日本警察改革的历史演进与启示

庄怡然



日本警察改革的历史演进与启示

庄怡然

（中国人民公安大学 北京 西城区 100038）

以《警察改革纲要》的制定为标志的日本警察改革始于2000年，一直延续至今，这是日本警察警务理念及对内对外管理职能的一次重要革新。本文着重探讨了日本警察改革的历史演进过程，分析日本警察改革政策的基本特点和走向，希望通过这些分析为我国的警务改革提供一些借鉴和参考。

日本警察改革；历史演进；启示

上个世纪90年代，日本警察接连发生负面新闻，使日本国民对警察的信赖感迅速降低。为改变这种情况，2000年3月，基于日本国家公安委员会的要求，日本警察举行了警察革新会议，同年7月13日，日本警察向日本国家公安委员会提出了《有关警察革新的紧急建议》，日本国家公安委员会及警察厅依据这一建议，于同年8月制定了《警察改革纲要》，其成为日本警察改革的开端。此后，日本警察厅又先后颁布了《警察改革的政策推进》（2005年）、《警察改革政策的深化方针》（2010年）、《贯彻警察改革精神的政策》（2012年），不断推进日本的警察改革。

一、日本警察改革的历史演进

（一） 起步阶段——以《警察改革纲要》为标志

《警察改革纲要》的主要内容由四部分组成：一是确保警察行政的透明度、强化警察行政的自净能力；二是确立“为国民服务的警察”；三是构建回应新时代要求的警察；四是人作为支撑警察活动的基础，强化人力管理。其内容既包括警务理念的革新，也包括警察队伍管理的改革，可以说是对日本警察改革全方位的探索。根据这一纲要，我们可以看出，此阶段日本警察的改革重点及目标是：

1. 确保警察行政的透明度、强化警察行政的自净能力

首先，为确保日本警察行政的透明度，满足民众对于警务的知情权，日本警察部门强调履行对其国民的说明责任。具体而言，日本警察在公布有关警察部门的施政方略、训令、通知的同时，要求推进日本都道府县警察的情报公开。其次，针对日本国民对日本警察履职过程中的申诉，日本警察创设书面申诉制度，构建处理申诉的体系，以组织的力量着力保证申诉得到适当的处理，并致力于日本警察履行职务不当或工作效率不高行为的切实改善。再次，为保证日本警察内部提高自净能力，着力调整包括日本警察厅、管区警察局及都道府县警察在内的监察体制，以实现对日本警察的严密监察。最后，通过保证日本公安委员会对日本警察的监察核查机能，从而确立日本公安委员会的辅助体制，进而充实激活日本公安委员会的管理能力。

2. 确立“为国民服务的警察”理念

首先，为恰当应对与日本居民的会谈以达到将犯罪防患于未然的目的，日本警察重点对安全会谈员的配置进行体制调整，并贯彻对安全会谈员的教育，同时强化与相关机关的合作。而为了保证告诉、告发案件的迅速处理，日本警察通过增加日本地方警察官人数以保证充足的警员应对配合告诉、告发案件。于此同时，培养日本警察执行职务的责任感，并设置日本警察署协议会，使日本国民的要求意见得到有序表达，并确保日本警察把握民意并对其进行真诚的回应。其次，日本警察为消除日本国民对社会的不安全感，着重强化其警察活动，致力于保证社会治安。再次，为减少日本犯罪受害人二次遇害的情况，日本警察从各个角度充实对犯罪受害人的支援政策，具体包括扩充犯罪受害人给付制度和推进制定支援犯罪受害人的详细规定。最后，重新评估现有成绩，对安全会谈政策、受害人支援政策、受害人保护政策的业务进行适当评价。

3. 构建回应新时代要求的警察

随着日本社会的发展，黑社会组织以外的组织犯罪、高科技犯罪、跨地域犯罪日益猖獗，但日本警察对这种新的犯罪形势应对不足，而在《有关警察革新的紧急建议》中也指出日本警察“对时代的变化应对能力不足”的问题。日本警察为回应新时代的要求、保证社会治安，在强化对以上犯罪的打击的同时也致力于确保安全快捷的交通。

