关注，虽然可以获得相关单位的部分统计数据，但整体上海关与企业、海关与其他部委的数据博弈一直在进行；对内，科技部门自身的数据加工、数据分析人员也亟需更有效的协同平台形成合力。因此，如果未能形成新的数据供给机制，单纯依靠需求侧的资金刺激，海关的信息资源外生性增长无法“任性”。

3.缺乏总拥有成本意识，*总拥有成本(TCO：Total Cost of Ownership)指产品、项目启动建设或采购直至后期使用、维护的总成本。加剧供需不平衡。信息网络、信息技术应用*分别以带宽和功能点数量为指标。其增长情况虽然与实际经费投入有关，但考虑到“三电”*“电子海关”(e-Customs)、“电子总署”(e-Administration)、“电子口岸”(e-Port)。的建设需求具有刚性，作为海关科技部门的基本职能必须给予保障，但近年来由于缺乏统筹，积累了一大批“烟囱式”的应用项目。信息系统的建设周期一般仅占其生命周期的5%-10%，因此开发团队高强度的加班只是冰山一角，后续运维部门将承受数倍的压力，为此海关科技部门必须树立“总拥有成本”(TCO)意识，学会运用“大财务”理念把运维、开发、配套能力建设、对外集成等投入算明白，把资源使用评估好。

4.市场地位较为孤立，缺乏生态圈支持。近年来，国际技术标准层出不穷，国家关于信息化的政策、法律、标准数量也较多，但海关外部的技术性标准、政策落地往往时滞较长，而且内容更加宏观，实施层面“不给力”；虽然通过金关二期初步建立了海关内部的技术标准体系，但与深化业务改革配套的全局性技术管理标准(例如：架构管控*架构管控(Architecture Goverance)，即在组织层面确保信息化架构资源的投入、使用、产出与业务目标一致的各类管理活动，见国际开放组织(Open Group)网站《Architecture Governance》，http：//pubs.opengroup.org/architecture/togaf9-doc/arch/index.html，最近访问时间：2016-07-22。、项目集管理、项目组合管理*项目组合管理(Portfolio Management)，见美国项目管理协会(PMI)资料《Portfolio Management》，http：//www.pmi.org/learning/featured-topics/portfolio，最近访问时间：2016-07-22。)欠缺，市场关注度高、与新业务紧密对接的技术标准也相对迟滞。*项目集管理(program management)、项目组合管理(portfolio manamanget)。海关科技要做强、做好，必须依靠IT产业的支持，可当前在国内大部分商业机构中，服务海关的一般只是“政府事业部”、鲜见专门的“海关事业部”，这也从一个侧面体现海关科技标准化程度性比较低。事实上，片面强调海关业务的特殊性不利于技术生态圈的建立，进一步影响海关在采购、商务议价方面的效果。

5.人才呈现“断崖式”缺口，同声需应、同气需求。海关的科技人员总体素质很高，但数量增长空间有限，而各类信息化资源的组合使用均会对科技人才提出更高的要求，信息技术犹如逆水行舟、不进则退，这就需要海关长期保留一支能够坚持学习创新、相对稳定的科技人员队伍。金关二期暴露出海关科技骨干青黄不接的问题值得关注：能够操刀项目组合管理、实施架构管控、掌握最新技术的高端科技人才一直缺失；在工程项目管理、常规应用项目建设方面也 “常态化”捉襟见肘；近几年快速发展的大数据技术，也加剧了海关数据加工、数据分析人才的缺口；“需求侧”刺激留下了一大批运行系统，对运维人员构成了巨大的引致需求(derived requirement)。考虑到科技人员整体较年轻、思想活跃、价值多元的特点，面对海关内部巨大的工作压力及外部更具吸引力收入水平，海关科技人才、尤其是一线核心技术岗位面临“断崖式”缺口。

考虑到信息化在未来海关工作中的作用日趋明显，WCO今年更是直接将年度主题确定为“数字海关”，*WCO 2016 Theme——Digital Customs：Progressive Engagement。这要求海关科技保持长期的供需平衡，尽管短期性、浅表性问题可以继续利用需求侧刺激“救火”，但对于长期性、深层次问题则应另辟蹊径。

