通关一体化背景下直属海关转型路径探索

杭州海关改革转型课题组

海关管理

通关一体化背景下直属海关转型路径探索

杭州海关改革转型课题组*

全国通关一体化改革背景下，传统管理体制和机制面临颠覆性变革，海关需要主动顺应改革方向，规划未来发展。文章以五大发展理念、四大强关战略以及安全便利要求等作为海关转型的逻辑动因，遵循法治、标准、智慧、集约、专业等转型原则，阐述了明晰权责划分、整合现有业务、构建智慧海关等转型理念，在此基础上，运用逻辑分析和实证研究等方法，重点探究了直属海关转型的改造路径，提出专设验估机构、充实稽查力量、职能剥离上移和推行新型综合业务管理模式等转型具体建议和设想。

通关一体化；直属海关转型；海关改革

当今中国，社会变革日新月异，思想观念不断更新，经济体制深刻变革，利益格局持续调整，经济社会发展正处于重大的历史转折时期和关键敏感的“矛盾凸显期”，*① 李克强总理2012年11月21日在人民日报上发表的《学习党的十八大精神 促进经济持续健康发展和社会进步》一文中指出“全面审视国内外环境，我国发展也处于面临诸多风险的矛盾凸显期”。改革业已进入深水区和攻坚阶段，其深刻性、复杂性和艰巨性前所未有。在此背景下，十八届三中全会“改革海关监管管理体制”*十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“改革海关监管管理体制”。的决定为海关全面深化改革指明方向，要求我们增强紧迫感和责任感，树立新的改革理念，在前期改革基础上，落实《海关全面深化改革总体方案》(以下简称《总体方案》)的部署，加强自我革新，实现现代转型。

一、海关转型逻辑动因

近年来，海关全面深化改革的步伐不断加快，以区域通关一体化为代表的多项改革举措反响良好，成效初显，治理体系和治理能力有所完善和提升。但改革的深度和广度有待拓展，适应开放新形势的海关发展模式和管理体制尚未健全，各类要素瓶颈制约日益显现，观念陈旧、能力不足、效率低下和发展粗放等问题依然突出，转型任重道远。

(一)五大发展理念是海关转型的逻辑起点

十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念*十八届五中全会公报提出“实现‘十三五’时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”。，集中反映我们党对经济社会发展规律认识的深化，是“十三五”时期加快推进社会主义现代化的科学理论和行动指南。贯彻落实五大发展理念，必然要求海关加快转型步伐，遵循五大发展理念的逻辑体系，坚持一体贯彻，融入各项工作，着力提高理念创新、机制创新、科技创新等各方面创新能力，用创新引领海关发展。

(二)维护经济安全和推进贸易便利是海关转型的价值取向

当前，世界经济仍处于深度调整期，主要经济体走势和政策取向继续分化，经济环境的不确定性依然突出，局部动荡此起彼伏；中国经济面临复杂的内外环境和较大的下行压力，存在不少困难和挑战，调结构、转方式、促创新任务仍然艰巨。维护经济安全与推进贸易便利是党中央国务院对海关提出的明确要求，也是社会各界的殷切期望，海关转型必须以此为价值导向。

(三)强关战略和转变职能实现方式是海关转型的内在动因

十八大以来，我国政府自身改革步伐不断加快，简政放权、转变政府职能成为全面深化改革的核心议题之一。新形势下不仅传统粗放式的经济发展方式难以为继，政府部门的发展路径同样亟需转变，过去主要依靠机构和人员扩张实现职能的做法已不合时宜，海关四大强关战略*于广洲署长在2016年全国海关关长会议上的讲话《践行新理念 谋划新发展 为“十三五”良好开局作出新贡献》中提出“要认真实施创新强关、改革强关、法治强关、人才强关的强关战略”及构建“四大”格局等相关要求。的提出，正是基于对这一趋势的清醒认识。加快转变职能实现方式，实现治理体系和治理能力现代化才是发展所向。

二、海关转型的原则和理念

转型不仅是制度变迁的象征，更是文化实践价值功能的构建。经验表明，转型应具有良好的顶层设计，同时坚持探索自我革新，借鉴先进管理思想、理念和技术，立足当前，谋划未来，审度时宜，乃有新功。

(一)转型原则

法治原则：法治是国家治理现代化的核心环节和关键所在，现代化海关必然是法治海关。因此，海关转型过程中应始终坚持法治思维和法治方式，以法治引领转型，以转型推动法治，转型的重点内容和举措应于法有据、依法开展，转型的成功经验应及时转化为法律规范；现有的法律规范体系应全面升级完善，以良法促善治，确保公开公正、执法统一和科学高效。