4.强化人力资源管理

首先，日本警察改革重视警察官强悍的执行力的同时也强调警察官个人资质的提升，因而《警察改革纲要》中提出以下举措：充实日本警察教育、重新评价日本警察人事管理、确保选用优秀人才并积极选用女性警察官。其次，基于人员配置合理化的角度，重新评价现有的人员设置及人员任用，并运用IT技术手段提高工作效率。再次，在强化日本警察活动的同时，为配合工作需要，增加日本地方警察官的计划人数。最后，通过改善从事繁重勤务的日本警察职员待遇、完善日本警察表彰奖励规范、改进与绩效相适应的晋升薪酬制度，不断促进日本警察组织产生活力。[1]

（二） 推进阶段——以《警察改革的政策推进》为标志

在日本警察改革实施5年后，日本警察执行预算不当的案件相继发生，日本警察违法案件并没有减少，且治安形势依然相当严峻。为强化警察组织内部管理，改善社会治安，日本国家公安委员会及警察厅于2005年颁布《警察改革的政策推进》，立足于《警察改革纲要》的制定，持续推进日本警察改革。

1. 落实并充实《警察改革纲要》

针对《关于警察改革推进的综合评价书》（2005年12月）中所指出的改善事项，日本警察应探寻其改革策略，贯彻落实《警察改革纲要》中所载施策方针，并将纲要内容充实完善。

2. 恢复治安

日本警察在警察改革过程中，协同相关组织团体，共同致力于治安的恢复。虽治安的统计指数有所改善，但因儿童被害的案件频发、以黑社会组织为首的组织犯罪愈演愈烈，日本国民的不安感并没有消除。另外，国际恐怖组织活动的盛行与交通事故的高发也对日本治安提出了挑战。为使日本国民切身体会到治安的恢复，日本警察将抑止犯罪和防止事故作为工作重点，准确应对治安形势的变化。

3. 以干部为首的职员意识改革

为保证日本警察改革的不断推进，以干部为首的日本警察职员将警察改革精神贯彻始终是不可或缺的。但因日本警察流动性增大，为保证警察改革精神不被淡化，警察改革特别强调应抓住学校教育、职场教育等一切机会，不断推进以干部为首的职员意识改革。特别针对《有关警察革新的紧急建议》中所指出日本警察的问题：“封闭性畏惧”、“难以接受日本国民批判意见的特质”、“对时代的变化应对能力不足”，日本警察应促进以干部为首的警察职员反复自省，确保日本警察行政的透明性，自觉履行说明职责，保证日本国民的知情权，在把握民意的同时，真诚回应国民期待，并致力于对治安形势的准确应对，确立为国民服务的警察。

4. 防止负面新闻的发生

日本警察改革推进过程中，有关日本警察执行预算不当的案件相继发生，概因监管失察及日本警察职员缺乏财会管理意识，而日本警察职员的违法案件也并没有杜绝。日本警察为保证日本国民的信任，必须防止负面新闻的发生，为此提出以下举措：首先，确保财会管理的透明度并强化对其的监察管理，其次，加强对日本警察职员财会管理的相关教育，再次，将监察的重点置于防止违法案件的发生上，最后，严厉处分违法案件并促使日本警察干部担负起管理监督的责任。

5. 进一步充实强化公安委员会的管理机能及不断验证警察改革的推进状况

日本国家公安委员会和都道府县公安委员会在致力于进一步强化管理机能的同时，每年至少听取一次来自日本警察厅、警视厅或道府县警察本部关于警察改革推进状况、研究课题、当前问题的报告，并不断验证警察改革的推进状况。[2]

（三） 深化阶段——以《警察改革政策的深化方针》为标志

日本警察改革推行10年之际，日本国家公安委员会及警察厅对10年间日本警察改革的效果进行政策评价，该综合评价书在肯定警察改革成果的同时，也指出财会的处理失当与警察的违法案件并没有杜绝。日本警察厅为进一步深化警察改革，于2010年颁布《警察改革政策的深化方针》。文件指出，作为“警察改革精神”具体化的每个政策并不是非常时期“改革”的一环，而是在日常推进改革的过程中更加深入贯彻警察改革精神的实践。同时，确保日本警察准确应对新的治安形势，将进一步提升治安水平作为日本警察的奋斗目标。