四、加强供给侧改革的建议

与需求侧策略不同，供给经济学强调从优化结构、提高生产率、主动创新的角度入手，实现“供给创造需求”的目标，在市场出清的过程中实现要素和产出的高效配置。*市场出清：Market clearing。但改革需要调查研究、需要实践经验，它不等于做几个咨询、立几个项目，它应该是海关科技部门及合作伙伴共同参与的改革；它也不是一些部门先改、其他部门再改的渐次过程，而应该在统一架构管控下，从微观、中观、宏观三个层次同时发力。微观层次，尽量提升各类要素的生产率，这是供给侧改革的微观手段，主要是“问题”导向；中观层次，优化各类要素的结构和配置，并始终站在用户角度提升信息服务水平，这是供给侧改革的中观部分，介于“问题”导向和“目标”导向之间；宏观层次，顺应国家需要以及世界外贸形势，盘活存量、创新增量，这是供给侧改革的宏观部分，更倾向于“目标”导向。

(一)微观部分

“从生产领域加强优质供给”，*见习近平同志2016年1月26日主持召开中央财经领导小组第十二次会议上的讲话，http：//www.gov.cn/xinwen/2016-01/26/content_5036419.htm。提高各类要素的生产率，这是“供给侧”改革能够成功的微观保证。但各类要素由于特性不同(例如：供给弹性、市场化程度)，因此治理方式各异。

1.引入IT4IT价值链管理，建立标准作业指导书体系。“打铁还需自身硬”，作为“供给侧”微观改革的核心，如何提高海关各科技要素的生产率，是微观层面改革的中心任务，加强管理并提供配套的技术手段很必要，前者的关键是过程能力，后者的普遍共识是信息化，为了提高效率前者也需要通过后者落实。与业务部门对比，海关科技部门自身的信息化配备水平、尤其是一线工作人员的信息化配备水平存在差距。“工欲善其事，必先利其器”，海关科技部门要想破解供给侧改革困局，首先要先学会给自己做信息化，要想高效完成IT4Biz、Biz4Biz的建设任务，就必须更多依靠IT4IT、而非人工作业。这方面业内的一批最佳实践已经在科技部门应用(例如：企业架构方法TOGAF、项目过程方法CMMI、运维体系ITIL等)，金关二期也针对不同技术领域建立了一批技术平台，可以说“点”上的IT4IT有了，但为了让他们形成合力，需要在“线”和“面”上用IT4IT的理念、以价值交付为中心，优化海关科技部门自己的信息化。此外，为了加强技术资源之间的横向及上下联动协作，应该参考业务部门的做法，将各项科技活动标准化，将规矩立在集成的技术平台之上，建立“既能活学、也能活用”的标准作业指导书(SOP)。*SOP：Standard Operation Procedure。

2.群策群力发掘信息资源，建立可持续的数据供应链。加强信息资源供给，短期内可以通过购买、交换以及行政手段扩充海关的数据来源、数据种类和数据数量，但近几年的实践表明外生性扩张较难，海关需要与数据所有者“等价交换”或者最起码“对等交换”。*根据Ahituv和Neumann(1990)、Gordon(2000)的研究，信息的价值需要通过交换和共享实现，共享次数越多商业价值越低、但整体社会效用越高(社会价值)，信息资源的延续性、一致性则是同时提升数据商业价值、社会价值的重要因素。海关作为一个公共部门，应该针对不同机构选择不同的信息交换、共享策略，借助数据交换或联合研究报告的方式，从以往片面单边的“利己”模式跳出来，更加注重信息资源对于合作各方的有效性。长期而言，不管面对多大“储量”的信息金矿，能否真正提炼出“成色”更好的价值才是“供给侧”改革的核心。为了促进分析工作，需要三类人员分工协作，包括服务Biz4Biz的数据科学家、服务IT4Biz的技术集成人员、服务IT4IT的大数据云管理人员。但仅依靠科技部门有限的数据人员是远远不够的，应该建立覆盖全体海关人员、口岸单位、专家学者及部分工作相对人的公共社交平台，借助最主流、最易传播的社交媒体平台(例如：微信、Facebook、LINE等)，通过群策群力的发掘过程提升海关信息资源的社会价值。同时，为了确保信息资源的延续性和一致性，海关的科技部门需要聚焦“数据供应链”建设，保持数据供给的持续性，规划数据从采购、集成到仓储、包装、分发直至交付的全过程，搭好平台提高海关信息资源的供给弹性，摆脱片面看中信息资源“量”的小格局，从用准、用深的角度改造供给。

