中国海关促进贸易便利化的现状和对策

郭永泉

中国海关促进贸易便利化的现状和对策

郭永泉*

贸易便利化与海关有着高度关联，无论《贸易便利化协定》(TFA)还是各类贸易便利化测评体系，都指出海关对于贸易便利化起着关键作用。综合经济合作与发展组织(OECD)的测评结果以及我国对外贸易现状，分析我国贸易便利化在国际、国内、“大通关”、“小通关”四个层面的存在问题，提出海关通关改革、国内部门合作、国际海关合作等对策。

海关通关改革；贸易便利化；大通关

贸易便利化自有国际贸易之日起便已出现，初始是作为贸易保护和贸易壁垒的对应面提出来的。随着世界经济一体化程度深化、全球价值链分工细化、贸易物流金融方式多元化、国际经济合作规则化，贸易保护和贸易壁垒难以为继，贸易便利化的重要性得到各国普遍重视。相应地，对贸易便利化的概念内涵、指标测定和实施路径也逐步达成共识。一般认为，海关作为进出境监管机构，其履职方式对本国乃至全球贸易便利化起着关键作用。

一、贸易便利化与海关的关联性

(一)贸易便利化的概念内涵：海关功能

贸易便利化一词，最初见于1923年的国际联盟会议，但迄今在世界范围内尚无一个被普遍接受的统一定义。不同的国际组织有着相异的表述(表1)。*参见海关总署：《贸易安全与便利视角下国际海关发展新趋势》课题报告。

表1 贸易便利化的定义

不同国际组织所关注的贸易便利化内容有所不同，但是对目标的认识基本一致，即：降低交易成本，减少贸易摩擦，消除技术性和机制性障碍，使国际贸易最大限度发展，实现全球经济的自由和开放。

从概念推导内涵，在国际分工条件下，各国的比较优势和要素禀赋不同，所以经济要素必须跨境自由流通。在非统一市场的经济前提下，只有各国的贸易便利化行动，才能形成有序的要素配置和流通环境，保证国际贸易的公平和效率。所以本文认为，贸易便利化的实质，就是“一国小市场”放大为“全球大市场”后的涉外贸易政策安排。由于国别之间贸易政策的差异，贸易便利化有对内安排和对外安排两种路径：对内，主要是简化程序、协调法规、统一标准、改善设施、运用新技术等等；对外，主要是多边合作、双向开放、执法互认等等。

海关作为进出境监督管理部门，履行法律赋予多项职能，比如税收征管、货物监管、缉私、统计等。这些职能大多具有经济管理特征，影响着贸易供需结构，决定着跨境物流方面的效率和公平。既然贸易便利化是一种贸易政策安排，海关自然就成为直接的政策执行者。在国际经济合作广泛开展的时代条件下，那种试图通过严密监管、高关税而形成贸易壁垒的“控制型海关”已经非常少见，大多数国家都在共识性的贸易规则下，通过建设快速通关、低关税的“服务型海关”，消除自身进出口障碍，融入世界贸易格局。

(二)我国参与国际贸易便利化协议：海关作为

贸易便利化并非零散运作，而是一种协同方式，其载体就是国际间的各类贸易协议，尤其以WTO《贸易便利化协定》(TFA)为典型。我国于2015年9月4日正式宣布接受TFA并完成核准程序，标志着我国参与国际贸易合作取得标志性进展。WTO在1996年便将贸易便利化作为“新加坡议题”之一提出，但在多哈回合谈判中历经争议和搁置，经过多年谈判和反复磋商，不断消除贸易分歧，直到2013年才取得重大突破，达成的TFA成为“巴厘协议”的实质性成果。经济合作与发展组织(OECD)认为，TFA的达成每年为全球创造1万亿美元的收益，帮助发展中国家每年出口增加10%，发达国家增加5%。中国积极参与并推动协定谈判工作，先后提交和联署了8份提案，并成为第16个接受议定书的成员国，体现了负责任的大国担当。*参见盛斌：《WTO贸易便利化协定评估及对中国的影响研究》，《国际贸易》2016年第1期。

