新农村建设中村干部贿选现象及防治路径研究

郭永涛



新农村建设中村干部贿选现象及防治路径研究

郭永涛

（辽宁大学 辽宁 沈阳 110031）

村干部是新农村建设的领头羊，对于新农村建设有至关重要的作用。近年来，随着新农村建设进程的推进，不同地区出现了不同程度的村干部贿选现象，越是经济发达的地区贿选就越严重。村干部贿选不仅危害农村基层自治制度、不利于经济发展、助长不正村风，还会迟滞小康社会的实现。因此，防范村干部贿选对于保证新农村建设正常推进十分重要。经研究发现，目前村干部贿选的特点呈现出“宗族”式、“冷漠”式、暴力式、钱财物式等多元化趋势。村干部贿选产生的原因主要有：法律法规不健全，监督机制不完善，村干部权力运作无制约，贿选惩罚无力度，村民法律意识淡薄、思想觉悟低、权利观念差等。预防与治理贿选的路径在于健全法制、加强法治建设，完善监督机制，加大惩处力度，实现官民平等，加强农村扶贫与提高村民教育水平相结合。

新农村建设；村干部贿选；防治路径

自开展新农村建设以来，国家一些惠农政策相继出台，随之资金、设备、工程项目、福利等便纷纷注入到农村，极大改善了农民的生活水平。曾经贫困落后的农村，如今发生了日新月异变化，与此同时，在利益的诱惑下也出现了一些尔虞我诈、欺上瞒下、争名夺利的现象，其中影响最为恶劣的就是村干部贿选。本文主要从关于村干部贿选的文献及资料入手，来剖析村干部贿选的前因后果及探讨防治路径。

一、 文献及数据

目前，国内学者对村干部贿选、村干部腐败、小官大贪等问题研究的现状如下。第一，从实证案例着眼探讨村干部贿选现象。张华稳（2009）以其家乡山东省Z市L村为例，结合其所见所闻、所知所感详细阐述了村干部贿选的来龙去脉[1]。郭玉敏（2010）以北镇市广宁乡赵营子村的村长竞选为例，描述了叶春祥因举报已通过行贿当选的李东辉而惨遭灭门的经过[2]。张艳杰（2010）以内蒙古赤峰市的兴合村、八里铺村、巴根土村为案例，指出了村干部选举前的请客吃饭、送烟送酒的常态化[3]。李亦南、陈团结（2008）在《法制与经济》上批露了194万元买官现象以及魏荣汉、董江爱（2003）的昂贵的选票——230万买官事件，都详细论述了资源大省山西某村的村干部选举中金钱交易的明目张胆与肆无忌惮。宋启文（2014）以广州市萝岗区九龙镇村为案例[4]，李红（2014）以贵州A、B村为案例[5]，谢铃玉（2007）以浙江若干村为例等等——关于村干部贿选的实证案例研究不胜枚举[8]。第二，对于村干部贿选现象的总结性研究。段小力[9]（2009）、乔德福[10]（2010）、丁宁[11]（2010）是其代表，指出了《村委会组织法》的不完善、监督不力、村民思想觉悟低下等原因助长了贿选的发生，也谈到了通过完善相关法律、提高居民教育水平、加大监督等途径来防治村干部贿选。

从以上文献可以看出，近年来关于村干部贿选的实证案例研究确实不少，但是总结性研究文献则相对偏少，其研究的全面性也有待于加强与深化。所以笔者在以往研究成果的基础上，结合新农村建设的实际情况，试着从贿选的特点、贿选的原因及贿选的防治路径等方面来撰写此文。以期能“站在巨人的肩膀上”对村干部贿选的防治做一些有价值的探讨。

二、贿选的特点

《中华人民共和国村民委员会组织法》对“贿选”的定义是“以获取选票为目的，用财物或其他利益贿赂选民、选举人或选举工作人员，使其违反自己的意愿参加选举，或者在选举中进行舞弊，并对正常的选举工作产生影响的活动”[12]。根据这个定义，结合文献综述，笔者对当前农村贿选的特点总结如下：

（一） “钱、财、物”式贿选

最为普遍的贿选现象之一是直接用钱财收买村民，少则五元、十元、五十元、一百元，多则一千元、两千元、一万元、五万元，因地区经济发展程度、矿产资源的多寡、地区经济开发的政策及趋势及贿选者的家底与野心等不同而有所差异。

