民主党派民主监督职能探析——基于台州市民主党派民主监督工作的观察与思考

朱 虹 王江燕

（中央社会主义学院，北京 海淀 100081）

民主党派民主监督职能探析
——基于台州市民主党派民主监督工作的观察与思考

朱 虹 王江燕

（中央社会主义学院，北京 海淀 100081）

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央多次强调要高度重视民主党派的民主监督职能。目前民主监督工作领域面临诸多共性问题，借鉴浙江省台州市民主党派民主监督实践经验，要充分发挥民主党派民主监督的作用，关键在于拓展监督内容，创新监督形式，健全体制机制，多方形成合力，提升民主党派民主监督能力，增强民主监督工作实效。

民主党派；民主监督职能；台州实践

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的中共中央多次强调要高度重视民主党派的民主监督职能。党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》指出：“各级党组织应当支持民主党派履行监督职能，重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评、建议，完善知情、沟通、反馈、落实等机制。”[1]这不仅是中共党内文件第一次突出强调要重视民主党派的民主监督职能，也显示了新时期全面从严治党下中国共产党对民主党派履行民主监督职能的新要求。长期以来，民主监督是各民主党派存在的一个工作短板,民主监督不敢做、不愿做、不善做的难题一直难以破解。浙江省台州市作为经济发达地区和协商民主先行地区，在民主监督实践方面与时俱进、开拓创新，形成了诸多可供借鉴的经验，同时也呈现出在民主监督工作领域的一些共性问题。

一、民主党派民主监督的台州实践

在市委的大力支持下，台州市民主党派的民主监督工作也做得很有特色。

（一）整合资源，形成民主监督合力

台州市高度重视民主党派民主监督工作，已经形成了一些行之有效的民主监督惯例。市委、市政府重大方针政策和重大决策部署，在决策前和决策执行中都要征求民主党派的意见；每年就党风廉政建设和反腐败工作向民主党派通报情况，听取意见；积极开展专题民主监督活动，比如开展了城市管理行政执法、水环境整治、餐厨垃圾处理等专项民主监督，解决了一些工作中的难点问题，赢得了社会各界的广泛好评；不断健全完善对口联系制度和特约人员制度，全市6个民主党派与30家市政府有关部门建立了对口联系关系，全市100多名党外人士被有关部门聘请为特约人员，为民主党派开展民主监督创造有利条件。

（二）紧紧围绕党委政府的中心工作创新监督形式，发挥实际作用

2017年，浙江省委省政府把加快推进“最多跑一次”改革列为深化政府自身改革的第一项重点任务，旨在通过减少行政审批事项、优化办理流程，真正方便百姓和企业的到政府办事。推行“最多跑一次”改革是浙江省通过优化政府供给，以自身改革撬动经济社会各领域改革的“支点”，实际上是供给侧结构性改革的制度供给，是政府放管服改革的重要内容，是践行以人民为中心发展思想的具体行动，也是浙江继续创造和保持社会主义市场经济活力把重要举措。省委省政府有号召，统一战线就要有行动，党委政府工作部署到哪里，民主党派履职就跟进到哪里。围绕这个目标，台州市委统战部探索了四种民主监督形式。一是体验式民主监督。采取“陪着群众跑窗口、跟着代办员跑项目”的现场体验方法，真实嵌入窗口办理流程，发现存在的问题症结，统筹安排专项民主监督计划，确保每周都有一批统战成员出现在办事窗口。二是调研式民主监督。通过深入基层、深入群众发现了解存在的问题和困难，就其中的重点问题深入分析研究，提出意见、建议。三是协商式民主监督。充分运用政党协商、对口联系的各类平台和渠道，就“最多跑一次”改革工作反映情况提出建议，其中重要问题和重要意见建议可通过“直通车”、专题民主协商会等形式予以落实。四是会诊式民主监督。发挥统战成员中法律界专家学者的作用，主动加强与有关政府部门的常态化联系，及时了解政府部门改革方案的制定、实施和工作安排，重点在法律法规许可、新技术运用等方面从顶层设计、项目梳理、流程再造等环节提供监督指导。

