人民调解组织解决集体劳动争议刍议

周湖勇

(温州大学法政学院，浙江温州 325035)

人民调解组织解决集体劳动争议刍议

周湖勇

(温州大学法政学院，浙江温州 325035)

近年来，集体劳动争议案件时有发生。这些案件多发生在劳动密集型企业和中小企业，涉及人数多，冲突性较强，处理难度大，有的甚至产生了不良的社会影响，引起了社会的广泛关注。在当前集体劳动争议处理机制缺失的状态下，很多集体劳动争议得不到及时的解决，最终酿成群体性事件，影响了社会的和谐与稳定。人民调解由于其性质、特征等和集体劳动争议具有高度的契合性，解决集体劳动争议也是职能和任务，因而发挥其在解决集体劳动争议中的优势，可以最大限度地将集体劳动争议解决在基层，解决在调解层面，防止劳动关系矛盾升级。为此，需要明确将集体劳动争议纳入人民调解组织的受案，分层推进，并加强处理集体劳动争议技能的培训。

集体劳动争议；人民调解组织；调解

近年来，集体劳动争议案件时有发生。劳动关系是最基本的社会关系，劳动关系和谐与否，直接关乎企业发展与社会稳定。为及时化解日益增多的劳动争议，适应协调劳动关系的迫切需要，《劳动争议调解仲裁法》作出明确规定，适时整合资源，将劳动争议调解组织从单一的企业劳动争议调解委员会，扩展为企业劳动争议调解委员会、乡镇街道劳动争议调解组织和依法设立的基层人民调解组织等，但人民调解组织主要解决的是个体劳动争议，有关规定没有明确将集体劳动争议纳入其范围，为此需要将集体劳动争议纳入人民调解组织的受案范围，利用人民调解层次、广覆盖的网络，加大调解力度，力争资源利用最大化，最大限度把集体劳动争议解决在基层，从而凝聚社会各方，形成协调互补，重筑起劳动争议处理的“第一道防线”。人民调解具有扎根基层、分布广泛、便民利民等特点，群众基础深厚，在解决纠纷中发挥着独特的、不可替代的基础性作用。应尊重人民调解组织和人民调解工作的自治性、群众性、民间性，充分发挥人民调解灵活、便捷、不拘形式的特色优势。

一、集体劳动争议的界定

当前我国对集体劳动争议的定义还缺乏一个统一的标准，劳动争议按不同的标准可分为不同的种类，而不同的种类决定不同的救济程序和法律适用。其中，个别争议和集体争议，权利争议和利益争议的划分，意义最为重大，国外市场化国家主要按照以下分类来设计其救济程序。

第一，个别争议和集体争议。按照劳动争议所涉及劳动者一方人数来划分，可将劳动争议划分为个别劳动争议和集体劳动争议。前者是指争议的劳动者一方未达到集体争议的法定人数的劳动争议，争议的劳动者方各自参加劳动争议处理活动。后者是指争议的劳动者一方当事人较多，达到法定人数，并有共同诉由的劳动争议，争议的劳动者方应当推举代表参加争议处理活动。《企业劳动争议处理条例》将集体争议的人数标准确定为3个以上，《劳动争议仲裁委员会办案规则》把劳动者一方在30人以上的集体劳动争议适用特别审理程序。《劳动争议调解仲裁法》则把集体劳动争议界定为10人以上，和《民事诉讼法》代表人制度相一致，使得集体争议的解决和《民事诉讼法》的规定相衔接，用《民事诉讼法》关于诉讼代表人制度来解决集体劳动争议。

第二，权利争议和利益争议。按照劳动争议标的来划分，可将劳动争议划分为权利争议和利益争议。权利争议又称法律争议，是指通过劳动基准、劳动合同和集体合同等确定，因执行这些权利义务而发生的争议，如因用人单位拖欠工资、不办理社会保险发生的争议。在这类争议中，当事人的权利义务是既定的，已由劳动法规、集体合同和劳动合同加以确定，如果当事人一方不按规定行使权利或履行义务，侵犯另一方既定的合法权益，或者当事人双方就如何行使权利和履行义务上发生分歧，争议便会发生。因而，权利争议实际上是因遵守劳动法规，履行集体合同、劳动合同而发生的争议。由于这类争议是针对已确定的权利发生的，具有法律上的可诉性，因此，也称“实现既定权利的争议”或“法律上的争议”。利益争议是因主张有待确定的新的权利义务而发生的争议，如关于提高工资、缩短工时的争议。这类争议一般发生在合同的订立和变更阶段，是事先并未确定的权利义务。利益争议的目的在于要求在合同中确定当事人的期待利益，使之上升为合同上的权利。利益争议以订立和变更合同为主要引起方式，且不具有法律上的可诉性，因此，也称为“事实上的争议”或“确定权利的争议”[1]。利益争议一般不是通过调解、仲裁、诉讼程序解决，而是通过政府干预由双方协商解决。依照我国现行劳动法律规定，个人劳动争议均为权利争议，不包括利益争议，而集体合同争议既包括权利争议，即因履行集体合同而产生的争议，又包括利益争议，即因签订集体合同而发生的争议。