标准原则：标准是经济活动和社会发展的技术支撑，是国家治理现代化的基础性制度，是法律法规的细化和延伸*《国家标准化体系建设发展规划(2016-2020年)》指出“标准是经济活动和社会发展的技术支撑，是国家治理体系和治理能力现代化的基础性制度”。。标准化旨在实现治理的制度化、规范化和程序化，为治理提供依据、量化指标和评价标准，是现代化的题中应有之义。海关应坚持落实和深化标准化改革，优化标准体系，强化标准实施与监督，夯实标准化技术基础，完善标准化体制机制，增强标准化服务能力，充分发挥“标准化+”效应，为转型提供有力支撑。

智慧原则：智能化是现代化的重要特征之一。当前，智能化就是指以互联网应用为主的信息化，并已从传统互联网向以高速移动网络、大数据、云计算和智能感应能力为标志的智能互联网发展。对于政府而言，智能化是指在治理中充分利用新一代信息技术，转变传统的工作和运行方式，提升服务质量，改进行政决策。海关转型必须顺应智能化发展的时代趋势；建设基于新一代智能互联网技术的智慧海关，应成为转型的重要目标和原则。

集约原则：集约化是指集中合理地运用现代管理与技术，最大程度地优化资源配置，提高工作效益和效率。集约化发展是科学发展的应有之义，是现代化社会的必然要求；其最主要的特点是要素组合的集结、协调和优化，与传统粗放式模式主要依靠“外延扩张”相比，集约化更多地追求“内涵增长”。海关转型也应采取内涵式发展模式，以优化资源配置和提质增效为价值取向，以完善体制机制和改进技术手段为主要内容，形成可持续发展的内生优势。

专业原则：当今社会已经进入了以知识和技术不断创新为基础的知识经济时代，专业化成为必然趋势。对政府机构而言，在知识经济时代背景下，行政管理必须依靠专业化的知识和智慧来进行，是个人经验、能力和现代知识技能相结合的一种行政，即知识行政。海关转型同样应符合知识行政的发展要求，坚持专业化的发展方向，形成处理各类行政事务的专业化人才队伍和能力，以此提高行政效率。

(二)转型理念

1.明晰权责划分，建立健全与转型相适应的权力义务关系和考核评估体系。转型实施后，直属海关和隶属海关的机构、职能都会发生调整变化，有必要重新明晰权责划分，避免出现责任不清、推诿扯皮的现象；此外，与过去“五脏俱全，面面相似”的局面不同，隶属海关承担不同的主要功能，在业务结构、机构设置、人员配备等方面均不相同，需要建立健全个性化的考核评估体系。同时，隶属海关与直属海关职能部门之间的事权关系，隶属海关与“两中心*即风险防控中心、税收征管中心。”之间的事权关系，也需要从制度上加以进一步完善和明确，“两中心”负责对全国海关业务风险的集中分析和统一研判，直属海关负责对隶属海关进行业务指导、分析和监督等，隶属海关是监管链条中的具体执行反馈机构。

2.顺应改革发展方向，合理剥离和归并现有业务。“两中心”建成运行后，直属海关功能势必面临一些变化，根据原有业务规模、机构设置和职能划分等的不同情况，其内设机构需要相应进行调整，部分职能和机构应得到强化和扩张，部分职能和机构可能剥离和撤销。就隶属海关而言，能够通过信息化手段办理、不受地域限制的业务实行集约化，在直属海关关区内归并至某一隶属海关办理；部分目前实行属地办理的业务，如企业管理等，可考虑主要通过融入社会信用体系建设、实现与其他部门的信息互联互通等手段加以控制；部分必须在现场办理的业务，如查验、核查、稽查、缉私等，可根据不同隶属海关业务发生的频率区别对待，对业务发生频率较高的隶属海关，保留乃至充实强化专门机构办理特定业务，并可由该隶属海关承担全关区同一业务；业务发生频率中等或较低的隶属海关，可不保留专门机构，通过关区内“统一配置、机动使用”机构和人员等方式实现其功能。

3.深化运用“互联网+”，构建智慧海关。制定海关“互联网+”行动计划，精简、合并现有信息化系统，改变广泛存在的系统单纯内部闭合循环局面，实现信息互通共享；对接国际贸易“单一窗口”，形成全国海关统一的业务受理处置信息化系统，同时推动移动互联、云计算、大数据、物联网等最新技术与海关政务业务运行相结合，实现业务全流程无纸化办理和对外一口受理、内部分工处置，淡化实体机构概念，打造智慧海关。