3.基础资源全面上云，降低分散管理弊端。如何用工业化方法解决信息系统上线后的“长尾”负荷也是重点，随着云计算技术的快速发展，包括网络、基础软件、基础数据在内的各类技术基础资源可以直接从市场获得，采用云计算电子政务模式利于统一软、硬件采购，实现统一管理、统一运维，更重要的是可以及时按需扩充吞吐率，也利于依靠市场力量适时引入新技术，将海关科技重心聚焦于应用建设。值得注意的是，基础资源完全依赖单一厂商容易引发垄断，部分服务海关的厂商虽然追求的不是直接商业利益，但厂商毕竟是逐利的，因此海关应设计好适配层，结合技术标准建设，建立更有利的采购环境，避免一个或几个厂商独占或寡头垄断海关外围市场。在当前市场、产品较为成熟的背景下，基础资源上云有利于提供“套餐式”的供给，即能够根据典型业务情形，在一段时间内推出几个标准配置包(“套餐”)，各项目自主选择、丰俭由人，确保海关改革亮点的技术服务可复制、可推广。

4.做好加减乘除，提升应用服务效能。应用系统是用户直接看得见、用得着的信息化服务，除了服务海关改革创新需要不断做“加法”之外，还需要及时引入新的服务理念和技术手段(例如：移动互联网、电子支付、自助服务等)，提升各类应用的整体满意度，做好“乘法”。同时，也需要考虑“减少无效供给，扩大有效供给”，进行应用项目的生命周期管理，与海关工作的“管、减、简、便”步伐一道做好“减法”，并且结合现代的应用系统的分层特征，如果能够通过架构管控将某些层次的技术资源集约化使用，则是做好“除法”。只有应用项目能加能减、能乘能除，才能够将“好钢”用在海关深化改革最急需的领域。

5.主动跟上业内趋势、实施双模开发方式。提高海关现有应用建设的生产率困难很多，除了各类技术资源的支持外，相对单一的建设模式也是主要制约因素。此次金关二期的建设中暴露出海关现有的开发方式与社会部分脱节，运维流程、安全流程从总署向各海关推广较为顺利，但开发流程推广屡屡受阻，无法适应以“大平台、微应用”为特征的新一代应用建设模式，技术平台、业务应用“两张皮”的问题导致系统中订制部分占比较高，这不仅延长了项目建设周期，更为后续运维人为制造困难。以往，互联网企业的倾向于持续交付、迭代开发的轻量级建设模式，企业应用则更偏好基于部门分工所形成的传统流程，前者更适于需求不甚清晰的创新性工作，后者更适合需求刚性的指令性任务。但是，近两年海关业务改革虽有国家指令任务、但更多是主动创新，舶来的“洋管理”也好、本地的“土经验”也罢，在中国海关落地都要有个“摸着石头过河”的过程，如果海关科技部门不明就里用老套路解决新问题，就容易搭了人力、还落不下满意，因此海关科技部门应该尽快建立“双模”开发方式(轻型互联网模式+传统模式)，并适应海关改革需要逐步压缩传统方式，直至收缩到个别核心业务应用。但这要求海关的科技体制从弱矩阵向平衡矩阵演进，同时需要科技人员组合管理(portfolio management)，应该做到分工不分家，把握好自己干和一起干的契合点。

6.引入内部竞争机制，构建海关App Store。上述诸多困难从经济学分析，一个重要问题在于科技系统内部缺乏竞争机制，项目建设的供需双方处于计划管理。目前，海关的信息化已经形成以通关系统为中心、向外辐射的应用格局，但海关用户(尤其是一线最终用户)的参与度、话语权较低，同时长期积累的大量应用又可能限于发布渠道的关系用户无法知悉，如果在海关内网建立按需获取应用的平台(App Store)，允许用户按需装载、使用，能够直接对应用体验进行反馈，同时系统后台主动获取并分析用户使用情况，则有利于在海关内部形成供需双方的C2C、C2B工作模式，如果为APP增加计分、评价等手段，则更利于建立海关应用项目之间的公平竞争的环境，实现应用之间的优胜劣汰。