我国立法没有明确对劳动争议进行上述分类，但根据《劳动法》、《劳动争议调解仲裁法》等有关规定可以对我国劳动争议分类进行相应的归纳。我国《劳动争议调解仲裁法》规定的劳动争议为权利争议和个体劳动争议。同时，根据《劳动争议调解仲裁法》第7条的规定，劳动者十人以上，有共同诉讼请求的，根据我国通常的分类，也将其认定为集体劳动争议，但其本质上是个体劳动争议，且是权利争议。国外通常意义上的集体劳动争议为工会和雇主团体因设立新的劳动权利义务而产生的争议，即上述利益的争议。而我国集体劳动争议分类主要源于《劳动法》第84条，该条将集体劳动争议分为签订集体合同和履行集体合同的规定，有的学者称之为团体争议，以区别个体争议，前者是主体工会和用人单位或用人单位团体，后者则是劳动者个人和用人单位。随后的《工会法》、《集体合同规定》、《劳动合同法》等法律法规延续了该规定。据此，我国集体劳动争议包括签订、履行、变更集体合同发生的争议，以及10人以上具有共同请求的个体劳动争议。

有的学者根据国外市场经济国家的通常分类：将劳动争议分为个体争议和集体争议，个体争议包括单个人和用人单位发生的争议及多个劳动者与用人单位之间发生的争议，集体争议并不是个体劳动者人数的简单相加，而是以工会为主体的争议①参见：程延园. 集体谈判制度研究[M]. 北京：中国人民大学出版社，2004：263. 林嘉教授也持同样的观点，劳动争议可以分为个体劳动争议和集体劳动争议；前者是指因个别劳动关系发生的争议，根据人数可分为个体性劳动争议和群体性劳动争议，后者是指因集体劳动关系发生的争议。参见：林嘉. 劳动法和社会保障法[M]. 北京：中国人民大学出版社，2011：234.。有的学者将劳动争议分为个别劳动争议和集体劳动争议及团体争议，其中集体劳动争议指的是10人以上具有共同请求的个体劳动争议，团体争议亦称集体合同争议，是工会与用人单位或团体之间因集体合同发生的争议[2]。有学者认为，集体劳动争议和集体合同争议是两个不同的概念。在我国，集体合同争议，是劳动者团体（即工会）与用人单位之间因签订集体合同或因履行集体合同发生的争议。二者的区别主要有：第一，争议当事人不同，集体劳动争议的争议当事人是3个以上的劳动者和用人单位，而集体合同争议的争议当事人是工会和用人单位；第二，争议内容不同，集体劳动争议的争议内容是劳动者和用人单位之间基于劳动关系而产生的劳动权利争议，而集体合同争议的争议内容是争议当事人之间为签订集体合同而发生的利益争议或因履行集体合同而产生的权利争议[3]。此处的所言的集体劳动争议指的是10人以上的具有共同请求的个体劳动争议，上述观点是根据我国立法进行的相应的分类，具有法律依据，但从通常的意义以及我国学界和实务界的通常用法，以及根据劳动行政部门的统计，集体劳动争议包括十人以上的具有共同请求的个体劳动争议以及因签订和履行集体合同发生的争议，没有将团体争议单列，笔者还是坚持上述观点，由此既符合国外通常分类，也符合我国的实践做法，以便于实践统计，因此很多学者也将我国的集体劳动争议界定为：“多个劳动者或工会与用人单位之间，争议的内容涉及多个劳动者或工会”[4]，其中多个劳动者与用人单位之间的纠纷属于个别劳动争议，工会和用人单位之间包括签订和履行集体合同而发生的争议。

二、人民调解组织解决集体劳动争议的优势

人民调解号称“东方经验”，是解决纠纷的“第一道防线”，在解决民间纠纷中有其独特的优势和作用。人民调解不仅具有快捷、简便、低廉等调解所共同具有的优点，而且还具有其他调解所不具备的优点，而这些优点恰恰适合集体劳动争议的解决。司法部部长吴爱英指出：在各种纠纷解决方式中，人民调解具有扎根基层、分布广泛、灵活便捷、不伤和气等，群众基础深厚，具有突出的政治优势、社会优势，在解决纠纷中发挥独特的、不可替代的基础性作用[5]。为此《关于加强劳动人事争议调解工作的意见》提出要充分发挥人民调解委员会调解劳动争议的作用，拓宽劳动争议调解的渠道。很多地方也作出更为具体的规定，《关于进一步加强劳动争议调解组织建设的工作意见》（京人社仲发[2009]135号）提出要发挥基层人民调解组织机构健全、分布广泛、专业素质高的优势，积极调解属地发生的劳动争议案件，充分利用人民调解这项独特制度，促使争议双方互谅互让，平等协商，有效化解矛盾。四川省总工会、四川省司法厅联合出台《关于建立协作机制加强劳动争议调解的指导意见》，提出乡镇(街道)工会和司法所要协调配合，依托当地人民调解组织，共同组织实施劳动争议的调解工作，把争议苗头化解在初始阶段，充分发挥人民调解预防和化解矛盾纠纷的功能。县（市、区）劳动争议人民调解委员会主任由县级总工会分管领导同志担任，司法行政等有关方面人员为成员，吸纳专家、社会志愿者、职工代表、调解能手参与，负责协调、处理重大复杂的劳动争议。人民调解组织不仅相对中立，而且有可能通过动员和吸收各类成员参与，助成企业凝聚力和企业文化，发挥纠纷预防、人文关怀、道路教育和心理疏导功能，探索企业治理的有效机制[6]。

