蒙古族苏木经济社会发展中所面临若干问题的思考——以呼伦贝尔市陈巴尔虎旗东乌珠尔苏木为例

2017-03-08乌日图

呼伦贝尔学院学报 2017年6期

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（呼伦贝尔学院历史与民族文化学院内蒙古海拉尔 021008）

《蒙古族苏木生产经济变迁调查——以呼伦贝尔市陈巴尔虎旗东乌珠尔苏木为例》课题组对陈巴尔虎旗东乌珠尔苏木主要领导、各嘎查长、牧户、工商专业户进行了多次深度采访，也收集到了大量的问卷调查资料、档案资料、统计资料等第一手资料，通过这些活动了解了东乌珠尔苏木乃至陈巴尔虎旗经济社会发展过程所取得的不俗的成绩，同时也了解到在发展过程中存在的一些问题和深层次的矛盾，这些问题和矛盾值得深思，课题提出一些相应的对策，愿为地方领导决策和谋划地方经济社会发展，提供一些参考。

牧区经济社会；发展；面临的问题；思考

一、生态保护与畜牧业发展的矛盾

东乌珠尔苏木的经济主体是畜牧业，畜牧业生产是牧民收入的主要来源。但是，随着畜牧业规模扩大，与保护草原生态的矛盾日益突出，直接影响牧民持续增收和区域生态安全建设，也影响内蒙古亮丽风景线建设。虽然近年来，国家和地方政府不断加大草原生态建设投入力度和畜牧业补贴力度，当地政府也采取了禁牧、轮牧，防沙治沙，修复植被等政策，对缓解草原生态退化、改善牧民生产条件起到一定的作用，但生态保护与畜牧业发展的矛盾依然存在，还没有得到根本解决，需要国家对牧民、牧业、牧区“三牧”给予更多的支持。

（一）制约“三牧”发展的主要矛盾和根本性问题尚未得到有效解决

陈巴尔虎旗以及东乌珠尔苏木畜牧业发展面临的一些薄弱环节和突出矛盾尚未得到根本解决，在一定程度上制约着牧业和牧区经济的快速健康发展，存在着急需解决的一些问题。

1. 生态保护与畜牧业发展的矛盾突出

为了实现既提高牧民收入又要改善生态环境的双赢目标，该苏木严格实行“草畜平衡”、“禁牧”制度，2013年禁牧一百万亩，治理沙地1.5万亩。虽然国家发放的草场补贴也增加了牧民的收入，但是牛奶、牛羊肉价格持续走低、连年干旱等诸多因素影响，现阶段牧民基本依靠着增长牲畜头数来相应增加收入，牧民收入难以持续增长。生态保护，畜牧业生态效益、经济效益、社会效益不能达到统一。

2. 畜牧业发展水平不高

主要表现在畜牧业产业化水平不高，牧民，包括基层领导干部缺乏现代畜牧业经营理念，缺乏畜牧产品深加工、畜牧产品附加值低等。虽然制订和实施了优惠政策，同时地方财政拿出一部分资金用在提质提效等方面，鼓励牧民向转变生产经营方式努力，比如加大了棚圈舍饲、打井灌溉、建立奶牛合作社等等，但是由于投入力度不够，无法解决根本问题。

3. 牧区基础设施建设缓慢

东乌珠尔苏木还有几个嘎查没有实现常电，水利投入也少，居住分散，水位低，人畜饮水困难。社会公共服务水平不高，新牧区规划滞后和投入不足的问题比较突出。总之东乌珠尔苏木牧业弱质、牧民弱势、牧区落后的整体面貌尚未得到根本改变。发展现代畜牧业，加快建设新牧区，实现全面小康社会任重道远。

4. 牧民持续稳定收入难度大

牧民增收渠道较窄，紧靠出售牛奶、牛羊肉等初级产品增收。因地理位置偏僻、居住分散、生产方式单一、生活习惯等原因，加上物价上涨、牛羊肉、牛奶价格低等因素，各项支出很高，还贷压力大，收入差距越来越大，这些都影响了牧民收入的提高；假如国家草原补贴期限一旦到期，牧民收入又要减少。转移进城牧民自身素质低，就业技术技能不高，就业门路狭窄，增收难度大。

