国有林场工区管理及在国有林场改革中的职能定位

黎国昌++梁庆

摘要 以乐昌林场为例论述了国有林场工区的发展历史、管理方式和职能，在新时期发展的挑战以及在新一轮国有林场改革中的职能定位，为国有林场工区的管理以及新一轮国有林场改革提供参考。

关键词 国有林场；工区管理；职能定位；国有林场改革；乐昌林场；广东乐昌

中图分类号 F326.25 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2017）01-0164-03

国有林场是指国家建立的专门从事植树造林、森林培育、保护和利用的具有独立法人资格的林业事业单位[1]。工区是国有林场直接的下级生产和管理部门，在林场生产和管理中具有重要地位。目前，对国有林场方面的文献较多，尤其是关于经营管理和国有林场改革都成为研究热点。但是笔者对全国电子期刊文献进行的检索中，没有找到关于工区管理方面的资料。本文以广东省乐昌林场的工区为实例，论述国有林场工区的管理以及在国有林场改革中的职能定位，以期为新一轮国有林场改革提供参考。

1 乐昌林场发展历程

广东省乐昌林场是广东省林业厅直属的正处级事业单位，经营面积5 400 hm2，现有在职干部职工140人，设有8个科室、1个森林派出所和6个工区。乐昌林场工区最初是由造林站变革而来。1954年，人民政府将接收国民政府的“武水试验场”与“裕农园华侨农场”合并为“武水造林站”，“乐昌经济林场”改名为“乐昌造林站”，同属于“粤北林场”。该时期的“造林站”即相当于后来的“分场”或“工区”的机构设置。后来粤北林场撤销，造林站也不复存在。1963年1月，广东省林业厅制订了《广东省国营林场工作条例》，对国营林场实行统一领导，分级管理，大型国营林场实行林场、分场、工区3级管理，2级核算；中小型林场实行林场、工区2级管理，1级核算[2]。20世纪60—70年代，在“以场带队，场队结合”的思想指导下，将原林场工区改为生产队，乐昌林场成立了下属的26个生产队。1983年，乐昌林场将生产队恢复为工区编制。1997年，设立太平坑、后洞、细梨坑、老榕坑、枫树下和风门坳6个工区。2002年林场改革，将风门坳工区撤销并入枫树下工区，成为5个工区。2006年起又恢复设立风门坳工区，这种6个工区的设置此后延续至今[3]。

2 管理方式和職能

2.1 管理方式

2.1.1 实行工区长责任制。工区主要管理人对工区的工作负责，并由主要责任人（工区长）签署责任书。主要职责是组织实施场指令性计划、本工区劳动力的安排、搞好周边群众关系、管理好工区物业、安全生产和护林防火等。尤其是安全生产和护林防火工作，工区长是工区的第一责任人[4]。

2.1.2 各项工作包括营林生产、木材采伐、林政以及安全生产等受相关科室指导。如营林生产受场营林科指导，营林科在前一年做好全场各工区的造林、抚育等工作计划和资金预算，根据领导的指示和场里的文件执行营林工作的质量监督、检查验收等。如工区发生安全事故和捕捉野生动物等均由工区报告林场森林派出所，并协助其处理。

2.1.3 经费包干。在1999年改革时，工区经费按照基数包干，包括办公费、差旅费、电话费、电费、会议以及带组等费用，林场不再拨付其他费用；2002年时，工区按照生产任务工资总额承包，总额提成5%作为管理费，不再拨付其他费用；2014年，工区经费包括经费基数和质量安全管理金2项，其中经费基数包括办公经费、电费和接待费，而质量安全管理金按照工区年度工作量的大小、管理的质效拨付[4]。

2.2 职能

2.2.1 保护和管理国有森林资源。《国有林场管理办法》中明确规定国有林场经营范围内的国有森林资源属于国家所有，由国有林场依法经营管理[1]。其中，国有森林资源是指广义的概念，即陆地森林生态系统内被人所认识可利用的资源总称，包括森林、散生木（竹）、林地以及林区内其他植物、动物、微生物和森林环境等多种资源[5]。国有林场经营范围大多位于交通不便、位置偏远、生态环境复杂的山区，拥有丰富的森林资源。依法保护和经营森林资源是国有林场的重要职责。国有林场的工区驻地大多在所管辖的林地范围内，可以方便、及时地保护管辖范围内的森林资源，也方便进行生产、护林防火等管理工作。