（一）人民调解组织和民众具有天然的亲和力

人民调解属于民间调解，是化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式之一。它是在依法设立的人民调解委员会的主持下，以国家的法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让、平等协商，自愿达成和解协议，消除纷争的活动。人民调解具有群众性、自治性、民间性三个本质特征，人民调解工作的依据不仅包括法律、法规、规章、政策和社会公德，甚至传统习惯、村规民约、善良风俗等可以作为调解的依据，最大程度做到情理法的融合，而不是像诉讼那样严格依法，从而具有亲和力，因为这些依据都来自民间，来自民众的日常生活，甚至是他们的日常习俗，不会像法律那样感到冷冰冰，距离遥远，甚至面目可憎。《人民调解委员会组织条例》规定：“人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设立的调解民间纠纷的群众性组织。”人民调解的组织是民间的群众性自治组织，它来自群众，由民众产生，为民众服务，也是民众自我管理、自我教育、自我服务的组织，和民众必然具有亲和力。人民调解之所以被视为社区调解的典范，被推崇的正是这种基层调解网络，由此才可能最大程度调动社会群众的参与，具有天然的亲和力和可接近性[7]。

人民调解的本质特征决定人民调解具备灵活、便捷、低廉等优点。人民调解组织从事解决民间纠纷，在时间、地点、方式上因需制宜，因人制宜，因事制宜，可以不受约束，不拘形式，没有严格的程序约束；调解活动可以随时随地进行，调解人员可以是一个也可以是多个，可以指派也可以由当事人选定；调解工作的启动可以是当事人申请受理，也可以调解组织主动介入。同时，调解工作不收费，这是人民调解深受民众欢迎的一大特色。

（二）人民调解的实体依据具有多样性和灵活性，契合集体劳动争议处理的需要

《人民调解法》规定，人民调解不违背法律法规政策原则。这一原则规定了人民调解的依据。诚然，人民调解员的选任和人民调解委员会的设置必须依法进行，但其适用的依据则具有多样性和灵活性。人民调解活动首先是依据法律规章，其次是在不违背法律规章的前提下，依照社会公德、村规民约、公序良俗、行业惯例进行。达成协议的内容只要不得违反法律规章，不得侵害公共利益和第三方权益即可。和诉讼和司法相比，人民调解不仅在程序上具有灵活便捷的优势，在适用法律和实体依据上具有更大的灵活性，符合集体劳动争议的要求。集体劳动争议主要是利益之争，更主要是依靠劳资双方的自主协商，要根据双方根据经济形势以及企业的具体状况，把劳动者的合理诉求和用人单位的承受能力结合起来；集体劳动争议不是简单的对错问题，也难以作出是非分明的判断，由此在实体依据和适用法律上需要灵活性，而这恰恰是人民调解的优点，可以根据行业惯例等进行处理，不需要严格依据法律，也无法严格适用法律。由此，可以看出，人民调解组织在解决集体劳动争议上具有实体上的灵活性，可以做到因事制宜，因地制宜，从而比较妥当。

（三）人民调解组织点多面广，可以就近就地及早化解劳动争议

人民调解组织点多面广，触角几乎涉及到社会的每一个角落，可以将矛盾化解在企业，化解在基层，化解在萌芽状态。《人民调解工作若干规定》第10条规定：“人民调解委员会可以采用下列形式设立：（一）农村村民委员会、城市（社区）居民委员会设立的人民调解委员会；（二）乡镇、街道设立的人民调解委员会； （三）企业事业单位根据需要设立的人民调解委员会；（四）根据需要设立的区域性、行业性的人民调解委员会。”村民委员会和城市居民委员会下设的人民调解委员会是人民调解工作的组织基础。随着日益发展的人民调解工作的需要，人民调解组织形式也有了新发展，《人民调解法》在现行法律、行政法规规定的基础上，完善了人民调解组织形式，为发展新型人民调解组织提供制度空间，该法第8条规定：村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。该法第34条规定：乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会，调解民间纠纷。据此，人民调解组织有以下形式：村（居）委会下设的人民调解委员会；乡镇（街道）人民调解委员会；企业单位设立人民调解委员会；行业性劳动人事争议调解组织等，同时还包括其他“收编”的民间社会组织，如小小鸟人民调解委员会①1999年6月6日，小小鸟打工互助热线在北京成立，至今已有将十多年的历史。小小鸟热线是一家致力于为外来打工者提供法律咨询、劳资纠纷调解、融入城市培训、就业指导等免费帮助的公益机构（NGO），目前拥有北京、深圳、沈阳、上海、重庆五个办公室。2004年8月24日，经北京市东城区司法局批准，成立了北京小小鸟人民调解委员会。。此外，《人民调解工作若干规定》第12条规定，村民委员会、居民委员会和企业事业单位的人民调解委员会根据需要，可以自然村、小区（楼院）、车间等为单位，设立调解小组，聘任调解员。据此，很多地方建立横向到边、纵向到底的发达的人民调解网络，可以渗透到社会的各个角落。

充分利用人民调解发达的网络和触角，不仅可以就近就地解决集体劳动争议，便民、利民，而且可以第一时间介入集体劳动争议，及时就地调解，可以最大程度防止矛盾的激化和升级，从而将集体劳动争议消灭在基层，消灭在萌芽状态。因此，《关于加强劳动人事争议调解工作的意见》第4条提出要充分发挥人民调解委员会调解劳动争议的作用，拓宽劳动争议调解的渠道，人民调解委员会要依法将劳动争议纳入调解范围，发挥人民调解组织遍布城乡、网络健全、贴近群众的优势，积极开展劳动争议调解工作。