(二)中观部分

中观部分的改革目标是提高供给结构的适应性和灵活性，应围绕架构管控和转变项目管理方式两个抓手实施：前者是中观改革的“名词”，目标是确定应该形成什么样的信息化格局、并确定其发展路径；后者是“动词”，目标是通过一系列工程化的管理手段，完成架构分解后的各类工作包(work package)，并根据时间、成本及各类要素的实际情况完成交付的过程。具体包括：

1.健全架构管控、确保业务目标优化实施。要素的生产率提升了，可如何用好就成了大挑战。目前，国内信息化做得不错的单位普遍具有一个特征——通过架构管控让各类要素形成合力。架构管控针对的就是信息化领域的结构性问题，它主要解决三个问题：业务目标与IT的衔接关系如何？组成结构如何？各组成之间的关系如何？通过金关二期的建设，海关初步确立了“四横四纵”的总体架构，*“四横四纵”：“四横”指集约化、层次化的信息化资源，包括业务架构、数据架构、应用架构和技术架构；“四纵”指集约化、专业化的技术管理工作，包括标准规范体系、信息安全管理、开发测试体系、运行维护体系。从管理学角度分析，“四横四纵”是介于平衡矩阵(balanced matrix)与强矩阵(strong matrix)之间管理力度的框架，如果完全落地将为海关各类信息资源按需实施结构性调整提供保障，但目前海关系统尚未建立较为全面的业务架构资产库(architecture repository)，因此面临业务改革时难于快速进行业务组合管理，并通过标准化的预制件借助自动化、半自动化的集成平台快速实现交付。因此确立业务架构管控下的项目管理，是改善海关信息化供给能力的重要任务之一。

2.加强利益相关人管理，*利益相关人：stakeholder。推进项目集建设。当前海关的信息化建设以项目为主，即以交付特定产品、服务为中心的临时性建设活动为主，金关二期也成立了十余个项目集(项目群)，划分标准主要依据海关业务条线确定，通过统筹建设去冗余、降成本、缩进度，但在项目集管理方面与业内通行理念有一定差距，按照美国项目管理协会的定义，项目集管理不仅仅是项目的简单叠加，它应该是在追求效率、效益的前提下实现特定业务战略的一系列项目的有机组合，简单说就要做到“清醒精准、忙而不乱”，按照业务条块划分的项目集与目前的改革态势不符，原因在于海关近年的业务改革往往需要多部门联合实施，不少改革是打破“部门墙”横向搞改革，如果技术部门不掌握项目集管理能力、仅仅依靠业务部门之间的沟通协调，不仅可能延误改革时机，也会增加项目集之间的内生风险。

此外，在架构管控的支持下，科技部门要主动考虑为项目集做减法，把目前按照业务条块设计的十余个项目集大幅压缩，参考南非、新加坡等海关的先进经验，可整合为4+1个项目集，4指“大运维”、“大数据”、“大核心”、“大集成”四项，1指“大财务”项目集，4是信息化集约建设的技术基础，1是用好资金、人力等资源做实IT管理的保证。同时，项目集管理需要与架构资产库紧密集成，需根据各类要素供给效率的动态变化，调整不同项目的实施内容、实施方式、资源投入。深层次剖析，这又对海关工程建设的工作组织提出更高要求，即面临复杂多变的项目集管理，是更多依据行政意志做中观管理，还是确定项目集经理(/大项目经理)负责制。参考国家军改的组织架构，面对越来越繁重的信息化建设任务，职能部门“管建”、项目集经理“管战”不失为一个选项，在此选择下就要求科技管理职能部门更多聚焦于研究《中华人民共和国政府采购法》(及其《实施条例》)等法律规范的要求，通过定规矩、树典型、做考核等方式对项目建设做总体调控、减少直接干预，另外可以参考国家在自贸区试行的“负面清单”简化管理方式，更多强调哪些不能做，其他工作则由项目集经理全面负责。

(三)宏观部分

海关科技“供给侧”改革的宏观部分聚焦于供给体系如何更好适应需求结构变化，其经济内涵就是提高全要素生产率，目的是确立中国海关在国内部委、各国海关之间的比较优势，在由“多地通关如同一关”升级为“关通天下，全国海关是一家”的过程中，科技服务应该处处走在业务前面，因此必须跳出海关看海关的信息化工作，它的“名词”是技术顶层设计、“动词”是项目组合管理、“形容词”是全要素生产率，同时做好海关科技工作要有帮手，也就是要形成海关科技生态圈。具体包括：