TFA中的条款详细约定了海关预裁定、国际贸易单一窗口、海关监管程序透明化、电子申报通关等内容，着眼于建立促进贸易便利化的通关新机制。无论是从TFA的历次谈判主题来看，还是分析达成的内容，贸易便利化的解决目标始终以海关程序为主，包括海关手续简化和标准化，海关数据和单证要求，海关自动化与信息技术利用等，经统计，其90%的内容与海关直接相关。*参见曾文革、江莉：《〈贸易便利化协定〉视域下我国海关贸易便利化制度的完善》，《海关与经贸研究》2016年第1期。推进海关贸易便利化业已成为WTO各成员方的普遍义务，自然也是我国的重要任务。

同时，在世界各国间签订的区域、双边贸易协定中，在有关贸易便利化的章节中，大都提及海关。经统计，各类贸易协定中72%提到“与海关相关信息的交换”，63%提到“海关手续的简化统一”。我国目前签订的14个贸易协定中，都提到海关的双向义务。比如中韩、中澳自贸区协定都有独立的“贸易便利化”章节，承诺海关监管政策的一致、透明以及相关的风险管理。*参见张琳：《国际经贸新规则：中国自贸区的实践与探索》，《世界经济与政治论坛》2015年第5期。因此从理论到实践，海关都是贸易便利化的主要环节。

(三)贸易便利化的指标体系：海关定位

贸易便利化作为一种政策安排，其实施效果可以通过经济学的方法进行定量分析。目前的分析方法既有实证分析方法，主要通过引力模型或可计算一般均衡模型进行模拟运算；也有调查研究方法，主要通过以现实数据进行效果评估。两种方法都离不开指标体系的设置。不同国际组织、研究者在研究过程中提出了差异很大的指标体系(表2)。

表2 贸易便利化的指标体系

( 续表)

对表内各类指标体系进行比较，各有侧重，都有一定的参考价值。其共同点是，都将海关机构或者海关职能作为贸易便利化的重要定位进行测评。

但是很多指标没有注意到口岸通关并非海关一家的事实，从指标的完整性、权威性和合理性来看，OECD的11个指标更具有价值。这套指标体系没有把海关职能单列，而是把整个口岸作为测评系，充分体现了海关作为口岸大通关一环的特点，而且兼顾了实体与程序、前期与后期、境内与境外等多重关系。通过这套指标体系，可以比较准确地评估一国贸易便利化水平，衡量一国海关对贸易的贡献。

(四)我国贸易便利化水平：海关价值

上述指标体系对我国贸易便利化水平进行了评估，结果不一。比如，沈铭辉经过测量，以东亚国家为平均水平1，我国为1.03，与其他国家基本持平；曾铮测量我国得分为0.639，属于贸易一般便利的国家，与国际公认的便利水平有很大差距；段景辉分析认为，我国在海关行政效率、进出口手续和边境管理透明度这三个方面评分普遍高于发展中国家平均水平，但在市场准入、信息技术运用方面还有不足。

OECD在2015年的评估结果，认为我国贸易便利化与国际先进水平相比有差距，但是与2012年相比有进步。为形象表现评估结果，以11个指标为标的，建立一组多边形模型。首先是国别对比，将中国和最佳实例(前25%的平均水平)的贸易便利化水平进行对比；其次是时段对比，将中国2012年和2015年的水平进行对比(如图所示)。

从OECD的评估看，我国贸易便利化与国际标准相比，比较好的是：信息公开、商界参与、收费、自动化操作、通关流程等几个方面，而短板集中在境内外边境机构合作、文件单据类通关程序、行政救济、预裁定等几个方面。2015年与2012年相比，我国在信息公开、商界参与、自动化操作、通关流程方面进步明显，其他方面基本持平，但行政救济有较大下降。

立足海关角度分析，这个评估结果和海关重点推进的改革成效高度吻合。近年来，海关以治理、法规、创新为方式，推进政务公开、关企诚信合作、无纸化通关、一体化通关、取消和降低收费，这些工作成效也全部转化为贸易便利化的成效，体现了海关服务的正面价值。但是，单一窗口实质进展偏慢，口岸部门协同不够，国际海关合作还有很大空间，关企之间的纳税和监管技术性争议仍然较多，这些也都真实地反映在贸易便利化的短板上，成为海关下一步需要努力的方向。