三、人民调解组织的职能与集体劳动争议解决宗旨的高度契合性

人民调解组织和集体劳动争议不仅具有天然的亲和力，适合集体劳动争议的解决，而且和人民调解组织的性质、职能及任务相契合。

（一）人民调解组织解决集体劳动争议和其性质具有高度契和性

从人民调解组织的性质来看，人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性自治组织。自治性体现在：人民调解是在人民调解委员会的主持下，由当事人平等协商解决自己矛盾纠纷的自治行为。人民调解化解矛盾纠纷的过程完全是群众自我教育、自我管理、自我服务的过程。在这个过程中，人民群众可以选举调解员，也可以监督和撤换不称职的调解员；可以参与人民调解工作，也可以监督人民调解工作。调解程序的启动、人民调解员的选择、调解方式的选取、调解结果的认可、调解协议的制定完全基于双方的平等自愿，任何人不得强行调解，也不能妨碍当事人在调解不成时行使诉讼权利。群众性体现在：从事人民调解工作的人民调解员是经人民群众选举或由人民调解委员会聘任产生的，人民调解员无论是专职或兼职，都是受群众之托为群众化解矛盾纠纷。民间性体现在：人民调解是诉讼程序之外定分止争、促进和谐的手段，是不同于行政调解、司法调解的纠纷解决方式。人民调解委员会和人民调解员不代表任何政府部门，是与当事人无利益关系的第三方。人民调解委员会与基层人民政府及有关部门之间不是领导与被领导、管理与被管理的关系，基层人民政府和有关部门也不能直接介入或干涉人民调解活动。人民调解工作的方式方法是说服教育、规劝疏导、讨论协商，不使用任何行政或司法等强制手段。根据《人民调解法》第22条的规定，虽然人民调解员可以根据纠纷的不同情况，可以采取多种方式调解民间纠纷，要充分听取当事人的陈述，讲解有关法律、法规和国家政策，耐心疏导，在当事人平等协商、互谅互让的基础上提出纠纷解决方案，帮助当事人自愿达成调解协议，但不能使用强制手段，也没有强制手段可以使用。

人民调解组织这种群众性、自治性和民间性契合集体劳动争议的需要，集体劳动争议涉及千家万户，具有深厚的群众基础。由于集体关系涉及社会的和谐和稳定，国家通过劳动立法、劳动争议处理、劳动监察等方式予以介入，但鉴于劳动关系的特点和性质，国家只能建立劳动基准，以控制底线，根本上还是通过集体协商、协调谈判予以解决，为此需要建立集体劳动争议处理机制，通过劳资双方自主解决，由此才能从根本上实现劳资关系的和谐与稳定，这也是世界各国所普遍倡导的模式。我国虽然资方团体发育不全，工会缺乏应有的独立性和代表性，但实践证明，仅仅依靠个体劳动关系调整是无法有效调整劳动关系的，因而需要在此基础上，强化和培育劳资双方协商能力。在当前集体协商权、集体合同权和集体行动权等劳动三权有所欠缺的前提下，通过第三方——人民调解组织对集体劳动争议的协调，采用疏导和说服教育等柔性方式，并通过其法制宣传和教育，不仅能有效解决集体劳动争议，而且可以培育劳资双方的协商能力与合作精神。

（二）解决集体劳动争议人民调解组织的职能和任务之一

人民调解委员会组织的宗旨是为人民群众排忧解难，目的是平息人民群众之间的纷争，增强人民内部团结，维护社会稳定。由此，解决集体劳动争议符合人民调解组织的宗旨、目的，也是任务之一。《人民调解委员会组织条例》规定，人民调解委员会的任务为调解民间纠纷，《人民调解工作若干规定》进一步对民间纠纷的范围作出了明确的界定，规定：“人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。”公民与公民之间的纠纷，一般是指发生在家庭成员、邻里、同事、居民、村民、等社会成员之间，因合法权益受到侵犯或者发生争议而引起纠纷。公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务关系的纠纷，十分广泛，如农村村民与农村合作组织，经济组织，乡镇企业之间因土地承包、农业产业化服务中的合同，划分宅基地、财务管理等方面的纠纷。企业职工与所在企业之间，因企业转制、租赁、兼并、破产、收购、转让、或者因企业拖欠职工工资、医疗费等发生的纠纷。人民调解受理的是民间纠纷，根据纠纷所指向的对象，大致可以划分为以下几种类型：婚姻家庭纠纷；生产经营性纠纷；财产纠纷；侵权性纠纷；劳动争议纠纷；社会管理方面的纠纷等。人民调解组织可以提前介入，有针对性地开展法制宣传，变事后调处为事先预防，避免矛盾纠纷的扩大、激化，通过争议排查和预警机制，定期排查争议隐患，及时化解纠纷苗头。