1.确定技术顶层设计，服务国家战略需要。技术顶层设计是直接服务于海关工作顶层设计的支持性内容，与中观、微观的更多集中于实现单一业务目标、交付单一产品(或产品集)不同，顶层设计更多强调通过协同实现多目标。从管理学角度讲，应遵循Shewhart(1931)、Deming(2010)所倡导的PDCA的原则。*PDCA即管理学中提到的“质量环”通用模型，Plan(计划)、Do(执行)、Check(检查)和Action(行动)，即在做好计划(P)和实施(D)的同时融合检查(C)、提升(A)活动，闭合管理链条。从经济学角度分析，PDCA的做法会形成Melitz(2003)所倡导的优质制度供给。其直接作用是促进海关内外部科技机构之间主动围绕生产率展开的竞争，生产率更高的机构更加易于稳定成长、扩大占有率，而生产率低的机构则会面临来自海关内外部更严峻的竞争压力，而且随着海关科技市场化程度的不断提高，机构之间的优胜劣汰更加明显。按照国际开放技术组织(Open Group)的定义，技术顶层设计是战略层架构(motivation layer architecture)的内容，即向中观“四横四纵”提出工作要求的部分，围绕十三五等涉及海关工作的重大目标，用战略架构的开放性思维主动作为，服务诸如一带一路等国家战略，并围绕建立覆盖亚太地区或一带一路国家的“国际海关网络”(GNC)*GNC：Globally Networked Customs。中心节点为目标，逐步建立具有中国特色的高标准“数字海关”体系。另外，为了提高业务和工程知识的管理及共享，还需要建立包括干系人、“四横四纵”架构资产、风险、治理措施等内容的架构资产库，确保各类成功经验可复制、可推广，从实践中学习、降低信息化风险。

2.科学规划、绘好蓝图，推动项目组合管理。由于宏观部分业务、技术顶层设计的输入和目标都是多元的，如果将规划工作本身视为一个长期的持续性项目，需要引入更适于驾驭复杂项目的管理方法，让海关的工作蓝图能够结合新技术发展趋势落地，目前国际上较通用的做法是引入项目组合管理。海关可以将信息化的社会价值作为“指挥棒”，策划项目集、资金、资源的优先级，并且根据纪律刚性，将国际通行的项目组合管理与监督、人事、纪检的一体化审计监督问责机制融合，进而在海关管理高层形成项目选择评价标准，更多依靠制度而不是个人意志，优化信息化“供给侧”的财务、人力资源保证，同时面对国家不断提出的改革要求、世界贸易环境的最新变化，借助该评价指标体系，调整项目集、项目实施，更多采用工程而非行政的方式控制冲突。*另外，伴随“数字海关”倡议的影响逐步扩大，预计海关开放合作会更加常态化，能否培养更多了解中国海关业务现状及WCO贸易便利化工具包、熟练掌握外语技术交流(包括：英语、法语或西语等世界主要语种)、具备国际工程管理资格(PMP、PgMP、PfMP)的技术管理人才，将成为“供给侧”宏观部分改革的关键。项目经理资格认证(PMP：Project Management Professional)、项目集经理资格认证(PgMP：Program Management Professional)、项目组合管理经理资格认证(PfMP：Portfolio Management Professional)。

3.适应信息化发展新常态，持续改进全要素生产率。信息化作为海关工作的一个组成部分，持续性的大规模信息化建设成为“新常态”，“全面深化改革任务越重，越要重视基层探索实践”，“要把鼓励基层改革创新、大胆探索作为抓改革落地的重要方法”，可如何评估“供给侧”改革的在各层面的实施效用，最终要落实到是否真正提升全要素生产率这个经济指标上，*全要素生产率是个面板(panel)指标，既可以进行横向比对、也可以做纵向历史比较分析。不仅海关科技“管总”需要全要素生产率，“管建”、“管战”的各个领域也应该使用全要素生产率指标，推动海关信息化的持续改进。