1. 检验都道府县警察在警察改革方面所取得的成绩

检验日本都道府县警察在警察改革方面所取得的成绩，需在参考日本全国警察改革的实施状况和其他府县所取成绩的同时，检查警察改革的精神是否已深入职员与组织。在检查日本各都道府县警察10年间所取得成绩的基础上，特别对认定为尚未合格的政策，分析其中的原因并探讨今后的改善方案。

2. 基于警察厅和都道府县警察的合作落实各项政策

日本警察应勿忘警察改革政策的宗旨，并注意不要将政策实施流于形式，深入贯彻落实警察改革。在日本警察厅所管部局与都道府县警察的通力合作的基础上，促使警察改革政策达到最佳效果。

3. 深入贯彻警察改革精神的策略

为使警察改革精神内化于日本警察组织，所有警察职员都应深入理解警察改革的经过与宗旨，深入贯彻警察改革精神。

4. 将政策的实施情况适时适当地向公安委员会汇报

日本警察应将政策的实施情况适时适当地向公安委员会汇报，并接受检验。[3]

（四）全面实施阶段——以《贯彻警察改革精神的政策》为标志

自2010年之后，日本全国的违法案件有增多的趋势，而且出现了日本警察署干部有组织隐瞒违法案件的情况，总体而言，日本警察应对能力仍显不足。由此可见，“警察改革精神”并没有得到深入贯彻。为改变这种情况，日本警察厅于2012年颁布《贯彻警察改革精神的政策》，旨在确保日本国民的信任及维护社会治安。

1. 确立回应受困于被害不安人们的警察

（1）迅速准确地应对警察安全会谈、事件会谈

首先，确保警务部门方面警察安全会谈的受理与检查业务的实施。具体而言，为保证对会谈的有序应对，日本都道府县警察方面应将受理警察安全会谈的部门及支援会谈者的部门从案件处理部门分离出来，另在相应部门设置综合窗口。如果安全会谈是亟需解决的情况，可直接越级对日本警察署长报告。而且，警察安全会谈的受理部门今后可检查案件移转到各部门之后的进展状况，以确认案件处置是否迟缓，同时对会谈者进行事后支援。

其次，调整会谈情报管理系统。为确保日本警察本部长、警察署长能够时刻掌握警察安全会谈的情况，做到准确指挥应对，日本各都道府县警察应调整会谈情报管理系统，保证情报能够准确反映至上级，同时对管理系统进行充实完善。另外，虽然日本警察情报管理系统收集各都道府县警察会谈的相关信息，并试图将其情报共享至全国，但日本警察署只能依赖于日本警察本部询问具体情况，造成诸多不便，应对此进行改善。

（2）站在受害者的立场，迅速准确地受理应对受害申报、告诉告发

首先，积极回应受害者的要求，实现迅速准确地受理案件。日本警察应即时受理受害申报，即使受害者的受害申请已超出管辖范围，也应即时受理，在这种情况下，如果受害者在多个都道府县警察或警察署的管辖范围都有遇害可能时，受理受害申请的警察署以及其他关联警察署应共享情报、紧密合作。同时，为减轻受害者寄出受害申请的负担，应重新审视受害申请的样式，简化申请程序。

其次，强化对跟踪摄像案件受害者的支援。例如，跟踪摄像案件起因为婚恋纠纷，后演变为暴力事件，该种案件有急剧演变为重大事件的危险，日本警察应从预防受害程度加剧、防患于未然的角度出发，迅速准确地应对案件。如有必要警察署长应成立专案组，从组织上准确应对此种案件。

