行政特许撤回、撤销中特许使用权人合法权益保障

(苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215000)

行政特许撤回、撤销中特许使用权人合法权益保障

吴天文

(苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215000)

特许使用权是国家为了实现自然资源的合理配置利用而设置的使用方式，特别许可使用权的保护主要通过信赖保护原则实现。信赖保护原则作为行政法一项古老的原则，已经被诸多学者进行有效的论证，有存续保护与财产保护两种方式，财产保护需要对相对人的信赖利益进行补偿或赔偿。但是目前我国《行政许可法》以及《国家赔偿法》中对特许使用权的撤回、撤销的补偿标准存在规定不明的状态。由于特许使用权具有一定的物权属性，因而，其被撤回、撤销也具有征收的性质属性，在信赖保护原则补偿规范缺失的情形下，可以借鉴有关征收补偿的规定以保障相对人的合法权益。

特许使用权；撤回；撤销；征收补偿

一、特许使用权含义

关于特许的概念，有学者认为特许是指行政机关代表国家向申请人转让原本属于国家的资源或专营权的许可行为，它事关有限资源的开发利用、公共资源的配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等权利[1]。其对特许含义的界定主要是从特许的对象以及特许的赋权性方面定义，没有本质上的差异。

特许主要在《行政许可法》第12条第(二)项中规定，“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等”成为特许使用的对象。其与普通许可的区别的原因主要在于许可使用对象包含较大的公益性，由于其涉及广泛公众的利益或者具有较强的生态功能需要进行特殊的保护，国家采取特许使用的方式对此类资源进行合理配置。从特许的效果来看，接受特许使用权的相对人获得了其本没有的资源使用权或者经营权，因此特许具有明显的赋权性，是一种直接的财产权利，因而也有学者将特许称为财产权利转让许可[2]或赋权性许可[3]。特许使用权的撤回与撤销在行政法直接规范中采取信赖保护的方式加以保护，但是信赖保护原则中关于补偿的规定并不能实现相对人损失的弥补，在法律规范中还是存在些许的空白，在下文中予以具体阐述。此外，特许使用权具有直接的财产属性以及一定的物权属性，那么其在相关法律法规缺失的前提下，行政特许的撤回、撤销对行政特许使用权人造成的损失应当借鉴不动产征收补偿的规范，以保护使用权人的合法权益。

二、特许使用权的信赖保护

(一)信赖保护原则的渊源

德国首先在公法领域以成文法的形式确定了信赖利益保护原则，德国学者乌茨·施利斯基将信赖保护原则定义为“保护公民对法律规范存续性的信赖并保护其现存的法律权益”[4]。德国《联邦程序法》第48、49条对信赖保护原则进行了明文规定。信赖保护原则提出的行政法上的原理是行政行为的存续力，这一理论也是产生于德国。因为“行政行为的存续性可能被中断或是受到影响的最大危险来自于行为的作出机关本身”,“为了维护行政法律制度的稳定和排除对行政行为存续性可能产生的影响，就必须要求对行政机关嗣后的变更、 撤销和废止权限进行限制”[5]。

行政行为是行政机关为了调整存在于社会生活中超前于法律文本的法律关系和法律事实，因而其具有相应的强制力以及拘束力，行政机关的行政行为到达行政相对人时便具有推定有效的拘束力。此种拘束力不仅在于行政机关不得随意变更、撤销该行政行为，也在于行政相对人对该行政行为推定合法有效的信赖利益。行政机关在依据职权改变原来的法律状态时，要考虑行政相对人对原法律状态的合理期待和正当的信赖[6]。

(二)信赖保护原则的现代含义

信赖保护原则与依法行政原则作为行政法中一对相对应的基本原则，在我国行政许可法中得到了切实的应用。根据法律规定，信赖保护原则的主要判断标准是无过错原则，即相对人对于违法行政行为是否具有过错。根据现行法律规定，撤回、变更、撤销行政许可行为中，只有69条之中相对人利用欺骗、贿赂等不正当手段获取行政许可的行政机关应当进行撤销并且不给予补偿或者赔偿。此外，因为情势变更、法律法规规章的变化以及行政机关的违法行为导致的撤销撤回、不利于相对人的变更均应当对相对人的损失进行相应的补偿或者赔偿。