从人民调解委员会的任务来看，人民调解不仅具有解决集体劳动争议的职能，而且还具有预防集体劳动争议的功能。《人民调解委员会组织条例》第5条规定：“人民调解委员会的任务为调解民间纠纷，并通过调解工作宣传法律、法规、规章和政策，教育公民遵纪守法，尊重社会公德。人民调解委员会应当向村民委员会或者居民委员会反映民间纠纷和调解工作的情况。”《人民调解工作若干规定》第3条规定：人民调解委员会的任务是：第一，调解民间纠纷，防止民间纠纷激化；第二，通过调解工作宣传法律、法规、规章和政策，教育公民遵纪守法，尊重社会公德，预防民间纠纷发生；第三，向村民委员会、居民委员会、所在单位和基层人民政府反映民间纠纷和调解工作的情况。《人民调解法》第21条第2款规定，（人民调解组织）调解民间纠纷，应当及时、就地进行，防止矛盾激化。据此人民调解组织要承担以下任务：第一，积极调解民间纠纷。调解婚姻、家庭、邻里、赔偿等常见性、多发性纠纷，控制矛盾纠纷总量，稳定社会关系。同时，结合本地经济社会发展的特点，针对突出的热点难点纠纷开展工作，有效缓解改革进程中的利益冲突。第二，深入开展防激化工作。防激化，即防止民间纠纷激化为自杀、刑事案件和群体性事件。根据民间纠纷发生、发展和变化的规律，坚持抓早、抓小、抓苗头，把纠纷化解在激化之前。第三，大力开展法制宣传和社会主义道德教育。人民调解组织开展法律和道德的宣传教育工作，根据不同纠纷特点，结合有关法律、法规、规章和政策，有针对性地开展宣传教育工作，从而使广大群众知道哪些行为是违背法律或违背社会公共道德的行为，哪些行为是法律或公共道德所允许或提倡的行为，自觉地提高自已的法律意识和道德意识，预防纠纷的发生。人民调解努力与基层各项民主法治建设工作相结合，深化人民调解工作的社会效果。人民调解是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，对于促进基层社会主义民主法治建设具有多方面的意义，要更加自觉地把人民调解工作与人民来信来访工作、社会治安综合治理工作、基层民主政治建设等工作结合起来。人民调解组织应当及时向村民委员会、居民委员会和基层人民政府反映民间纠纷和调解情况。因此人民调解组织普遍建立健全矛盾纠纷排查调处机制，开展经常性的矛盾纠纷大排查，能及时发现倾向性、苗头性问题，摸清底数，建立台账，确保对矛盾纠纷做到底数清、情况明的程度。

集体劳动争议的处理不仅关系到劳动者权益的保障，关系到用人单位正常经营秩序的维持，更关系到社会的稳定与和谐。自2009年以来发生的几起集体劳动争议案件更是充分说明了妥善处理集体劳动争议的重要性，在目前我国集体劳动争议没有建立的背景下，发挥人民调解组织在解决集体劳动争议中的重要性更显得必要。多层级的人民调解组织，使人民调解工作渗透到社会的各个角落，提高了纠纷信息的知晓率，为人民调解预防纠纷、将纠纷消灭在萌芽状态以及防止民转刑等作用的发挥打下了坚实的基础[8]。

（三）在当前集体劳动争议处理机制缺失和不完善的背景下具有必要性和重要性

虽然很多学者主张我国的劳动争议处理制度应当将集体争议，特别是利益争议处理纳入其中，并且逐步将此作为劳动争议处理的重点，这种要求，是从市场经济劳动关系的发展特点提出的。因为规范的市场经济的劳动关系，一般都应该是以集体劳动关系的运作和调整为重点的[9]。但由于工会无法真正转型成为社会性的由劳动者组织选举出来的组织，其独立性和依附性决定了起码暂时无法成为集体劳动关系协调的一方，加上雇主组织发育的不成熟，由此决定集体劳动关系调整成为中国劳动关系调整的重点和中心还需要一个较为漫长的过程，因而市场经济国家意义上的集体劳动关系处理机制的构建和完善也将是一个漫长的过程。在这个过程中，就需要充分利用现有的成熟的有效纠纷解决机制来解决集体劳动争议，人民调解是我国不可多得的得以保存的民间资源，这也是《劳动争议调解仲裁法》将其纳入劳动争议调解组织范畴的主要原因。

四、人民调解组织解决集体劳动争议存在的问题和障碍

（一）我国有关立法没有将集体劳动争议(利益争议）纳入人民调解的范围

根据《工会法》的有关规定，企业违反集体合同，侵犯职工劳动权益的，工会可以依法要求企业承担责任；因履行集体合同发生争议，经协商解决不成的，工会可以向劳动争议仲裁机构提请仲裁，仲裁机构不予受理或者对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。《劳动合同法》第56条规定：用人单位违反集体合同，侵犯职工劳动权益的，工会可以依法要求用人单位承担责任；因履行集体合同发生争议，经协商解决不成的，工会可以依法申请仲裁、提起诉讼。此处的集体合同争议也是权利之争，即劳动者和用人单位因履行集体合同规定的权利义务而发生的争议。《劳动争议调解仲裁法》延续了上述规定。根据《劳动争议调解仲裁法》第2条受案范围的有关规定，该法主要适用于权利争议，且主要是个体劳动争议，该法第7条规定，发生劳动争议的劳动者一方在10人以上，并有共同请求的，可以推举代表参加调解、仲裁或者诉讼活动。这条规定的是集体劳动争议，是权利争议，而不是利益争议。可见，集体劳动争议中的权利争议可以适用《劳动争议调解仲裁法》。同时，《劳动争议调解仲裁法》第10条第一款规定：“发生劳动争议，当事人可以到下列调解组织申请调解：（一）企业劳动争议调解委员会；（二）依法设立的基层人民调解组织；（三）在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。”可见，人民调解可以解决劳动争议，但根据《劳动争议调解仲裁法》的受案范围的规定，该法主要适用权利争议，集体劳动争议主要是该法第7条的规定，即10人以上的个体劳动争议（权利争议）。