（3）加强应对女性受害者

首先，推进更加符合女性受害者心理状态的对策。对于受害者是女性的业务（包括案件会谈、受害申请的受理、情况听取、受害者支援），调整相应体制，让女性警察职员应对会谈者，以满足会谈者的要求。为此，根据日本都道府县警察的实际情况，应加强对会谈者的支援，致力于体制构建，保证女性警察职员24小时在岗受理警察安全会谈。

其次，推进女性受害者的相关教育。为适当应对女性受害者，日本警察应在深入理解其心理状态的同时，加强有关女性受害者的教育（包括会谈受理、事件处理、受害者支援等）。

（4）重新评价都道府县警察业务运营的理想状态

在日本都道府县警察方面，重新评价业务管理方式，并重议警察本部、警察署的业务分担及合作的方式。另外，在日本警察厅方面，为提高都道府县警察的工作效率，应对其强化指导与支援。

2. 确保警察行政的透明性和强化警察行政的自净能力

（1）强化防止违法案件的对策

首先，构建惩戒处分案件的情报共享制度。为实现将日本全国已经发生的警察违法案件作为所有都道府县警察教训的目标，推进违法案件的防范对策，在日本警察厅及都道府县警察之间构建违法案件情报共享制度，其中不仅包括案件概要，也涵盖案件背景、原因及防范措施。另外，警察厅应每月将上月主要惩戒处分案件的分析结果向都道府县警察传达。其次，推进回应国民心声的业务改革。日本警察应积极应对来自国民的申诉，认真听取来自警察署协议会的意见建议。

（2）深入调查、彻底检查

为保证对日本警察违法案件的深入调查、彻底检查，在下一步的改革中应致力于监察部门体制的扩充，提高该部门的独立性。同时引入日本公安委员会能够直接听取居民或专家意见的制度，加强公安委员会的监督管理职能，为此，日本警察应适当向公安委员会报告。

（3）为根除有组织隐瞒违法案件所采取的对策

首先，充实对日本警察署长及副署长的支援体制。特别是对辅佐警察署长、监督指导署员的副署长，为保证其能够对署员的违法案件防患于未然、顺利管理运营警察署业务，各部门（包括监察部门）都应加强对副署长的支援。其次，实现日本都道府县警察本部的辞职确认手续。对因自身情况辞职的日本警察，日本都道府县警察本部人事担当科需对其真实情况进行调查，确认无误后方可离职。

（4）彻底防止处理物证、文书的违法案件

首先，严格管理物证，实现搜查文书合理化。根据日本都道府县警察的实际情况，推进将长期保管物件集中于日本警察本部管理的仓库统一管理的方式，同时积极归还不必要保存的证据物件，减轻物证保管的负担。并且重新评价物证查点方式，在高效查点作业的同时，将物证丢失的危险降到最低。此外，实现搜查文书的合理化。其次，贯彻“证据”重要性的相关教育。在日本警察入职教育、升职教育、职场教育中，都加强有关证据重要性的讲授。最后，强化对地域警察方面的业务管理及指导支援。日本警察厅对日本地域警察官处理的案件进行相应的业务管理并对其强化指导支援，同时贯彻对搜查资料的检查制度，另外根据地域的治安情况正确评价地域警察的业务。

3. 因人是支撑警察活动的基础，强化人力资源管理

（1）推进警察职员使命感与荣誉感的育成政策

首先，提高日本警察对保护受害者及国民的使命感与荣誉感。在日本警察的各种教育中，使其直接听取受害者的想法，感受国民对其的信任，培育日本警察的使命感与荣誉感。其次，基于正确的业绩考评推进表彰与赞扬制度。从日本警察职员对国民及社会安全保障的贡献度出发，正确评价警察业绩，构建表彰、赞扬的体系。最后，重新评价有关警察服务的规则。重新检验有关日本警察职员服务的规定，改正或废止与近年交通通信不相称或失去必要性的条款。

（2）重新评价警察官的采用方式及扩大女性警察官的采用任用

为构建日本女性警察24小时在岗的警察安全会谈受理体制，包括女性搜查官在内的女性警察官的职业领域得到进一步扩大，现在日本各都道府县提前制订了《扩大女性警察官采用任用的计划》。