三、特许使用权的信赖保护

(一)信赖保护原则保护方式

信赖利益保护原则主要体现在我国《行政许可法》规范之中，其中第8条确立行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可，因公共利益的需要变更或者撤回行政许可应当依法给予相应的补偿；第69条确立行政机关撤销行政许可的限制以及相应的赔偿规范。根据法律文本的规定，信赖利益的保护有两种方式。一是存续保护的方式。首先是撤销合法生效的行政许可。针对合法、已经生效的行政许可，第8条规定，原则上不得擅自改变，这主要体现了信赖利益保护原则中行政行为存续力对行政机关的拘束力。其次是第69条第3款中规定的为了保障公共利益不会受到重大损害，行政机关可以不撤销违法的行政许可行为。这种方式主要是保证行政行为的存续力，保障相对人对行政行为推定合法有效的信赖利益。二是财产保护的方式。为了公共利益的需要，行政机关依法变更或者撤销已经生效的行政许可，针对这种变更或者撤销行为，行政机关应当给予行政相对人造成的损失补偿。此外，第69条中规定，原则上违法的行政许可行为应当予以撤销，撤销的行政许可行为行政相对人没有过错的，应当给予相应的赔偿或者补偿。这种财产型的信赖利益保护方式，将相对人的信赖利益转化为相应的财产补偿或者财产赔偿以保障相对人的信赖利益。

(二)特许使用权的信赖保护缺失

1.行政特许撤回补偿存在不合理

《行政许可法》第8条与第69条中分别规定了基于公共利益的考量而撤销合法的行政许可应当依法予以补偿，依原则撤销行政相对人无过错的违法行政许可应当依法予以赔偿。针对《行政许可法》第8条中基于公共利益的考量而选择变更或者撤回行政许可的补偿规定。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第15条规定:“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第12条第(二)项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”其中《许可法》第12条中规定的特别许可按照实际投入的损失对相对人进行补偿，针对相对人可预期的收益损失并未纳入其中。这种赔偿标准不尽合理。特别许可具有一定的排他性与持续性，具有明显的财产权的物权属性，其损失相较于普通许可本身需要缴纳使用费以及大额前期投入的预期收入损失是极大的，如果仅仅对其实际投入的损失进行补偿，这对特许使用权人的利益的保护存在着极大的不合理性。另，这种相对不合理的补偿标准，也会对政府机关的形象以及权威产生很坏的影响，这种财产的不安全性会让相对人以及公众对政府机关以及公权力产生极大的不信任。因而，有必要对其补偿的标准进行合理化调整。

2.行政特许的撤销补偿标准规范缺失

《许可法》第69条规定的依法撤销违法的行政许可给予无过错相对人的赔偿却未有相应的赔偿标准规范。根据我国《国家赔偿法》中行政赔偿的要求，行政机关的违法行为造成相对人的财产损失，应当给予赔偿。但是根据《行政许可法》第69条规定，行政机关撤销违法的行政许可行为属于合法的行政行为，行政许可行为的违法性并没有造成相对人的损失，反而是撤销违法行政许可的合法行政行为造成了相对人的损失，因而撤销违法行政许可行为造成的损失应当予以“补偿”而非“赔偿”。因而，《国家赔偿法》并未提供撤销违法行政许可的赔偿标准，在相应的法律法规中仍然属于法律的空白，这一空白造成的直接结果就是相对人(受特许人)的利益得不到充分的保障，同样会产生对政府机关以及公权力的极大不信任，明确这一补偿标准十分必要。