（二）加快发展牧区经济的对策

1. 加大牧区社区建设力度

国家应加大资金投入，仅靠地方财政难以解决问题。应加大草原基础设施投入（棚圈、水利、常电、交通等），提高抗灾能力。

2. 继续加大牧区各项补贴力度

研究草原牧区和牧民的生活生产的特点，加大补贴投入，扩大覆盖面，加强草原生态保护力度，制定畜产品最低保护价，牧民收入稳步提升。在强制执行“草畜平衡”制度的前提下，国家应出台相关的草原补偿政策，制定长效机制，保证牧民的利益不受损失。补偿可以按不同的类型草场亩产值测算。采取公益林补贴或者退耕还林项目补贴办法制定标准和补贴年限来操作。加大良种补贴力度，恢复后备母牛补贴，带动养畜户养良种畜的积极性，促进畜牧业提质提效，增加牧民收入。

3. 拓宽牧民增收渠道

采取各种方式，扩大牧民培训范围，加大培训力度，使牧民认清当前“三牧”工作面临的形势，积极参加科学使用技术和就业培训，提高自身素质，掌握几门技术技能，提高经营畜牧业产业化能力和上岗就业能力，尽量往二三产业发展，让牧民享受城市文明的成果，提高其收入，改善其生活。

4. 加大宣传引导工作

为了确保草原的可持续发展，充分调动广大牧民草原保护的积极性，增强牧民的主人翁意识，实现生态好转、牧区发展、牧民增收的目标，增加投入，大力推广大划区轮牧，使草原得到休养生息的时间，努力实现草原地区经济增长方式的转变。应尽快制定并实施超载减畜补贴、草场改良补贴、划区轮牧补贴等政策，合理确定补贴标准，对实施禁牧、休牧、划区轮牧的牧民实行直接补贴。

二、牧区退牧还草、保护草原生态工程实施的难度大

（一）基础设施投资偏大，牧民养畜成本高

退牧还草是恢复和保护草原生态必由之路。为此，必须使草原畜牧业从传统的放牧方式转变为舍饲或半舍饲的生产方式，加强基础设施建设力度：一是棚圈建设、水利设施建设、饲草料基地建设等，但是所需资金远远大于退牧还草资金，牧民无力承担。这几年随着国家对牧区基础设施建设投入的加大，在一定程度上减轻了牧民的负担，但由于历史上牧民在基础设施建设方面的欠账太多，基础设施还十分薄弱。据东乌珠尔苏木白音乌拉嘎查领导讲，最近2年，牧民打一口机井，大约花掉3-5万元，其中牧民自己拿出1-1.5万元，其余的由国家进行补贴；建设永久性棚圈也有一定数量的补贴，购买农机也有补贴。但即使是这样，很难在短期内从根本上改变牧民传统的畜牧业生产方式。二是由于基本上靠天养畜，雨水充沛的年份，大部分牧户可以自己解决所需的牧草，但是遇上干旱少雨或者遇到大雪灾，饲草就不能满足所需。这就需要从外地购买饲草。在休牧期间，饲草不足的牧户需要到外面购买，在饲草款的支付上政府补贴一半，牧民支付另一半。仅此一项就花掉了牧民相当多的积蓄。三是养畜饲草落实形成难点。休牧靠牧民长期购买饲草的办法不现实，地方政府为了休牧政策有可持续性，大多采取以户为单位进行饲料基地建设，就是允许每户在承包草原上开一块80亩左右的人工饲草耕地。但由于基础设施投入偏大导致牧民生活水平下降，据东乌珠尔苏木书记介绍，该苏木牧民贷款额在3000万元左右，还本付息压力非常大。同时，由于是先禁牧休牧后补资金，在一定程度上直接影响了广大农牧民退牧还草和禁牧休牧的积极性，有的牧民甚至是只有休牧其名，没有禁牧休牧其实，很难达到禁牧休牧的真正目的。