1.贿选手段趋于隐蔽化。偏远贫困地区的贿选仍偏向于向村民的“明贿”这一方式，请客吃饭、送烟送酒都是“家常便饭”。贿选者还会根据村民的家庭情况对其“量身定做”，比如对有些劳动力外出打工的家庭帮其耕地、除草、收庄稼；对有些房屋破旧的家庭帮其维修房屋而不收钱，看似为民服务实则是投其所好、量其所需（这些情况仅限于村长换届选举前后）。相对于“明贿”，“暗贿”也比较盛行，比较常见的“暗贿”有依靠亲戚朋友出面拉票，由事先给选民钱、财、物变为选举完毕之后通过事先的“合约”兑现，多分布于资源富庶地区、交通区位优势明显地区及经济发达的郊区。

2.贿选主体由个人转向群体。有些候选人不惜动用人脉多角度、全方位进行“贿选”。目前农村贿选不只涉及家庭户主，而且对选举人的子女也进行感情投资，比如动用其亲属、朋友人脉想方设法来照顾投票村民上学的孩子，比如拜托老师在排座位和学习上关照选举人的子女，通过孩子在家长面前说“好话”来发挥作用；有的动用其亲属朋友来照顾投票村民商店的生意，体现在红白喜事定烟酒、帮忙拉主顾等。贿选人从个人向群体的转向还体现在提前组成自己的竞选班子，为贿选拉票打好了政治基础。

3.贿选逐渐加码。由于一些“近水楼台”的村干部以权谋私迅速富了起来，一些人利欲熏心的人为了“发家致富”，也争相竞选村干部，贿选逐渐加码，从五十元、一百元到一千、两万元。例如2002年郑州高新区某村投入180万元用于竞选；2003年山西资源型某村投入230万元用于竞选；2007年河北上岗村村干部选举贿选金额更是高达360万元。

（二） “宗派”式贿选

追根溯源，许多农村是由一个姓氏或家族不断地通婚繁衍壮大而成的村落，随着人口的流动才逐渐形成了不同的姓氏与家族，所以家族是一些农村最基本的形式。因此，宗族意识在村干部竞选中至今仍然很有影响力。

1. 同族中感情贿选。“自己人当选总比外人当选好办事”，这是一位村民的原话。感情贿选还体现在利用同族的血缘优势形成宗族群体势力，候选人许诺当选后就结对扶贫、粮食补贴等惠农政策优先照顾本家族村民，以此得到同族村民的选票。

2. 同族中的血缘贿选。如果两族竞选则优选本族人，这已是共识。如果同族人竞选则还要考虑到血缘的远近，其内在的顺序是直系优于旁系、主系先于支系。同族中的这种基于血缘的优先选举方式，其本质就是贿选。选民即使没有收受钱財，也并不能认定其违法，但是却难以体现公平公正的竞选原则，也难以推选出带领全体村民致富的带头人。

（三） “冷漠”式贿选

在一些农村贿选现象已比较普遍。在此种选举环境下有些不愿参选或者没有信心参选的村民已对村干部不报任何希望，也不指望当选者能为自己带来什么好处，最终选择了“用脚投票”这种政治冷漠方式。其实这也是一种贿选，因为他们没有履行作为一个合格公民应有的义务，助长了贿选的嚣张气焰。

（四） “委托——代理人”式贿选

在农村村干部选举中为保证一人一票，对于文盲及卧床病人的选票一般委托村民代写代投，而在不规范的村民选举中，负责流动票箱的人及被委托人就变成了行贿对象。

（五）“暴力”式贿选

村干部选举中贿选手段的多种多样，不但有金钱贿选、宗族贿选、冷漠贿选、委托代理贿选，而且在有些偏远地区还出现了混混、地痞治村的现象。在这些混混、地痞在竞选时，他们往往采用暴力威逼的手段拉票，一些村民担心不投其票就会受到“暴力”报复而不得不违心投票。