（三）市委统战部充分组织和动员民主党派深入开展民主监督工作

2017年5月18日，台州市委统战部举行了台州市统一战线“最多跑一次”改革专项民主监督启动仪式，会上成立了民主监督团，65名民主党派成员被聘为民主监督员。这次会议要求各民主党派应每个月至少分别跑1次市级部门窗口、跑1次县乡级行政服务窗口。在体验中发现的问题，将采用意见抄告函、民主监督函的方式，第一时间向服务窗口、主管部门、市行政服务中心等反馈。会议召开一个星期以来，监督团中的民革组、民建组等率先行动，组织开展了体验式民主监督3次，涉及市县两级行政服务中心3家、窗口部门11家，提出意见建议13条。

二、当前民主党派民主监督工作中存在的问题分析

对民主党派民主监督性质的认识，必须把它放在中国政党制度的框架中才能正确定位。民主党派民主监督是政党之间通过提意见、批评的方式，以政党组织行为为特征的政治监督，在民主监督体系中具有不可替代的地位。它是参与性的、合作性的监督，是为了发扬民主、表达意见，用民主的力量，让不同的言论不同的意见充分表达，但其不具有国家权力的性质。与其他监督方式相比，民主党派民主监督的独特性及不可替代性在于，它主要依靠的是民主的力量以及其所拥有的较强的话语权、制度的平台、独特的渠道和社会影响力来发挥作用，以其无可比拟的政治性、程序性、组织性来体现监督的有效性、针对性和影响力。无论是中国共产党还是民主党派，对当前民主党派民主监督工作是缺乏满意度的。台州市民主党派民主监督工作的创新实践无疑在全国具有领先性和示范性，经验值得加以总结和推广，但其中也存在着一些共性的矛盾和问题。

首先，从监督内容来看，在具体的监督议题和事项上，指向明晰的、富于可操作性的内容还是不够的。也就是说监督什么？如何监督？监督的范围和边界在哪里？从台州民主党派监督具体事项来看，专项监督议题仍然处于探索、试验阶段，显得比较随机，缺乏固定的、常态的监督事项设置。2016年，中共中央委托八个民主党派深入开展脱贫攻坚民主监督，这是具有重大意义的开拓性发展，在现实工作中需要有更多这样的议题和事项来交给民主党派进行监督。另外，民主党派民主监督与政治协商、与参政议政有什么关联？“在决策前和决策执行中都要征求民主党派的意见”算不算是民主监督？和政党协商有什么区别？“向民主党派通报情况”能不能归为监督事项？无疑，民主监督效能如何进行测定、评价、衡量，这些都需要进一步地从理论上加以细化和厘清，而不能笼而统之、语焉不详。

其次，从监督形式来看，台州市成立民主监督团、民主监督小组，并将任务具体到每个党派，大大提升了民主党派民主监督的工作效能和工作积极性。多种形式围绕具体工作开展专项监督，比较深入、有效，具有典型的意义。但从台州民主党派民主监督的具体行为来看，它突出反映了当前我国社会主义民主政治虽然在不断发展，但整个政治生态的民主化、透明化还需要一个过程，尤其是公权力运用的公开化需要进一步推进，在知情环节、沟通环节上都存在很多空白，这直接限制了监督主体有效监督的可行性，成为民主监督难以履行的客观原因。各民主党派与政府有关部门建立了对口联系关系，解决了沟通和获取相关信息和信息反馈的渠道问题，可以说是沟通机制、反馈机制以及工作程序上一定的创新和突破。但这种联系关系建立后，具体工作内容、监督程度等尚未具体规约，在制度化方面还没有明显的表现。有的可能联系多一些，尽可能获取相关信息，开展监督；有的则可能流于形式呈现出有形式而监督效能不确定的状况。

第三，从监督主体来分析。台州市民主党派的民主监督整个过程中，我们尚未发现作为监督主体的民主党派的主动性和积极性，政治型人才缺乏、独立性缺失使监督缺乏现实基础，不敢监督、不愿监督、不会监督的心态和现象普遍存在。一是民主监督主要就是提意见、做批评，是监视、是批评、是督促，对被监督对象来讲，这往往不是一件愉快的、可以欣然接受的事情；而对监督者来说，提意见、做批评有什么好处呢？往往是无一利而有多害，这种机制不符合人的趋利避害的理性选择倾向。因此，多一事不如少一事、浅尝辄止、“和谐”相处自然成为一个合理的选择。二是民主党派的民主监督行为大多是被动的、被安排的，党派自身并没有主动提出具体的监督议题，也缺乏可圈可点的监督意见和监督成就。再次，民主监督不仅需要有意愿，更需要有能力。目前民主党派整体人数虽然不断壮大，但政党整体的能力和功能有待挖掘；因为缺乏政治历练，民主党派民主监督难免存在本领恐慌。