二、当前我国贸易便利化面临的问题以及海关方面的解决之道

要分析我国贸易便利化现状，先要判断我国对外贸易的特点。根据国际贸易的比较优势和要素禀赋原理，世界各国的贸易分工取决于其要素成本。我国长期以来积累了劳动力、资源方面的低成本优势，但资金、技术创新能力较为缺乏，加上国内市场和消费能力不足，我国对外贸易形成了一种“低端供给—国外需求”的结构。*参见郭永泉：《供给侧结构性改革的理论解题和实践破题》，《市场经济与价格》2016年第6期。在这种结构下，我国重点发展劳动密集型、资源密集型等相对低端的产业，在全球价值链滞留于“垂直分工”的低端，形成出口导向的路径依赖，对贸易便利化有着高需求，对海关通关效率也有着高需求。当前，受到国内经济新常态影响，以及国际金融危机后深度调整期的双重影响，我国贸易便利化受到严峻挑战，面临严重问题，对海关也提出了新需求。

(一)国际层面：隐性贸易障碍层出不穷

当前，世界主要经济体复苏缓慢，国际需方市场异常萧条。在全球经济低预期下，互利共赢的认识基础大为削弱，各国为了争夺和维持有限市场，不仅推行本国再工业化，更开展各种隐性的贸易竞争：货币政策不协调，大部分国家央行竞相推行量化宽松，国际收支和债务结构剧烈变化；贸易争端和摩擦频发，关税、技术等保护性壁垒不断筑高，特别是单证标准化方面的壁垒位已经位居国际贸易技术壁垒之首位。*参见赵世璐：《国内贸易便利化研究现状及展望》，《上海海关学院学报》2011年第3期。我国外贸环境的不确定因素增多，连续多年成为贸易调查最多的国家。贸易障碍甚至影响国际经贸规则的趋势，美国等发达国家在积极引领 “跨太平洋伙伴关系协议”(TPP)、“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”( TTIP )和“服务贸易协定”( TISA)等协议谈判，试图将自身的利益诉求转化为通行标准，给新兴市场国家设置准入门槛。WTO的贸易便利化框架面临被架空的危险，我国外贸面临潜在的外部压力和长期制度约束。对于海关而言，应对复杂贸易局面需做足四方面功夫：参与多双边贸易谈判；建立和落实原产地规则；加强海关统计与进出口监测预警；构建新型的贸易摩擦应对机制。

(二)国内层面：贸易供给侧动力衰减

当前，我国的劳动力、资源等低成本比较优势正在发生转化，由“无限供给”转为“有限供给”乃至“供给不足”，持续提升的制造成本成为制约贸易增长的瓶颈。货物贸易出现较大幅度下降，服务贸易出现较大逆差。凡此种种，又凸显我国各种外贸刺激性政策的不足。在人民币国际化的背景下，出于SDR特别提款权的货币稳定功能和扩大跨境贸易结算的需要，人民币不具备持续贬值的基础。普遍性的出口退税鼓励政策延续着产业中的无效产能、过剩产能，拖慢转型升级。我国实施按地方考核外贸绩效的政策，一些地方以出口奖励方式刺激企业，为虚假贸易、套利贸易提供了诱因，又如反复出入区的“一日游贸易”，造成外贸数据中很多无效成分。这些情况，反映我国对外贸易的便利化程度有不少“水分”。对于海关而言，应对贸易供给转型需把握四个重点：加强“去产能”商品监管；落实结构性减税政策的普惠红利；切实管控虚假贸易；推进加工贸易转型升级和集约发展。

(三)“大通关”层面：口岸部门合力不够

除了服饰，教堂里还展出了拉祜族、苗族、彝族等5种少数民族文字的《圣经》版本。这些民族或支系中的一部分群众，因为历史原因较早地接受了基督教信仰。近年来，云南省基督教“两会”与联合圣经公会合作，将《圣经》翻译为多种少数民族文字版本，对保护少数民族语言和民族文化遗产做出了贡献。这是一项巨大的文化工程，北辰教堂也在积极参与，给予支持。这样的翻译工作，对于少数民族文字、文化的传承有积极的意义。