四、特许使用权撤回、撤销的征收性质

特许使用权具有明显的物权属性[7]，是国家将其所有权之中的使用权或者用益物权出让给其他团体、个人。公用征收的对象包括私人所有的动产、不动产以及用益物权。国家撤回行政特许的行为是将集体、私人在某些自然资源、公共资源以及部分涉及公共利益的资源特许使用权或者特许经营权进行转移的行为，因而，撤回特许的行政行为具有公用征收的性质。在特许使用权收回这一行政行为兼具信赖利益保护与征收补偿的性质。

(一)被特许人信赖利益

被特许人被赋予自然资源特许使用权，基于对行政机关做出的行政特许行为的信赖，进而对其生产或生活做出了相应的安排以及自然资源开发利用的前期投入，此时便产生了一种相对人的信赖利益，这种信赖利益包括相对人对行政机关的精神信任利益以及对于投入的可预期的收益。这一信赖利益受到《行政许可法》第8条和第64条的保障。

信赖利益保护原则首先要求行政机关作出的生效的行政行为对该机关具有一定的拘束力，要求其不得擅自改变或者撤回该行政行为，基于公共利益的考量必须撤回或者改变时需要依法给予相对人以补偿。在变更或者撤回合法的行政特许时，应当依据《行政许可法司法解释》第15条的规定，对被特许使用权人的实际投入的损失进行补偿。但是在实践中，特别许可往往涉及有限的自然资源以及公共资源的开发利用，且特别许可是一种排他、持续性的使用权，其不管是前期投入以及相应的可预期收益都是巨大的，法律规定对变更、撤回行政特许赔偿范围只包括实际投入的损失，这并不符合信赖利益保护的原则。在公共利益的需求下，私人利益必须做出一定的让渡，但是基于对私人财产权的尊重和保护，行政机关应当给予合理的补偿保证，否则，被特许使用权人的权利终将成为被行政机关随意取舍的对象，也会极大的增加被特许使用权人权利的不稳定性与不安全性。因而，这种补偿标准很显然是不合理的。其次，信赖利益保护原则要求撤销违法的行政特许时，应当对无过错的相对人依法给予赔偿。在前文叙述中，已然分析了目前针对这一撤销行政特许的行政行为造成的损失“赔偿”尚未有相应的法律标准。

(二)被特许人的用益物权

《物权法》用益物权一编中第122、123条将海域使用权、探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利纳入其中，这些权利相对应的也是《行政许可法》第12条中规定的有限自然资源的使用权，需要相关行政机关进行有偿的特别许可才能获得。

公用征收是平衡公共利益与私人利益之后进行的相应的行政活动，在公共利益远远超过私人利益的时候，便选择对私人利益的限制并且加以补偿，而私人利益大于公共利益的时候便需要放弃该行政行为，对私人利益加以保护。其中私人利益包括私人对于行政机关行政行为的信赖利益。信赖保护原则的约束是平衡公共利益与私人利益的过程，其保护方式的选择就是依据公共利益与私人值得保护的信赖利益的结果。

(三)信赖利益保护与公用征收相同点

信赖利益保护与公用征收存在多方面的相同点，这为信赖利益保护适用公用征收的补偿原则提供了理论基础。

首先，二者的目的相同，均是基于公共利益的考量。信赖利益保护原则要求的补偿或者赔偿是基于公共利益的考量以变更、撤回行政特许行为产生的补偿以及撤销违法行政特许而产生的赔偿。公用征收是为了公共利益的需要，行政机关在给予补偿的前提之下对私人所有的财产权加以强制转移。其次，均需要进行相应的补偿或者赔偿。信赖利益保护原则要求对被特许人的实际投入损失进行补偿，虽然未对撤销违法特许行政行为的赔偿标准作出具体规定，但是其亦应当依法给予赔偿。《物权法》明文规定，不动产、动产或者其他财产权益的征收必须首先进行公平补偿。再次，结果相同，均使权利人的权利转移到国家。信赖利益保护之下的撤回、撤销特别许可权，即使是一种国家进行权利收回的行为，但其结果是在权利人合法持有权利的期限范围之内转移其权利。公用征收就是集体或者私人丧失原有的动产或者不动产所有权以及其他物权、财产权益。