三、海关转型路径选择

全国通关一体化改革是海关监管体制的一次革命，未来改革的核心在于海关功能转型和改造。《全国通关一体化改革框架方案》(以下简称《框架方案》)已经对此提出初步要求和设想，如从安全准入和税收风险防控两种主要功能入手，将隶属海关划分为口岸型、属地型两种基本功能类型，口岸型海关主要负责安全准入的执行反馈，属地型海关主要负责税收风险防控的执行反馈；同时取消现有现场接单岗位，设置综合业务机构，口岸海关强化通关监管力量配置，属地海关强化稽查力量配置等；目的在于使海关各类资源得到高效集约配置，确保执法的统一性和专业性。本文试以某直属海关为例，对其本体及所辖机构开展分析，提出转型具体设想：

(一)直属海关转型设计

1.该关现状：为海关总署下辖的正厅级直属海关，地处沿海经济大省，是兼具内陆和沿海特征的综合型海关；下设17个隶属海关和办事处，内设缉私局、监管处、关税处、稽查处、加贸处、审单处、风险处、统计处、企管处等业务部门以及办公室、人教、政工、财务、监察、督审等综合部门，业务门类齐全，主要业务指标处于全国前10位左右，辖区内注册企业数位居全国前列，年受理报关单量在100万份以上，监管进出口货物1亿吨以上，监管集装箱200万标箱以上，全年税收总额保持在300亿以上。

2.转型构想：根据《框架方案》设计，“两大中心”主要承担执法启动和提示作用，作为执法指令的下达平台，根据所涉核查指令的复杂程度、税款金额的大小等指标，将核查指令下达给直属海关或隶属海关来进行具体对外执法，执法责任由直属海关和隶属海关承担。同时，需通过隶属海关功能化建设，加强查验与验估作业的资源配置和作业协同，协调通关过程中的安全准入和税收风险防控。根据这一思路，该关转型构想如下：

(1)设立专门验估机构，统筹辖区验估作业。该关兼具口岸与属地特征，货物进出口量大，商品种类繁多，监管模式各异，市场采购、跨境电子商务等新型贸易业态发展在全国处于领先地位，税收征管业务和模式具有较强的独特性，应设立专门的验估机构进行统筹，对上承接关税司对验估工作的指导，对下开展验估工作的监督和管理，从而保障风控中心、税管中心与该关及其隶属机构在进出口业务管理方面的整体联动与系统协同。

具体转型建议：以原审单处、现场通关机构为基础成立关区验估中心，并吸收原关税审价、归类、原产地等业务人员，并组建相应的专业验估工作组。在进出口业务比较集中的隶属海关派驻现场验估工作组，由原通关科人员组建，并由关区验估中心统一管理和调配。

主要承担事项：由税收征管中心向关区验估中心统一下达验估作业指令，由关区验估中心根据验估指令涉及的业务复杂程度、税款金额大小等指标，下达至专业验估工作组或者现场验估工作组，无论是专业验估还是现场验估，在验估中心的统一调配下，均可在关区范围内跨隶属关办辖区作业。现场验估作业一般承担通关事中，放行前的验估作业指令，且涉税金额不大(如100万元以下)，货品较为单一的业务，如无法当场作出结论的，应通过必要的取样、留像等手段存证并上报验估中心后放行，专业验估作业一般承担涉税金额较大，业务较为复杂的验估指令，或者是现场验估作业中无法当场作出结论，需要放行后继续作业的部分验估指令。关区验估中心建设中应加强对现场验估的技术指导，通过科技手段加强验估作业的智能化和高效化水平，例如，通过商品智库建设加强对商品价格、归类、原产地等涉税要素的信息采集和识别；通过远程视频验估优化验估资源的管理，丰富与企业开展磋商的手段，充分发挥验估中心对现场的技术支持。

(2)充实稽查、企管队伍，加强后续管理力量。通关一体化改革是一场海关监管制度的革命，最大的特征就是原先通关过程中应完成的工作要转移到通关事后进行。同时，结合海关征税由“审定制”向“受理制”转变的改革趋势，企管、稽查必将承担更重的任务。

具体转型建议：以稽查处、企管处为基础成立关区稽查中心，撤销隶属海关的稽查机构，原有人员并入关区稽查中心，同时吸纳部分关税、现场通关等业务人员充实关区稽查力量。关区稽查中心可按照业务种类设置相应的专业稽查工作组，在属地业务较为集中的隶属海关派驻地区稽查工作组。