（3）做为职务执行中核心力量的干部（警部、警部補）的资质提升

在日本警察的下一步的改革中，严格警察职员晋升管理，并针对中坚干部的业务管理能力强化教育。

（4）推进警察组织的沟通对策

首先，进行休闲娱乐时制订注意事项。休闲娱乐能够有效恢复职员精神、活跃组织氛围，日本劳动安全卫生法第70条也有相关规定，为此日本都道府县警察为保万全，规定警察休闲娱乐期间的注意事项。其次，推进能够增强职员间情感纽带的沟通对策。确保日本警察职员保持高昂士气充分发挥能力，营造警察职场的良好氛围。最后，为消除职员生活及未来规划所带来的不安困扰，积极推进支援对策。进一步运用日本警察的生活会谈制度，完善对日本警察职员的支援体制。[4]

二、 结论与启示

通过日本警察改革的历史演进过程，我们可以得到以下启示：

第一，强化对外服务职能与提高对内管理水平是日本警察改革的主线，这条主线贯彻于改革始终，保证日本警察改革政策的连贯性与互补性，使其警察改革能够持续深化。在改革的不同时期，虽然警察改革的侧重点有所不同，但始终都在对主线内容进行充实并促进各改革政策之间的交融，使日本警察改革的宗旨得以贯彻、改革精神得以实现。应该说，日本警察改革的连贯性与互补性是其警察改革不断完善和改革体系最终建立不可或缺的基础。

第二，日本警察改革在发展中不断调整、变化与完善。随着社会的发展与变化，治安形势与警察组织内部不断迎来新的挑战，与之相适应，日本警察改革的侧重点有针对性地进行迁移，以使改革的重心瞄准需要并着力解决突出问题。正因如此，不仅随着日本警察改革的推进，改革内容得以丰富与完善，而且产生了推进警察工作发展与队伍自身建设的实际效能。

第三，日本警察改革特别强调警务理念的变迁，将“服务于民”的思想贯彻改革始终。首先，日本警察在促进警务公开满足民众知情权的同时，构建处理公众申诉体系，使民意得到有序表达，并加强民众对警务工作的监督。其次，强化警务工作对公众的制度保障与对民意的真诚回应，充分体现民意对警务的主导。最后，日本警察致力于维护社会治安以消除民众的不安。由此可见，警务理念的革新可谓是日本警察改革的重中之重。

第四，日本警察改革高度重视人力资源管理，将其作为改革的重要内容。通过强化人力资源管理的录用、开发、激励、保障等多种职能，日本警察实现对人力资源管理的全方位改革，以确保人力资源的最优配置并保证人力资源最大限度的发挥。

第五，日本警察改革通过多维度制度设计才得以实现。一方面，日本警察改革在重视警察组织内部监察的同时，也不断强化日本公安委员会的监督核查功能，加强日本公安委员会在外部对日本警察组织的制约平衡。另一方面，日本警察改革在完成制度框架的制定之后，立刻强化对日本警察职员的意识改革，由表及里、层层深入地推进日本警察改革的实行。可以说，多维度的制度设计是日本警察改革制度得以建立的关键。

[1]日本警察厅(2000).警察改革纲要[EB/OL].[2017-02-27]. http://www.npa.go.jp/kaikaku/youkou.pdf.

[2]日本警察厅(2005). 警察改革的政策推进[EB/OL].[2017-02-27]. http://www.npa.go.jp/seisaku/soumu10/20051228.pdf.

[3]日本警察厅(2010).警察改革政策的深化方针[EB/OL].[2017-02-27].http://www.npa.go.jp/pdc/notification/kanbou/soumu/soumu20100902-1.pdf.

[4]日本警察厅(2012).贯彻警察改革精神的政策[EB/OL].[2017-02-27]. http://www.npa.go.jp/pressrelease/jinji/20120809_kouhou2.pdf.

责任编辑：韩丽萍

2017-10-02

庄怡然（1992-）女，蒙古族，中国人民公安大学2015级公安学专业硕士研究生。研究方向：公安管理学。

D631

A

1009-4601（2017）06-0067-05