对利益争议作出规定主要是《劳动法》，该法第84条规定，因签订集体合同发生争议，当事人协商解决不成的，当地人民政府劳动行政部门可以组织有关各方协调处理。因履行集体合同发生争议，当事人协商解决不成的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁；对仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起15日内向人民法院提起诉讼。此处规定的集体劳动争议包括履行集体合同和签订集体合同。其中，履行集体合同属于权利争议，签订集体合同才属于利益争议，前者适用一般劳动争议处理程序，即协商、调解、仲裁和诉讼程序，后者则是先协商，协商不成的，报当地人民政府劳动行政部门处理，至于劳动行政部门怎样处理，则没有具体的法律规定，是否可以适用人民调解处理，也没有法律依据。1994年12月颁布的《集体合同规定对此予以具体化，因签订集体合同而发生争议的处理程序包括：第一，因签订集体合同发生争议，双方当事人不能自行协商解决的，当事人一方或双方可向劳动行政部门的劳动争议协调处理机构提出协调处理申请；未提出申请的，劳动行政部门认为必要时可视情况进行协调处理。第二，协调处理因签订集体合同发生的争议，双方当事人应各选派代表3至10名，并指定1名首席代表参加。第三，劳动行政部门协调处理因签订集体合同发生的争议时，应组织同级工会代表、企业方面的代表以及其他有关方面的代表共同进行。第四，劳动行政部门处理因签订集体合同发生的争议，应自决定受理之日起30日内结束。争议复杂或遇影响处理的其他客观原因需要延期时，延期最长不得超过15日。这一规定明确了因签订集体合同发生的争议的处理有两种途径或者说是两条渠道。首先是争议双方要协商解决。如果双方经过充分协商还不能达成一致意见、结束争执时，当地人民政府劳动行政部门要组织有关各方协调处理。至此，不难得出结论，我国处理因签订集体合同发生的争议是以行政处理为基本手段，至于是否可以适用人民调解则没有明确的规定。

（二）集体劳动争议的性质及解决所需要的专业性和调解人员的素养不匹配

劳动争议是一种较为复杂的争议，对调解员的知识结构和政策水平有较高要求，他们不但要通晓民事、行政、劳动（甚至刑事）法律法规，而且还要了解国家有关政策；不但要有相当的理论水平，还要有一定的实际工作能力[10]。这和人民调解员的素养和知识结构可能不匹配，《劳动争议调解仲裁法》第11条规定：劳动争议调解组织的调解员应当由公道正派、乐意联系群众、热心调解工作，并具有一定法律知识、政策水平和文化水平的成年公民担任。由此，人民调解员的文化素质和法律水平可能不高，尤其是设在村（居）的人民调解组织的调解员，多是村委会或居委会的成员兼任，他们很多没有法律知识水平，更没有劳动争议处理所需的专业技能和专业知识。即使是乡镇（街道）人民调解委员会，他们的法律素养比较高，有很多调解员是司法所工作人员担任，但他们多数也没有劳动争议处理方面的知识和经验。很多人显示出这种担心：“基层人民调解组织和设立在乡镇、街道的调解委员会传统上则更多地涉及民法、婚姻法、继承法、刑法等，更是由于缺乏具有劳动法律知识的专业人员，很难有效地进行劳动争议调解工作。”[11]“无论是基层人民调解组织还是乡镇街道调解组织，在专业性、权威性方面都存在明显的不足，调解程序虚化问题可能没有大的改观。”[12]有的即使认可其调解劳动纠纷，但也只能是简单案件，更不要说集体性劳动争议案件，有学者认为，可以借助目前已经形成的人民调解网络快速开展工作，存在人民调解组织难以针对劳动纠纷的特殊性进行调解的弊端，因而，可以通过引导其侧重调解简单小额纠纷来弥补其专业的不足[13]。

（三）和集体劳动争议处理三方机制的要求不相吻合

集体争议的本质是劳动者依据团结权进行团体交涉，进而行使争议权，以达到改善劳动条件的目的[14]。因此，劳动关系及劳动争议处理实行三方机制原则，由此便于劳、资、政三方协调，以妥善处理劳动关系，实现劳资和谐。劳动关系处理不仅要“顾后”，而且要“瞻前”，要考虑劳资关系的存续和维持，不至于因为争议丢了工作；不仅要兼顾劳资双方的短期利益，而且要考虑劳资双方的中长远利益；不仅要考虑资方的经营权，还要考虑劳方的生存权和发展权，让劳方共享改革和发展的成果，因此，劳动关系，尤其是集体劳动关系，不是简单的判断是非问题，作出一个明确的裁判即可定纷止争，劳动关系强调劳资双方的协商，政府的宏观把控和居中调处，从而找到双方利益的最佳结合点；基于我国民众对行政的依赖情节，政府的调处可能更有权威，更利于劳资关系的协商，同时这也是政府的职责，因此《集体合同规定》指出，因签订集体合同发生争议，双方当事人不能自行协商解决的，当事人一方或双方可向劳动行政部门的劳动争议协调处理机构提出协调处理申请。人民调解组织属于群众性自治组织，让其参与集体劳动关系处理，既不符合三方机制的要求，也没有政府参与处理的权威。这也是很多人对人民调解组织参与劳动争议处理所顾虑的地方，因而很明显地显示出这种担心：“坚持三方机制原则不仅符合国际劳工标准《三方协商公约》，符合我国劳动法制传统，更主要的是还在于人社、工会和企业三方充分协商、相互配合支持，能更全面研判劳动关系发展的新情况、新趋势，更能理性妥善处理各种劳动争议案件。（人民调解）这种纯粹按照群众选举（推举）产生的人民调解委员会难以做到全面、客观、专业地研判劳动关系发展的新情况、新趋势，难以担当起调解劳动争议的重任。”[15]