主要承担事项：由关区稽查中心统一接收“两个中心”下达的稽查指令和相关的后台支持信息，根据业务特点和稽查对象差异安排相应的工作组实施稽查作业。因为“一次申报，分步处置”改革建立在企业自行申报、自助缴税的基础上，所以海关对纳税主体的后期监督主要体现在企业申报缴税行为的监督和纳税情况的评估上。应要求企业必须向海关递交年度进出口商品应税情况汇算清缴审计报告，该报告由中介机构出具，可参照税务机关的管理经验，根据审计结果对进出口企业进行纳税调整。日常管理中海关对辖区进出口企业进行纳税评估，从中筛选出存在税收风险隐患的企业，通过审计报告评估、企业实地核查、查账等方式进行相互印证，如果发现审计报告存在问题的，要对中介机构和进出口企业进行相应处罚，对于漏征税款予以追征或补征。如果发现企业因故意隐瞒或伪报事实而造成偷逃税款等问题，则移交缉私部门做进一步处理。

(二)隶属海关(办事处)转型

1.隶属海关现状。以某直属海关3个具有典型业务特色的隶属机构为例进行分析。

(1)A办事处：为该关正处级派驻机构，属内陆型海关，区内设有一个内陆型口岸和一个B型保税物流中心，除辖区内属地企业数量较多外，各项业务指标的基数和增量并不显著；关员绝对数量较多但分散在办事处大楼、口岸、B保等多点办公，在关务保障方面投入较多人力物力；辖区内进出口商品种类有限，规模较小但业务门类齐全，岗位设置较多，关员交流频繁，业务水平和执法能力得不到提高。因此，A办事处各项业务质量无法获得稳定保证，也容易出现执法差错、执法不统一等业务风险。

(2)B办事处：为该关正处级派驻机构，辖区内有一造纸工业园区，造纸企业众多，原料主要为进口废纸，海关实施转关监管。由于废纸是实施固体废物进口许可证管理商品，该证只能由取得资质的利用单位申领使用且不得转让。海关对废纸监管要求极其严格，因此该办事处监管业务繁重，责任重大。2015年度该办事处监管进口集装箱15.5万标箱，业务特色鲜明。在口岸海关监管能力不足，并且监管要求极其严格的背景下，该业务功能具有不可替代性。

(3)C海关：为该关隶属海关，业务管辖范围为某群岛行政区划，业务涵盖监管通关、运输工具管理、物流监控、货物查验、旅检、减免税、加工贸易、保税仓储物流监管、统计、稽查(含企业管理)、监控督查等。下辖4个通关业务现场，即关本级监管通关科、两个副处级办事处和一个现场业务科。 辖区内属地企业较少，主要涉及港口物流、船舶修造、远洋渔业、水产加工、纺织等行业。从上述情况看，C海关为偏口岸但兼具属地业务的隶属海关，业务量较大但比较单一，口岸型特点突出，以大宗散货监管为主；同时，业务人员分散于不同岛屿上的4个通关现场，管辖44个监管场所、16个特殊监管区域(场所)，人力资源未得到有效整合，且基层关员交流频繁，业务培训机会相对不足，业务水平和执法能力普遍难以提高。

(三)隶属机构转型总体设想

该直属海关隶属机构转型的总体设想是：除保留相应特殊业务外，其他功能如征税、统计、风险监控、企业管理、减免税管理、加工贸易管理、稽查缉私等均可剥离上移，具体而言：

1.通关职能取消。随着一体化通关管理格局及无纸化通关的推进，传统现场接单审核税费征收等通关职能取消，物流监控查验等职能也相对向口岸集中。因此可将隶属关办承担的通关职能上移由税收征管中心或直属海关承担，现场海关工作重心根据不同情况和反馈指令向实际监管和后续稽查倾斜。

2.审批事项剥离。依托网络建设和无纸化信息传输，从企业端直接上传资料，将减免税项目备案、企业注册或认证、加工贸易备案等审批事项按总署改革方案统一剥离。

3.相关职能上移。例如现场业务统计、贸易统计、执法评估、舱单管理等事项，均按总署改革方案统一上移，保留专业性较强、与地方联系较为紧密的一些事项，比如统计分析、监测预警、数据服务等。

4.设置“一个窗口”。推行新型现场综合业务管理模式，承接中心下达执行指令，打破隶属单位企管、统计、减免税、综合等业务设置，把对外窗口统一设置在一个现场、一个科室，实现职能、空间、系统的全方位叠加。