五、特许使用权征收补偿标准

广义上的财产征收应当包含不动产、动产以及无形财产的征收[8]，包括财产的所有权以及相应的用益物权。财产所有人或者用益物权人均有权获得相应的补偿。

公用征收必须具备三个法定要件：一是必须依据法律规定、有法律授权的机关实行；二是公用征收必须是国家为了公共利益的需要而征收，为了非公共利益或者其他目的均不得对公民合法财产权进行征收；三是，必须首先对被征收人进行补偿方得以进行征收的进一步程序，否则不得随意剥夺公民的私有财产权。

目前,我国现行法律规范中征收主要涉及税费、国有自然资源特许使用权以及国有土地上房屋征收的规范。我国《宪法》第13条明文规定,“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。关于征收补偿标准，我国法律规范中涉及的主要是《物权法》以及《土地管理法》、《土地管理法使用条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定。由于相关征收补偿标准的法律规范中缺乏对于不动产以及其他财产权益征收的具体补偿标准，而并未就动产以及其他用益物权等财产性权益补偿标准进行规范，我们需要借鉴相应的国外的经验。

目前,世界范围内存在着三种征收补偿的原则：充分补偿原则、合理补偿原则以及不补偿原则。征收补偿，目的在于填补被征收人财产所遭受的损失，以符合社会公平负担的原则，所以征收补偿的范围及标准，不在于征收财产使用者获得的利益，而在于被征收人所受到的损失。因而，我国目前法律规范中的征收补偿标准以合理补偿为原则。那么特许使用权收回的补偿标准也应当秉承这一补偿原则，对相对人所受到的损失进行补偿。这种补偿通常包含着精神性损失补偿以及财产性损失补偿。精神性损失是指相对人对行政机关作出的已经生效的行政行为合法有效性信赖的精神利益的损失，财产性损失是指在精神信赖的基础上而为的一定生活生产安排以及相应的财产权益的投入的损失。其中精神性损失具有很大的不可估量性，且特许使用权的收回是基于公共利益的考量，是私人权益为公共利益让渡应当容忍之损失，因而补偿标准暂时不适宜将精神性损失纳入其中。财产性损失包含实际投入的损失以及合理预期的收益损失，笔者以为应当将两者均纳入到特许使用权收回的补偿标准中。

在特许使用权收回的范畴之中，被特许人获得的补偿或者赔偿兼具有信赖利益保护原则与公用征收所获得的补偿具有重合的特性。在《行政许可法》第8条规范中的合法行政特许行为的变更、撤回补偿显失公平，以及第69条撤销违法的行政特许行为缺乏相应的赔偿标准。针对特许使用权收回的补偿或者赔偿完全可以参照征收补偿的相关补偿标准的规定。

[1]胡建淼.行政法学(第四版)[M].北京：法律出版社，2015：294.

[2]陈瑞洪.行政许可与个人自由[J].法学研究，2004，(5).

[3]应松年，杨解君.行政许可的理论与制度解读[M].北京：北京大学出版社，2004:122.

[4][德]乌茨·施利斯基.经济公法[M].喻文光，译.北京：法律出版社，2006:102-103.

[5]刘艺.给付行政的法律特质——以《社会救助法》(草案)为事例[J].河北法学，2010，(11).

[6]王贵松.行政信赖保护论[M].济南：山东人民出版社，2007:12-28.

[7]王克稳.行政许可中特许使用权的无全属性与制度构建研究[M].北京：法律出版社,2015:169-185.

[8]屈茂辉，张红.论征收法律制度的几个问题[J].法学评论,2003，(2).

[责任编辑:郑男]

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：1008-7966(2017)05-0013-03

2017-05-12

吴天文(1993-)，女，山东日照人，2015级宪法与行政法学专业硕士研究生。