三、贿选的影响

村干部贿选在农村容易引起尖锐的社会矛盾，一个“好的”村干部不仅能领导村集体发展经济，而且也对于包括文化、生态和社会等方面的整体发展具有重要意义。然而，村干部贿选现象却影响了新农村建设，伤害了村民们的感情、破坏了社会和谐风气。村干部贿选不仅不利于农村的和谐发展，更阻碍了新农村建设与全面建成小康社会的进程。

（一） 破坏基层民主制度

基层群众自治是极具中国特色的民主政治制度，其主要目的是维护农村居民的基本民主权利，彰显社会主义民主优势。但是村干部贿选则是对村民自治制度的无视与践踏，阻碍了农村政治文明建设步伐。村干部贿选虽然表面上也遵循了民主选举中“一人一票”和“少数服从多数”的原则，此外受贿村民还获取了现实及潜在的物质财富。但实际上存在贿赂的选举本身歪曲了民意，背离了公平原则，更何谈民主。

（二） 阻碍经济发展

近年来，随着国家对“三农”支持力度不断加大，农村经济获得稳定的发展。农村的经济发展离不开党和国家的惠农政策及农民的辛勤劳动，同时也离不开一个优秀的村干部的领导。中国百强村的成功经验有力地印证了优秀的村干部对农村发展的巨大作用。但是当前在农村经济利益增多的诱惑下，部分能力见识不足、服务意识差、只求发财的村民利用钱财贿赂选民以求上位。这必然会导致腐败，因为他们当选后必然利用公权力或者其他不正当手段为自己及利益相关者牟取经济利益，这不可避免地会损害村民的集体利益。这就是为什么很多村落中村民一贫如洗，而村干部却身家百万乃至千万元。如河北省淖卜子村村委会卢某、黄某和张某相互勾结，利用村集体职务便利，以虚报冒领等不法方式累计骗取国家退耕还林款360万元。村干部贿选给农村经济发展带来了极其负面的影响，也阻碍了我国整体经济发展。

1.2.2 观察指标 所有患者分别在基线及治疗12个月，禁食12 h后清晨空腹抽取静脉血5 mL，2 h内以3 500转速分离血清，于本院检验科行生化全套及PSA等检查，检测总三酰甘油(TG)、总胆固醇(TC)、

（三） 助长不良村风

为了缩小城乡差距，实现全面建成小康社会的宏伟目标，自2006年起国家开始进行社会主义新农村建设。“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”是社会主义新农村建设的要求。其中“乡风文明”是新农村建设的精神文明要求，主张构建淳朴善良、团结互助、和谐健康和积极进取的文明村风。但是当前部分农村地区贿选成风，形成了贪污受贿、不思进取和请托人情等不良风气，这不仅助长了恶劣村风，更是破坏了社会主义核心价值观。

如国家的五保户政策本是为了兜底扶贫，但在某些农村地区却存在一些较富裕的村民通过请客送礼等手段获取低保名额，致使真正困难的村民得不到救助，无法脱贫。另外，一些拿到低保的村民也是通过给村干部送礼的不正当手段得到低保的。村干部贿选不仅危害农村的经济发展，更能助长不良风气，形成不和谐村风，最终不利于社会主义新农村的发展。

四、 贿选成风的原因分析

（一） 法律制度不完善，让贿选者有机可乘

《农村委员会组织法》涉及村干部选举中关于贿选的规定：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。”这种原则性的规定，在一些今农村却不能落实到位。第一，因为对于多少金额算是贿选，什么方式算是贿选，并没有详细的规定；对除金钱物质之外的贿赂也缺乏规定，比如现实中的暴力贿选。第二，管理主体不明确。《村委会组织法》虽然规定了主管上级是乡镇人大及政府与有关部门，但到底是谁管理权责不清，部门之间容易扯皮；另外，小村少则1000人，大村多则几千人，加上“明贿”、“暗贿”、“感情贿”、“暴力贿”相互交织，又缺乏明确的行贿评判标准，因此难以调查取证。第三，惩罚力度弱。《村委会组织法》第17条规定的当选无效的惩罚力度对于资金雄厚的某些候选人早已如同隔靴搔痒；同样该条规定出现贿选时由乡级或县级政府调查依法处理，但依据哪部法律仍然没有明确。