（二）划区轮牧涉及牲畜迁徙问题，在途中增加支出负担

在采访白音乌拉嘎查达呼德尔楚鲁时他深有感触地说，他们嘎查牧民在夏季转场到公用牧场放牧很难，主要原因就是草场承包到户后，并且在划分草场的时候，每户的草场都是南北向细长条状，要路过的草场不仅是一家的，而是有好几家的草场，要交好几份费用做牛羊啃食草场的补偿，否则不让在自己的草场过。所以这个问题的解决，只能等到第三轮草场承包，现阶段根本无法妥善解决。这给退牧还草政策的实施又增加了难题。

（三）牧民在退牧还草建设中面临的金融贷款难、利率高的问题

在实施退牧还草建设过程中商业银行直接信贷少，间接投入也不多，牧民贷款难且资金额度小、期限短、利率高。最高额度不到10万元，一般都是3-5万元，基本都是半年期，利率也相对高。牧民贷款一般以草场承包经营证书做担保，有一定的风险，一旦不能及时还贷款，就有失去操场的风险。为了及时还款，只好把当年的羊羔当年出售，价格上不去，收入减少。这些都不利于基础设施建设、草原保护和牧民收入的提高。

（四）地方财政配套资金到位不及时，影响退牧还草建设项目的质量和进程。

牧区经济发展水平低，属于经济欠发达地区，地方财力不足。因此势必延误退牧还草工程进度，而且由于施工单位需要垫付大量的建设资金，施工积极性和材料的选购质量也必然受到影响，从而使建设项目实际效果与预期目标相差甚远。

（五）草场载畜量逐年下降，而牲畜数量超载，退耕还草投入缓慢无法赶超草场退化的速度

牧区各级政府虽然也在逐年加大退牧还草的资金投入力度，但是由于呼伦贝尔草原连续几年干旱少雨，严重影响了草原生态。加上过度的超量载畜、超量打草、非法挖药材人员的增多等影响，仍然无法抵御草原的退化、沙化的速度。

三、对上述问题的对策建议

（一）建议制定草原生态保护区的分级分类标准，以此为依据制定生态保护措施、条例及实施程序，加大草原生态保护执法力度

党和政府非常重视生态文明建设，提出了“五位一体”的发展理念。国务院颁发了生态文明建设的重要决定，标志着生态文明建设将要步入新的历史阶段。陈旗政府应对该旗生态恶化、脆弱包括东乌珠苏木在内的几个重沙化区实行严格的无限期禁牧。加强草原生态环境建设，减少放牧，发展舍饲圈养，合理划分禁牧休牧草场界线，依法调解牧民利益等，制定出有效措施和长效机制。尽快制定法规，实施科学的休牧制度。与此相应，加强草原监理队伍的建设。

（二）增加退牧还草投入，落实退牧还草补贴，加大草原基础设施投资力度，为实施退牧还草的牧民生产生活提供保障

设立退牧还草专项资金，对实施退牧还草的牧民重点支持，并逐年加大其投资力度。充分调动各方面的积极性，广辟资金来源。对牧户草地围栏、草料加工机械、仓储设施、棚圈、水井等投资成本较高的基础设施予以适当补贴，提高牧民进行生态建设的积极性。从补贴资金中专门开辟转场牲畜啃食费用，减少牧民的损失，合理解决牧民转场放牧的问题。与此同时，要有效监督牧民使用退牧还草补贴在草原生态保护中的使用情况，正确引导牧民资金的正确使用，促进牧业生产的发展。

（三）搞好金融服务，积极支持退牧还草建设

一是政府要发挥人民银行的领导作用，把退牧还草建设纳入生态文明建设的范围，适度增加对退牧还草的贷款力度，并适当延长贷款还款期限，使之与牧业生产特点和退牧还草建设相匹配。二是金融机构要提高服务意识，充分认识国家对生态文明建设的重视，充分认识支持生态环境建设的必要性，正确处理近期经营目标和长远发展方向的关系。三是农村信用银行要坚持为“三牧” 服务的方针，发挥牧区主力军的作用，以多种形式、多种条件增加对牧民在建设棚圈、水利设施建设、饲草基地建设等与退牧还草建设有关项目的信贷投入。四是建议国家对牧民退牧还草建设贷款给予适当的利差补贴，减轻牧民的经济压力。