在整个口岸通关过程中，由于流程长、范围广、涉及部门多，一般将其称之为“大通关”，以与海关单一部门的通关相区别。与部分国家“单一窗口”、“单一机构”不同，我国的口岸通关采取多部门混合型管理方式，造成很高的物流成本、贸易成本。海关、检验检疫、边防检查和海事并行于口岸通关过程中，其执法依据、职能重点各不相同，在人、货、物、运输工具的监管中存在环节交错，甚至重复执法，特别是在统筹管理权、优先查验权、信息获取权、放行决定权方面存在很多交叉和争执，严重制约口岸环节的贸易便利化。*参见郭永泉：《论口岸部门合作和大通关建设》，《开放导报》2016年第3期。在这种情况下，各部门推进国际贸易“单一窗口”以及关检“一次申报、一次查验、一次放行”，力图实现“三互大通关”(信息互换、监管互认、执法互助)，但是由于各部门数据信息标准不同、彼此间系统不能互联、法检商品先报检再报关的法理困境，导致各部门合作进展缓慢，效果不显。对于海关而言，加强口岸合作需从四个角度发力：开展口岸管理法规的立法；推进“单一窗口”实体化建设；从法制和技术层面推进法检商品的同步申报和查验；与其他部门协同开展一体化通关改革。

(四)“小通关”层面：海关税收征管程序设置制约通关效率

“小通关”，在此与“大通关”相对应，专指海关负责的货物通关流程。“小通关”其实并不小，由于我国货物贸易占据对外贸易的绝对多数，因此海关通关效率从根本上决定着贸易便利化水平。目前的通关瓶颈在于税收征管的程序设置。由于目前海关实行先审核再放行的作业模式，所以税收征管位于通关流程的前端环节。海关税收实行复式税则、差别税率，且以从价税为主，这就决定了归类、估价、原产地确定这三大技术难题都内置在通关过程。要素审核、技术磋商、技术认定耗时费力，再加上贸易管制、安全准入的审核，制约着进口环节的通关效率。而且目前多点申报、分别审核的海关机构格局，造成不同海关之间技术认定不统一，形成客观上的执法差异。TFA第7条“货物放行与清关”有规定：“将货物放行与关税、国内税、规费和费用的最终确定相分离。”我国海关的通关流程与其还有一定差距，是下一步改革的重点。对于海关而言，提高通关效率同样有四个着力点：建设税收征管中心统一涉税认定；实施“一次申报、分步处置”新型通关流程；推动企业自报自缴和海关后续核查作业相分离；建设差异化、功能化的隶属海关格局。

三、海关促进贸易便利化的主要对策

面对我国经济进入新常态周期的特点，中央在“十三五”规划中提出“开放发展”的理念，作出完善法治化、国际化、便利化营商环境的部署，着力于维护我国贸易主体利益、提升制度性话语权。贸易便利化将在今后一段时间成为包括海关在内的各部门目标选择，海关促进贸易便利化是长远工程，就当前世情、国情特点来看，应充分考虑OECD评估结果和问题导向，针对性实施以下对策：