五、人民调解组织解决集体劳动争议的思考

（一）人民调解组织调解集体劳动争议切实可行

社会组织处理劳动关系，尤其是集体劳动关系，和三方机制不矛盾，更有国外成功的做法，最典型的是英国的ACAS，它是一家政府支持的第三方处理劳动争议的民间机构，受理的主要是集体劳动争议，作为中立的第三方它以其专业性获得劳资双方的高度认可，在英国的集体劳动争议处理中发挥不可替代的作用，它解决集体劳动争议的主要手段就是调解。我国人民调解组织和英国的ACAS具有一定的相似性，虽然它是群众自治性组织，但也是政府支持的背景，政府不仅提供资金资助，在对其进行指导、监督和管理，和政府具有千丝万缕的联系，所以有学者称之为“半官方组织”。同时，向基层政府汇报纠纷发展的态势是其职责，也就是除了纠纷解决以外，它还承担了维稳的职责。其中，乡镇（街道）人民调解委员会从事的调解被称之为行政调解或行政色彩痕迹的调解，从事调解的人员是司法所工作人员，只是以人民调解委员会的名义出具调解书，加盖人民调解委员会的公章由此获得民事合同的法律效力。

虽然村居人民调解组织人员可能在一定程度可能难以处理集体劳动争议处理，但这些村委会的成员具有较高的政策水平，对劳资关系的研判还是有一定深度的，更主要的是从事集体劳动争议的往往是乡镇（街道）人民调解委员会和专业性的劳动争议人民调解委员会（工作室）来进行的，这些组织人员的素质、政策水平和法律知识都比较高，很多地方还在很大程度实现了专业化和职业化，尤其是行业性、专业性的劳动争议人民调解组织，其有一支稳定的具有较高素质的调解队伍，具有很强的专业性，其性质其实相当于英国的ACAS。并且，这些组织事实上在各地实践中参与集体劳动关系的处理，并发挥出优势和作用。

（二）明确将集体劳动争议纳入人民调解组织的受案范围

《关于加强劳动人事争议调解工作的意见》人民调解委员会要依法将劳动争议纳入调解范围。据此，不仅应当将权利争议和个体劳动争议纳入人民调解委员会的受案范围，而且应当将集体劳动争议纳入其受案范围，充分发挥人民调解在解决劳动争议的优势和作用，为人民调解解决集体劳动争议提供立法依据。

（三）将基层劳动争议调解组织和人民调解组织形成有机衔接

有学者指出，在调解处理街道、社区中发生的非全日制用工等劳动纠纷中，工会组织要加强与当地人民调解委员会的协调和和合作，充分利用这一新的调解形式，解决劳动争议，扩大劳动争议调解的覆盖面，更加有效地维护广大职工的合法权益[16]。不仅如此，还要加强劳动争议调解组织和人民调解组织的合作和衔接，充分利用现有的资源，发挥人民调解组织网络的作用。根据《劳动争议调解仲裁法》的有关规定，乡镇（街道）要设有劳动争议调解组织，这些组织有的依托工会，有的则依托乡镇街道劳动服务工作站，同时乡镇（街道）一般设有人民调解委员会，《劳动争议调解仲裁法》赋予乡镇（街道）人民调解委员会调解劳动争议的功能，由此造成机构的重叠，职能的交叉。同时这些组织由不同的部门管理，从而形成条块分割，无法形成合力的困境，更主要的是无法有效利用人民调解的发达网络，造成资源的浪费。为此实践中，有的将乡镇（街道）人民调解调委会和劳动争议调解委员会合一的，两块牌子，一套人马。如安宁市政府下发了《安宁市人民政府办公室关于转发安宁市街道办事处劳动争议调解委员会设立实施意见的通知》，提出建立健全街道办事处劳动争议调解委员会，与当地人民调解委员会合署办公，负责本辖区劳动争议预防和调解工作，真正做到就近、就地、快速、及时预防和减少劳动争议，从源头上做好劳动争议调处工作①参见：《安宁市四项机制强化集体劳动争议案件处理》，网址：http://yn.people.com.cn/news/yunnan/n/ 2014/1210/c337649-23177609.html。。又如，昆明市对于在街道（乡镇）社区设立劳动争议仲裁调解委员会，与当地人民调解委员会在同一机构办事，主任由街道（乡镇）社区分管领导担任，成员由综治、维稳、政法、民政、工商、社会保障服务站（所）、工会、企业代表组合、基层人民调解委员会等人员组成②参见：《遇劳动争议 可找社区帮调解 〈昆明市预防集体劳动争议管理规定（征求意见稿）〉听证》，网址：http://society. yunnan.cn/html/2010-08/31/content_1327105_2.htm。。有的则是采取街道人民调解委员会驻劳动办调解工作室的形式，如深圳宝安区西乡街道通过整合劳动、司法、城建和社保等多方的资源，建立人民调解、司法调解和行政调解有机衔接机制，采取设立街道人民调解委员会驻劳动办调解工作室的形式，实行“直通车”的工作模式，实现了劳动案件的来访、调解和结案“一条龙”服务，使渠道更畅通，群众更方便，解决了许多“劳动管不了，法院管不着，部门管不好”的棘手问题，为维护社会稳定发挥了积极的作用③参见：《我市劳动部门创新劳动争议调解模式成效显著》，网址：http://china.findlaw.cn/laodongfa/ldgszy/ldzy/ldtj/ 101335.html。。这些做法都值得借鉴，各地可以根据自身的情况采取不同的模式，以形成解决集体劳动争议的合力。