完成改造后的隶属海关机构，代表中国海关高效统一的“执行层”，不再是单独存在的执行单元，而是全国海关通关执行链条中的一环。对企业而言，面对的不再是具体某个隶属海关机构，而是中国海关，实现“百关一面，全国一关”。

四、海关转型过程中需要注意的问题

海关转型是实现新理念、适应新常态的重大举措，也是创新强关和改革强关的重要选择，在实施中需注意：

(一)健全法律法规体系，用法治思维和法治方式推动改革

依法行政是实现海关治理体系和治理能力现代化的必然要求。应全面审视以《海关法》为核心的法律法规体系，梳理其中与改革方向、目标和措施不相适应之处，针对申报制度、征管制度、查验制度以及稽查、缉私等后续管理制度，积极启动相关法规和制度的修订和完善；同时参与《关税法》、《船舶吨税法》等立法起草工作，从法律体系上保障改革有序推进。

(二)建立新型政商关系，维护安全便利的营商环境

针对政府和企业担心海关服务的便利程度下降等可能出现的误解，广泛宣传海关现代化转型的意义和带来的便利，宣传推广全国海关通关一体化、一个窗口、智能化海关、业务全流程无纸化等重大改革举措，有力释放改革红利，提升监管服务效能，营造有利于改革推进的良好环境。

(三)有序调配人力资源，培育发展专业队伍

转型过程中，针对海关功能归并剥离带来的人力资源调配问题，应广泛听取意见建议，制定合理可行方案，坚持人力资源调配原则，有序开展相关工作；以公务员分类改革和加快建立专业技术类、行政执法类公务员管理制度为契机，根据转型后海关作业模式的变化，重点培育发展专业化验估队伍和稽查力量，为税收征管和风险防控提供有力保障。

(四)强化应急预警处置，提升响应和保障能力

海关改革转型牵一发而动全身，必须高度重视可能出现的问题以及伴生风险，细化技术和制度保障，强化组织领导，加强基层党建，落实责任主体，打造一支“想干事、能干事、会干事、干成事、不出事”的队伍，做到风险防控、应急处置与改革同步谋划、同步推进，确保改革顺利进行。

结束语

海关改革的再出发，正是因为中国又站在一个历史关键节点。国际格局面临深刻调整，战略窗口随之浮现；经济社会飞速向前，转型发展基础沉雄。正如马克思所说，一切都取决于它所处的历史环境。新常态，不仅是海关改革发展的新机遇，也是干事创业的大舞台。中国海关的转型改革，就是要实施创新驱动战略，在创新实践中找到多元动力，在监管模式优化时打开发展前景，在简政放权后释放人员活力。职能转型有难题、有挑战，但也更能发挥海关在社会经济发展中的价值功能。

[1] 汪洪涛.制度经济学——制度及制度变迁性质解释[M].上海：复旦大学出版社，2003.

[2] 余大乐.改革开放以来我国海关管理目标与实现机制演进研究[J].海关与经贸研究，2014(4).

[3] 裴长洪，赵忠秀，彭磊.经济全球化与当代国际贸易[M].北京：社会科学文献出版社，2007.

[4] 陈东琪.新政府干预论[M].北京：首都经济贸易大学出版社，2000.

(责任编辑 赵世璐)

Exploration of Transformation Pathways for Customs Districts Against the Background of Integrated Clearance

Hangzhou Customs

Under the background of National Integrated Clearance reform，traditional administrative systems and mechanisms face revolutionary changes.In this case，the Customs administration needs to adpat actively to the direction of the reform and make plans for future development.This article approaches the rationales of Customs transformation from five development concepts ，four strategies of improving Customs administration，and requirements of trade security and facilitation，and proposes to follow the principles of rule of law，standardization，intelligence，centralization and professionalism in the process of transformation.It also illustrates concepts for transformation，including division of rights and responsibility，integration of current services and development of smart Customs.On this basis，this article investigates the transformation pathways for Customs districts through logical analysis and empirical research，and then put forward concrete suggestions and ideas for transformation，including setting up the special office of valuation ，empowering audit，stripping off certain functions and implementing a new model of comprehensive management.

Integrated Clearance；Transformation of Customs Districts’ Sevices；Customs Reforms

杭州海关改革转型课题组。课题组长张翼，副组长盛卓禾，成员：马文、逄卫青、徐灵、王浩、张建国、丁路、俞琼、林燕、徐德刚、刘永余、舒符康、吴建斌、寿斌、赵锋、竺艳。