（二） 村民法律意识淡薄

贿选作为一类违法行为的代名词，毋庸置疑是作为个体的人对自己行为选择的结果，但是人是否出于完全自由的意志来实施某项违法行为这一点是难以确定的，诚然，在费尔巴哈那里答案是肯定的，而在龙勃罗俊那里则是否定的。行为人的意志是要受到其所处的社会环境的一定程度的影响的[13]。这里环境就与村民息息相关即村民的法律意识淡薄。诚然，村民们接受一包烟，一瓶酒，或者十元、五十元的现金感觉没什么，确实也不构成违法，但本质上仍属于违法行为。同时，村民淡薄的法律意识的“大环境”也滋养了贿选的不断“成长”。

（三）小官贪腐的多米诺骨牌效应

2003年山西某村230万元的村干部竞选、河北省上苍村360万元的高额竞选，2008年194万元的贿选案、郑州高新区某村180万元贿选案，及最近新闻爆料的安徽某村干部1.84亿元的贪腐案等等接连发生，层出不穷。虽然已经曝光的村干部、受到了法律的制裁，但是有许多至今逍遥法外。村干部一个个暴富不免引发多米诺骨牌效应，造成其他法律意识淡漠的村干部以身试法。另外贿选接连出现也说明惩处力度不够，作为动态的“法治”在治理村干部贿选问题上并没有立竿见影的效果，造成不少村干部“前仆后继，铤而走险”。

（四） 村民的自利性

利己是人的本性，亚当斯密很早就论述过，他认为“寻求私利不仅对自己好，而且对社会也好，比起条例和立法，利益得失最好的裁决人是个人”。村干部竞选中之所以存在如此普遍的贿选，这与村民的自利本性有一定相关性——候选人为了当选愿意施贿，村民为了小恩小惠愿意投票，某种程度上可以说这是一种“协商”。理性选择理论认为每个人都想按某种功利的尺度来衡量并最大化自己最后所得利益的期望值，候选人对村民的种种许诺使村民最终投出了有利于自己的一票，就是因为村民认为这位候选人的当选可以为自己带来最大化的收益。

（五） 税费制改革带来的影响

农业税改革之前村干部充当收费员，主要职责就是配合乡镇政府向村民征收公粮、提留。当时农民们虽然普遍贫穷，但仍需按既定时限推着载满粮食的大车小车到村公所缴税。村民对村干部的评价多是消极的，对他们很排斥，担心以各种名义找自己要钱。而自农业税取消以来，国家对农业的反哺力度也逐渐加大，村干部的职能有了根本性变化，那就是由收钱到发钱。国家的福利、补贴层层下拨最终会通过村干部下发给村民，例如粮食补贴、独生子女奖金、贫困补助等等直接关乎每个村民利益的福利。村民们对村干部的态度也由排斥转变为讨好，这使得村干部俨然成了“香饽饽”，有一定经济实力的村民就谋划着贿选村干部，以期达到谋取私利的目的，久而久之助长了村干部的“官气”。

（六） 监督机制不完善

（七） 村民文化素质低，缺乏民主意识、权利观念

第一，农村文化教育落后，有30%的农民是文盲、半文盲。较低的文化素质易形成小农意识，使得他们几元钱就卖掉自己的选票。（乔德福，2009）几千年的宗法制度的观念早已深入村民骨髓，有些偏远地区仍然沿用这一陈旧习俗办事，缺乏现代民主意识，更没有权利观念。第二，有些候选人存在贿选观念误区，认为给村里长辈、同宗送烟酒、支援耕种农活等不算是行贿，反而是“会办事”的表现。

五、村干部贿选防治的路径研究

（一） 创新法制建设，使村干部公务员化

村干部不是官，这是众所周知的。在中国的公务员体制中最基层的是乡镇一级，一直以来村干部并没有被列入公务员“户籍”，这也是众多研究农村问题的学者提出“乡政村治”概念的体制原因。村干部有实权，这也是毋庸置疑的，就是因为村干部实际上管理着居住有少则几百人多则几千人的“领土”，支配着雄厚的村庄资源。按照韦伯提出的“支配=权力+合法性”这一公式，村干部确实拥有绝对的权力，而且不受制约。村干部是依《农村村委会组织法》选举出来的，但又不隶属于公务员体制，不受其规章制度的制约，因而具有天然的贿选、寻租空间。村干部公务员体制化既能把村干部的权力关进法律法规的铁笼，又能使其受村民的监督。