三、增强民主党派民主监督工作实效的思考

通过对台州市民主监督工作的观察和分析，民主监督工作确实有一定的强化空间。根据2015年中央统战工作会议精神和《条例》的要求，进一步增强民主党派民主监督的实效性，可以从以下几个方面来考虑：

（一）深化理论研究，明确监督内容

必须从正本清源出发，把概念诠释到位，澄清一些对民主监督的认识误区。理顺民主党派民主监督与我国政治体制中其他监督方式的关系，与政治协商、参政议政的关系，把理论与现实、历史与逻辑、坚持与创新有机结合起来，细化民主监督的内容、形式及评判维度，增强民主党派民主监督理论上的透彻性和说服力。可探索民主监督的内容从每年的不确定议题，到每年的固定主题加专项议题的结合，以便民主党派能提前开展监督工作谋划，全面关注，从而做到常态监督与重点攻关相结合。

（二）多方联动，创新民主监督形式

从系统性的角度分析，民主监督在创新形式的同时，最需要的党委、政府的统一、协调和联合推动，既解决监督的外部环境问题，同时推进制度化保障。台州的经验也表明了这一点。民主党派民主监督的主要对象是党委、政府及其职能部门的工作，没有党政领导的重视和支持，民主监督很难起到实质性的意义。地方党政机关处于决策者地位，如果党政领导的统战意识、民主意识不强，就不可能主动配合和支持民主党派进行民主监督，民主党派再好的监督建议也难以成为决策的依据。全党应高度重视为开展民主监督工作创造了良好的环境和氛围。习近平总书记指出，一些领导干部怕监督、不愿意被监督，觉得老是有人监督不自在、干事不方便。“不想接受监督的人，不能自觉接受监督的人，觉得接受党和人民监督很不舒服的人，就不具备当领导干部的起码素质”[2]。推进民主监督切实可行的方式是与从严治党相结合，在党内外形成良性发展的政治惯例和政治程序，改变因人而异的随机性，使监督成为常态、成为必须。从监督议题的规划、确定，到贯彻落实的步骤、程序，再到监督结果的反馈、处理，都要形成一个可操作性强的、各方认可的具体办法。在党委的重要工作规划、绩效考核中，如何切实贯彻落实《监督条例》的要求，支持民主党派履行监督职能，完善知情、沟通、反馈、落实等机制。

（三）练好政党监督“内功”，发挥民主监督作用

从监督主体而言，民主党派的民主监督不是某个人的监督，也不是一般意义上的群体监督，而是一种政党监督。要强调民主监督是政党的组织性行为，必须发动起整体的政党意识和政党功能，激发作为监督主体的民主党派的政党主动性和积极性。民主党派也要有积极主动提出监督议题的能力，有深入调查研究分析的能力，要有一个集体的意见聚合机制以及民主党派内部动力驱动机制。这些都是民主党派做好民主监督工作的必备的“内功”。从宏观上来看，需要从民主党派组织建设、思想建设、作风建设上进一步探索有效途径，强化整体的政党力量，环环相扣促进制度建设的细节化和实用性。当然，对于像台州市这种民主党派规模较小、整体力量较弱的情况下，如何从“少而精”的角度充分组织好、发挥好民主党派的整体作用仍有待深入研究。从民主党派组织的机构设置、权益保障及宣传激励机制的发展上促进民主监督职能的完善。同时，在实际的监督工作中，更好地组织起党派成员的分散性力量，就专门的监督议题深入下功夫，在会议监督、书面监督、调研监督等方式有一个完善的程序及结果。

注释及参考文献：

[1]参见中国共产党党内监督条例(全文).

[2]十八大以来重要文献选编(上)[M].北京:中央文献出版社,2014:136.

10.3969/j.issn.1009-2293.2017.05.006

D665

A

1009-2293（2017）05-0019-03

朱 虹，中央社会主义学院统战理论教研部编辑。

王江燕，中央社会主义学院统战理论教研部副教授。

（责任编辑：朱小宝）