4.借梯上楼、借船出海，营造技术生态圈。海关科技部门不能、也不应该在外贸信息化中占据垄断地位，更不应屡屡强调海关科技的特殊性，面对国家开放战略的快速推进，海关科技部门要更多考虑“放水养鱼”的方式，借力社会资源服务海关。除了“关学联合”、“关产结合”、“改革命题结合”(例如：自贸区、跨境电商等)方式外，以技术标准为切入点，培育外部技术市场，这个过程也会逐步确立海关科技的中心地位，海关业务、科技部门可以将需要实施的新业务、新技术标准化之后推向市场，降低因为海关项目采购所形成的市场歧视、厂商垄断，在“海关—商界”平等合作的基础上，对接更具竞争力的产品，让“两个市场”、“两种资源”帮着中国海关做成“世界强关”，把海关科技部门与市场企业之间的“零和博弈”变为合作共赢。如果技术标准推得深入人心，那些离开海关进入公司或自主创业的技术人员，也可能会成为海关科技生态圈的积极分子，从外部继续服务海关科技。

五、结论和建议

上述供给侧改革建议可以概要汇总为图6，它是将“两个市场”、“两种资源”、“两种能力”合二为一成“一个市场”、“一种资源”、“一种能力”的总体规划*“两个市场”即国内、国际两个市场；“两种资源”即国内、国际两种资源；“两种能力”即管理中国海关科技工作、参与世界海关IT分工两种能力。“一个市场”即全球市场、“一种资源”即全球资源、“一种能力”即参与并驾驭世界海关网络的能力。，由于规划内容全部基于业内的最佳实践，因此它即覆盖“事前、事中、事后”三个步骤，同时也具有指导“近、中、远”三个阶段的效力。

图6 海关科技供给侧改革规划建议蓝图

结合2015年的总体情况，全国海关运行网骨干网可用率99.995%、H2010系统三级(含)可用率为99.7%、信息中心核心节点效能指数为1.74…这些都表明海关信息化的总体质量已经很高，但海关科技系统经历连续两轮“需求侧”刺激后，对于“供给侧”提出了急迫要求；继续大规模“需求侧”发力而不考虑技术服务的“供给侧”改革，会加剧海关信息化的结构性风险，“需求侧”刺激的效果也可能受到边际效用递减规律越来越弱化；同时，如Say等(2006)所说的那样，只有用户充分了解科技部门的信息化内容，海关科技部门的供给才会发生效应。

抓住金关二期从建设向运维“转段”的关键阶段，启动科技部门的“供给侧”改革恰逢其时。为防止错失改革时机，应当在海关的科技系统全面引入诸如IT4IT、企业架构方法、项目组合管理等最佳实践，充分认识“制定好方案是做好供给侧结构性改革的基础”，做好蓝图、顺势推行。

从“需求侧”向“供给侧”变轨，除了需要提高各要素的生产率，更要保证全要素生产率的持续提高，其中科技人员作为执行各项工作的主体，为他们营造开放创新、规范竞争的工作环境至关重要。科技部门应向业务部门“取经”，领会AEO、单一窗口等便利化工具背后蕴含的管理理念。在科技队伍对外商务活动中加以运用，做到简化外包管理的同时提升实效；同时，创造性的运用IT4IT理念做好科技部门自己的信息化，简投增效、控好风险。

尽管上述各项“供给侧”改革可能见效周期更长，但面临“需求侧”的反复冲击，改进供给能力、优化供给结构、提升供给能力才是海关信息化“行稳致远”的长久之策。

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(责任编辑 赵世璐)

Supply-Side Reform of China Customs Informatization

Wang Xiang

Adopting the research methodologies of economics，management science，and information science，the article analyzes all key factors in China Customs informatization，on basis of it，it is found that large-scale initiative of informationization is not sustainable merely on the “demand-side” ，and instead it should be propelled from both “demand-side” and “Supply-side”.This study proposes suggestions on “supply-side” informationization from micro，meso and macro levels respectively，including improving the productivity of factors，converting various technological demand into active technological service through such improvement measures as IT4IT，enterprise architecture governance and portfolio management，and finally measuring the results of reform against total factor productivity，which are the basic ideas in alleviating current imbalance between supply and demand in China Customs informatization.

Customs Informatization；Trade Facilitation；Supply-Side Reform

王翔，全国海关信息中心技术管理处技术架构专家、经济学博士。