2.2.2 组织生产。在一定历史时期，工区的职能是就近组织工区驻地的林场职工和民工按照林场的计划、要求实施营造林、抚育和采伐等林业生产工作。在乐昌林场2003年实行林地林木承包改革前，各工区住有从十多人至几十人的生产工人，他们是林场生产的重要力量。工区负责人会根据工区的生产任务和生产工人人数计划安排，确定每年的生产内容和数量。在2003年改革后，所有工区几乎已经没有生产工人，工区通过聘请造林施工队或直接聘请民工实施生产任务。

2.2.3 管理工区物业。过去时期的工区，是国有林场的分支机构，驻地长期住有林场工区管理人员、生产工人、家属和零时性的民工等，有完善的管理用房、生产用房和生活用房等，部分规模较大的工区还有学校、商店和卫生站等服务设施，工区驻地人员多，警惕性高，责任心强，管理人员也长期住在工区，对工区物业的管理比较到位；在2003年改革后，工区驻地人员骤然减少，遗留物业较多，管理人员较少在工区长期居住，发生治安案件的可能性变大，甚至一些工区出现外来人员长期“入住”，保护和管理好工区现有的物业就成了工区管理人员的一项重要职责。

2.2.4 搞好周边农村关系。乐昌林场林地与农村集体林地相互交错，共与乐昌市5个乡镇15个村委会（管理区）、30多个村小组（生产队）相邻，处理地方关系比较复杂。首先，林场林地与这么多的农村基层组织相邻，且与部分村委会和村小组存在山林权属纠纷。如果处理不好与周边农村的关系，可能会激发当地矛盾，发生阻路、盗伐林木、侵占林地或拔除幼树等事件。其次，林业工作中防火尤为重要，处理好周边的农村关系，可以在防火和安全生产等方面取得村民的支持，提高了工作保障。乐昌林场主要通过工区管理和护林人员在日常进村与村干部、村民互相沟通、联系，切实搞好与地方农村的关系。

3 新时期的挑战和职能定位

3.1 生产职能转变

在计划经济时代，国有林场的生产指标由上级下达，没有自主性。在进入市场经济后，林场根据上级主管部门的商品林采伐限额和林场经济状况安排营林和木材生产，该时期的木材生产量较大，采伐和营造林任务重，工区的生产功能较强。在国家对商品林实行限额采伐以后，国有林场及其工区的木材生产和造林工作量不断减少，生产职能不断减弱，以后将面临职能转变以及工区管理人员改变管理方式和改善管理能力的问题。

3.2 林地、林木资源保护形式发生变化

以前林场工区的林地林木保护压力较大，主要体现在农民盗伐林木事件较多，但是侵占林地事件相对较少，但近一二十年来，林木盗伐事件仅有零星发生，但工区周边的农民蚕食国有林地事件日益增多，且管理难度加大。发生这些变化的主要原因有：①现在农村年轻劳力减少，留守的老年人较难单独盗伐林木；②近年来人工单价大幅上涨，杉木木材价格较低，盗伐林木（主要是杉木）获利减少，而很多人愿意外出或进城务工，导致盗木的机会成本增加；③现在城乡大多都修建混凝土结构的房屋，很少用杉木建房材料；④蚕食国有林地主要是缓慢地进行，多是人迹罕至、护林巡视容易疏漏的地方，发现时已经完成了在国有林地上造林的事实，发现后处理也比较难。

3.3 变革频繁

3.3.1 林场和工区机构频繁变革。广东省乐昌林场是由解放前的中山大学演习林场（也叫细梨坑林场，1927年建场）、国民政府农林部直辖第三经济林场（1941年）和裕农园华侨农场在解放后合并而成。1947年，国民政府农林部直辖第三经济林场改名为“直辖第一经济林场”；1951年，中山大学演习林场由中山大学与广东省农林厅合办，改名为“武水试验场”；1953年，农林部直辖第三经济林场改名为“乐昌经济林场”；1954年，武水试验场与裕农园华侨农场合并为“武水造林站”，乐昌经济林场改名为乐昌造林站，并与大旗岭和曲江共4个造林站组成粤北林场；1956年，撤销粤北林场，将武水和乐昌2个造林站合并为国营乐昌林场，并由此延续至今[2-3]。