(一)以简化和标准化为方向，推进海关通关改革

1.全国通关一体化改革。目前，以“两中心、三制度”为框架的改革已经在上海海关开展试点。试在上海，意在全国海关。改革全面铺开并完成通关程序切换后，海关作业方式将发生巨大改变。从贸易便利化的角度，笔者认为改革应当注重集约性、兼容性和差别化。首先是集约通关：通过风险防控中心和税收征管中心的设立，对大部分单证实行非人力的计算机智能甄别和参数判别，实现全国海关风险可控和执法统一；通过“一次申报、分步处置”，海关税收征管作业由放行前的逐票审核转为放行后的集中复核，从通关流程脱离出来，使大部分单证可以快速放行；通过税收征管方式转型，企业自报自缴税款并自担责任，海关改为受理制，与国际国内的税收征管制度接轨。其次是兼容通关：建立海关多式联运监管体系，使水运、空运、铁路、公路等各种物流方式可以全过程无缝衔接；通过反走私综合治理，防控贸易安全风险，管住虚假贸易，减少“一日游”无效水分，打击出口骗退税、保税串料等行为，使通关效率“快上加好”。再次是差别化通关：积极共建商业诚信体系，在海关通关中使用统一的信用代码，开展企业资信认证，保持一定比例的高级认证企业，给予降低风险布控率等优惠；对口岸型隶属海关和属地型隶属海关的实体作业进行错位分工，前者主要负责验估，后者主要负责稽查。

2.全过程无纸化通关。在“互联网+”和信息自动化时代，随着电子管理法律的完善，海关的全过程无纸化通关也具备了技术和法理上的可行性。当前，应当在报关单无纸化的基础上，加快推进税单和监管证件的无纸化，促进随附纸质单证实行电子格式，优化随附单证传输方式，便利企业开展远程联网申报。在申报栏目和要素设置上，应当尽快与国际接轨，借鉴使用WCO的技术规则、测定标准、计量单位、评定程序等，并实现电子申报过程中的双语自动翻译。在此基础上，探索出口国海关和进口国海关“同一单证、双向互用”的先进通关模式。

3.执法规范性和透明度建设。我国海关作为口岸行政执法部门，所执行的法规和政策十分多，给外贸主体带来遵循难度。应当贯彻TFA的规范性和透明度原则，降低繁文缛节，推行简政放权，规制自由裁量权，制定公布各业务环节的权力清单和责任清单，使海关通关程序简约规范。同时建立信息实时发布制度，通过海关公告、海关网页、多媒体平台等途径，第一时间发布税率调整、行政裁定等政策法规信息。

1.推进口岸部门“信息互换、监管互认、执法互助”。在非“大部制”的机构格局下，海关与其他部门事权并行、职能分立将是长期状态。为了打破口岸节点对贸易便利化的制约，必须建设口岸综合治理体系，提升整体通关效能。加强口岸办的协调功能，尽早完成口岸管理条例的立法，保障各级口岸办的职能履行。修订各部门法，实现“求同存异”，推进各部门回归职能边界。对于重复执法问题，应当明确主管和辅助部门。建立联席办公机制，对人、货、单证、场所、运输工具实行综合研判、信息交换，开展并联执法、联合查验，提升口岸整体监管效能。在海关通关改革中，应注意业务流程与其他部门的有效衔接，兼顾其他部门的职能需求。将其他部门的目录、标准和违禁品管理要求列为海关风险情报内容，将海关监管重点落实到后续稽查中，避免在口岸环节因部门推诿而降低大通关效率。

2.建成国际贸易“单一窗口”。 完善沪津粤闽自贸试验区单一窗口建设，复制到全国海关特殊监管区域，再推广到所有口岸现场。确定单一窗口的法律地位并完善配套法律规范，打造成为各部门接受申报的唯一平台。运用电子口岸VPN联网技术，提高单一窗口的自动化技术水平，安全对接各部门的业务审核系统。运用分级分类技术，采用信息公约数管理，实现基础信息的共享互用，满足个性信息的独置独用，从而解决各部门数据元兼容难题。运用大数据等支撑技术，实行远程申报、异地录入，降低信息因素对通关一体化的制约。在单一窗口的运作中，需要一个法定授权部门进行协调，依照多数国家惯例，应由海关来承担这一责任。*参见陈晖：《贸易便利化下国际海关立法的新特点及贡献》，《东方法学》2010年第4期。