（二） 加强法治建设，加大惩处力度，实现官民平等

俞可平教授在《政治学的公理》一文中提到：“鱼塘里如果仅有几条鱼死，可能是鱼自身的原因；便若有成片的鱼死亡，那必定是鱼塘的水有问题。”村干部贿选正是如此，大面积的贿选不仅说明法制需要健全，也说明法治同样需要加强。依法治国就是要用法治思维与法治方式来执政，要求法律至上、严格执法、公正司法，而这在农村村干部贿选上几乎都是空白。因此，第一，要组建农村执法、监督队伍，壮大农村法治力量，培养法治骨干，提升村民法治意识。人人平等早在霍布斯、洛克时代就提出来了，孟德斯鸠在《论法的精神》中也提到法律的精神就是人人在法律面前一律平等，应用于村干部贿选就是行贿的候选人及受贿的村民都应该受到处罚。第二，要加大惩罚力度。《农村村委会组织法》规定的“贿选当选无效”已然不适应于当今的农村，应该根据贿选的规模、贿选的影响程度分条细化，逐层加大惩罚力度。

（三) 完善农村村干部选举监督机制

缺乏监督的权力必然导致腐败。可见，完善监督对于治理贿选“门当户对”。第一，要组建村民委员会的监督队伍，实行农村经济账务的规范化管理、监督化运行。同时加强村委会的网络化建设，使账务网络化运行、公开，以利于监督。第二，提高村民监督意识，增强村民、村干部的自律性。第三，完善他律机制。农村经济的发展固然为农村带来了生机，但也带来了更多的村务管理问题，传统的他律机制日渐落伍，更新和完善他律机制显得尤为必要。第四，增强自律与他律的结合度，愈加复杂的现状决定了单独的自律机制与他律机制都很难起作用，所以要采取自律与他律相结合的监督模式。

(四) 加强农村扶贫与提高村民教育水平相结合

农村选民之所以接受贿赂，究其根源无非是贫穷与素质低，所以应该加大农村的扶贫力度，精准识别村民的贫困成因，针对其地区、家庭特征进行精准扶贫。另外要不断加强对农民的教育，正如马克思所言“人类能改变环境，环境也能改变人。”农村普遍的环境就是教育基础差，文化落后，文盲、半文盲多。所以对农村村民必须加强基础知识教育，包括农业知识、经济知识、法制知识等；要树立教育模范，例如宣传大梨树“干字碑”村干部精神、袁隆平水稻科研精神等等。这样才能使村民真正从经济上与精神上重新审视农村村干部选举。

[1]张华稳.村民自治的异化：“村干部自治”现象探析——以山东省Z市L村为分析案例[D].曲阜：曲阜师范大学，2009（04）：26.

[2]郭玉敏.关于“农村贿选”的案例分析[D].兰州：兰州大学，2010（04）:36.

[3]张艳杰.农村基层民主选举中贿选现象及治理研究[D].西北民族大学，2010（12）:56.

[4]李亦南、陈团结.贿选194万元买村干部[J].法制与经济，2008（03）：12.

[5]魏荣汉，董江爱.昂贵的选票230万选村干部时间[J].报告文学，2003（10）：67.

[6]宋启文.村干部直选问题研究——广州市萝岗区九龙镇村委换届选举为视角[D].苏州大学，2014（09）:23-26.

[7]李红.村委会选举中贿选行为入罪研究[D].贵州民族大学，2014:18.

[8]谢铃玉.村委会选举中贿选问题研究——以浙江省若干村庄调查为例[D].中国政法大学，2007（03）:56.

[9]段小力.解读新一轮农村基层民主选举之困[J].理论与改革，2009（03）:12-20.

[10]乔德福.新农村建设中村干部贿选防治机制创新研究[J].郑州大学学报，2010（05）:17.

[11]丁宁.整治农村选举中贿选问题研究[J].中州学刊，2010（03）:78.

[12][13]尙晓晓.村干部腐败原因探析及其规制[J].湖南警察学院学报,2016（02）.

责任编辑：王静

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1009-4601（2017）06-0072-05

2017-06-26

郭永涛（1989-），男，辽宁大学哲学与公共管理学院2015级行政管理专业硕士研究生。研究方向：社会治理、公共政策。