（四）分层推进人民调解组织解决集体劳动争议

《关于加强劳动人事争议调解工作的意见》提出要逐步建立和完善企事业单位调解、乡镇街道调解、行业调解、人民调解、行政调解等多渠道的争议调解体系，推动和促进具有调解职能的其他社会组织及律师、专家学者开展调解工作，形成开放式的社会化调解网络，最大限度地将争议通过调解快捷、平稳化解，维护劳动人事关系和谐和社会稳定。集体劳动争议的解决应当形成一个完整的多元多层次的争议解决机制，做到事前预防、事中监督和事后救济的有机统一。

对于村居人民调解委员会，因为其人员所具有的法律水平和技能不适合解决集体劳动争议，但这些调解组织网络发达的优势，可以及早发现集体劳动争议的苗头，在自己无法控制的情况下，调委会可以第一时间向有关部门报告，将纠纷引导乡镇（街道）调解委员会或专门性的劳动争议人民调解委员会予以解决。因此，应当充分利用基层村居调解网络，坚持预防为主，把问题化解在基层，化解在萌芽状态，同时村居人民调委会应建立劳动争议预警机制，结合日常纠纷的排查，对有隐患的企业进行备案和报告。

随着市场经济的发展，为满足社会需求，人民调解组织还突破了以地域为依托的限制，出现了“水平扩展”的趋势，根据行业管理特点以及不同的纠纷类型形成了专门性、行业性管理特点以及不同的纠纷类型形成的专门性、行业性调解组织[17]100。为解决劳动争议，很多地方成立专门的劳动人事争议人民调解委员会。这类人民调解组织很大程度上实现了职业化、专业化，具有固定的调解员，且调解员具有丰富法律知识和调解技能，接受过较为系统的人民调解技能以及劳动法律知识水平的培训。有很多还是退休的法官、检察官和公务员，他们不仅具有丰富的实践工作经验和解决纠纷的技能，还具有很高的政策理论水平，能够较好地把握调解的尺度和分寸，因而能够找到劳资双方利益的最佳结合点，从而能妥当地解决集体劳动争议，最大程度维护劳资双方的和谐和稳定。今后，应当充分发挥这类组织在解决集体劳动争议中的作用。

乡镇（街道）人民调解组织设在乡镇（街道）司法所，并由司法所进行管理，调委会主任往往由乡镇（街道）党委和政府的主管领导担任，司法所工作人员很多兼任调解员，从事调解工作，因此这种组织带有很强的行政色彩，具有更高的权威和公信力。很多学者质疑其性质，乡镇一级的调解组织虽然也称之为“人民调解”，但在大多数情况下其工作更为接近行政调解。乡镇一级调解组织该如何能保证人民调解委员会的自治性质又能适应社会的解纷需求是当前所面临的课题[17]126。但其在解决集体劳动争议中的作用却是非常显著。在实践中，一旦发生集体劳动争议，司法所作为政府部门往往是第一时间介入，但最终签订的调解协议却盖乡镇（街道）人民调解委员会的公章，有关立法将其纳入人民调解的范畴。《关于加强劳动人事争议调解工作的意见》提出，对于不同劳动争议多发的乡镇，街道人民调解委员会可以设立专门的服务窗口，及时受理并调解劳动争议。要充分发挥司法所指导人民调解委员会开展劳动争议调解的职能作用，有针对性地开展法律咨询和法制宣传工作，预防和减少劳动争议。推动乡镇、街道工会和企业代表组织设立的劳动争议调解组织以及行业工会与行业协会设立的行业性劳动争议调解组织建设，有效开展调解工作。

（五）提升调解员解决集体劳动争议的技能

加强调解员队伍建设是做好基层调解工作的重要保障。对调解组织人员进行业务培训，培训的内容应覆盖劳动人事争议相关法律法规及调解方法、技巧等，不断提高调解人员的专业素质和工作能力。《关于加强劳动人事争议调解工作的意见》第4条规定，要加强对人民调解员调解劳动争议的业务培训，使人民调解员了解和掌握劳动保障法律法规及政策规定，掌握劳动争议调解的基本方法和技巧，提高调解劳动争议的能力和水平。要认真研究、摸索和总结人民调解组织处理劳动争议的特点、规律，加强人民调解委员会与其他劳动争议调解组织的沟通、协调与配合，加强与劳动争议仲裁、审判程序的有机衔接，及时有效化解劳动争议。

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Discussion over Settlement of Collective Labor Disputes by People’s Mediation Organizations

ZHOU Huyong
(School of Law and Political Science, Wenzhou University, Wenzhou, China 325035)

In recent years, collective labor dispute cases often occur in labor-intensive enterprises and small and medium-sized enterprises, with features of many people involved, strong conflict, difficult treatment, and even negative social impact. Therefore, they have caused widespread concern in society. Under current state of absence of collective labor dispute handling mechanism, a lot of collective labor disputes are not resolved in time, which ultimately leads to mass incidents and affects the harmony and stability of society. Because the nature and characteristics of people’s mediation are highly in accordance with the principle of handling collective labor disputes, and the settlement for them is also its functions and tasks, to play its advantages in solving collective labor disputes can make them settled as much as possible on the basic and mediating level so as to prevent the escalation of conflict. To do this, we need to explicitly incorporate collective labor dispute cases into people’s mediation organizations by multi-dimensional promotion and strengthen the skill training for collective labor dispute handling.

Collective Labor Dispute; People’s Mediation Organization; Mediation

D922.5

A

1674-3555(2017)01-0036-12

10.3875/j.issn.1674-3555.2017.01.006 本文的PDF文件可以从xuebao.wzu.edu.cn获得

(编辑：付昌玲)

2016-04-06

温州市社会科学规划重点课题(15wsk090)

周湖勇(1974- )，男，江西九江人，副教授，博士，研究方向：民商法和社会法