3.加强与商务系统的贸易合作。海关是贸易政策的建设性执行者，应当加强与商务主管部门以及外贸机构的合作。一是海关统计与进出口监测预警。依据国际通行的HS标准化贸易数据库，建立主要进出口商品的预警体系，开展贸易数量和价格的调研，组织动态的分析监测。贸易趋势性分析结果和预警信息应及时向商务系统通报，便于企业及时调整经营策略。二是联合应对国际贸易摩擦。建立“信息、咨询、服务、监督”等功能化贸易维权联动平台。对于企业反映的遭受贸易调查情况，海关和商务系统配合开展贸易救济和应诉，必要时通过海关措施，设置反倾销、反补贴等特别关税或技术壁垒，充分维护我国主体权益。参照美国“海关一商界反恐伙伴计划”(C - TPAT)，加强海关与商界之间的贸易安全便利合作。*参见周阳：《试论美国海关贸易便利化制度的特点——以美国海关C—TPAT制度为视角》，《上海海关学院学报》2010年第2期。

(三)以贸易畅通为方向，积极参与国际间合作

1.参与建设高水平自由贸易区。随着我国“一带一路”战略和自贸区战略的共同推进，我国自贸区建设进入快速发展期。海关作为协定优惠关税、安全准入的实施部门，应积极参与自贸区谈判进程，为我国培育经贸合作新优势做出部门贡献。顺应国际经贸新规则的趋势，在自贸区便利化方面，重点推进电子商务标准互认，扩大知识产权海关客体保护范围。用好已签订的14个自贸区协定，与协议方成员海关交换相关数据，开展自贸区海关事项的评估及分类协调，合理控制自贸区的总交易成本。

2.加强国际海关合作。推进与“一带一路”沿线国家、地区海关在联合监管、AEO互认、安全智能贸易航线、风险管理、数据交换等多领域的双边务实合作，提高边境口岸通行效率、维护边境安全。建立国际海关间的信息共享服务平台，开展WCO标准化的数据交换试点。打造一批互联互通合作项目典范，诸如中欧安智贸合作、中欧陆海快线通关便利化合作、中俄边境口岸监管结果互认、中哈农产品快速通关“绿色通道”、中蒙海关联合监管等项目，总结西向国际货运班列的国际海关合作经验，建立中欧通道铁路运输、口岸通关协调机制，促进国际通关、换装、多式联运有机衔接，畅通国际运输通道。以加入《国际公路运输协定》(TIR)为契机，提升过境运输便利化水平。推动跨境监管程序协调，加强供应链安全合作，针对毒品、洋垃圾、濒危野生物种、武器弹药等走私活动发起和参与区域性打击联合行动，共建国际海关监管秩序。

3.完善原产地规则。发挥海关原产地规则制定和管理机构的作用，建立原产地标记的强制性规范，在反规避中实施适当的原产地比例，兼顾反规避与国际投资之间的平衡，使原产地成为贸易救济中的有效武器。加强自贸区原产地优惠政策的宣传，搭建优惠服务平台，为企业施惠提供更全面的备案和资讯服务。加强跨部门以及国际间原产地联合审核，降低原产地证的瞒骗风险。大力推进自贸协定下原产地签发的电子联网，努力实现原产地管理无纸化。

结 语

本文从正反两方面推导出我国海关推进贸易便利化的主要对策。海关改革、部门合作、国际合作的指向范围逐步扩大，分别解决贸易便利化的方法、机制、环境问题。这些对策，契合世界经贸规则特别是TFA要求，切合我国外贸和口岸治理的未来规划，也符合中国海关改革和法治的内在要求，因此具有较好的实践空间和效果预期。当然，国际贸易已经进入一个新的发展期，很多新问题还在陆续出现，需要海关不断适应和调整制度，促进贸易便利化。

(责任编辑 赵世璐)

On Current Situation and Countermeasures of Trade Facilitation by China Customs

Guo Yongquan

Trade facilitation is highly relevant to customs administrations.The Trade Facilitation Agreement (TFA) and various trade facilitation measurement systems all point out that the customs administration has a critical role in trade facilitation.Referring to the measurement results of OECD and taking into account China's foreign trade situation，the article looks into the existent problems of China’s trade facilitation at international and domestic levels and in integrated clearance，and finally proposes measures of.customs clearance reforms，the domestic inter-agency cooperation and international customs cooperation.

Reform of Customs Clearance；Trade Facilitation；Integrated Clearance

郭永泉，武汉海关关税处。