从前文可以得知，乐昌林场工区的变革共经历了20世纪50年代成立和撤销造林站、60年代将工区改为生产队、80年代将生产队改回工区、90年代设立6個工区，2002年合并为5个工区，2006年又改为6个工区。

3.3.2 隶属关系多次变革。广东省的国营林场领导体制主要经历了“两次下放，两次收回，体制变动频繁。”乐昌林场则在1958年下放给县领导；1962年林业厅收归乐昌林场的行政、生产指挥、物资调拨、财务管理、干部和劳动力管理权（即“五权”），党政工作仍归地方负责；1966年，省人委将厅直辖的乐昌林场移交给中南林学院管理；1971年下放给乐昌县领导，“五权”均归乐昌县管理；1972年收归省林业局直管，但党政工作仍归乐昌县委负责；1984年干部管理权等收归林业厅直接管理，在“统一领导，分级管理”后，隶属关系才逐步稳定下来[2]。

3.3.3 经营、管理体制多次改革。1954年，广东省林业厅召开第一次国营林场会议，明确国营林场任务是消灭荒山，营造用材林，适当多种经营，发展副业，开展技术试验及技术改革。1960年实行企业化管理；1964年，省林业厅将全省国营林场区分省属国营林场和专县国营林场两大类，实行分类经营，乐昌林场列入国家投资计划；1973年，省革委会发出通知，将国营林场实行“统一领导，分级管理”；1979年广东省革命委员会要求把国有林场转变为企业管理；1984年广东省人民政府转批林业厅《关于省办国营林场管理体制改革的意见》对国营林场定位为“事业单位企业管理”；1988年省财政厅、林业厅联合颁发《广东省国营林场财务管理暂行规定》，明确国营林场财务实行独立核算，自负盈亏；1989年，省林业厅印发文件国有林场指导方针为“以营林为基础，多种经营，立体开发，林工贸综合经营，建立起有活力、有竞争力的商品经济体系。”[2]

1963年省林业厅制订了《广东省国营林场工作条例》以后，乐昌林场按照“林场、工区两级管理，一级（场）核算”进行经营管理；1997—2002年实行“二级（林场、工区）管理，二级（林场、工区）核算”；2002年以后恢复“林场、工区两级管理，一级（场）核算”，直至现在。

1997年林场按照“精选、高效、协调”的原则分别对人事、劳动用工和分配等方面进行了改革，打破干部、工人身份界限，实行管理人员竞争上岗；2002年又进行了竞争上岗的人事改革制度，并细化了竞争上岗程序，增加了述职演讲和民主测评等内容；2003年，实行林地林木承包经营改革，共有134名职工参加并签署了承包林地林木承包合同；2004年，林场按照“一场两制”的原则，将现行的经营情况按部门划分为行政管理、工区和经济实体。本次改革实行按岗取酬，职称不再与工资挂钩，只发给一定的职称津贴[4]。

3.3.4 林权制度多变，林权纠纷多[6]。据资料记载[2]，解放后广东省的林权制度变化有近10次，且多次由省委、省政府或省革委会发文颁布，尤其是文革期间变化更加频繁；而且国有林场在解放后在“谁种谁有”的政策支持下，扩展迅猛，产生了较多的林权纠纷。

3.4 跟不上市场经济发展的步伐

国有林场多是粗放型经营方式，产业结构过于简单，以原木销售为主，经营机制僵化[7]，已经不能满足现代林业发展的步伐。先 锋等指出[8]，国有林场陈旧僵化的经营机制不能适应市场经济，“国有林场的管理者和职工，没有走出过林场，更没有走进过市场，没有探索过自身和外在的资本和资源，甚至没有关注过外面的世界。”

3.5 在新一轮国有林场改革中的职能定位

国家关于国有林场的新一轮改革正在进行，关于国有林场改革方面已经有很多论述。主要观点为将国有林场实行分类经营。目前，广东省国有林场的改革坚持公益性取向，将国有林场主要功能明确定位于保护培育森林资源、维护国土生态安全和提供生态公益服务[9]。改革之后，林场和工区将减少绝大部分生产性任务，就将面临着工区职能的重新定位和转变。

4 结语

党的十八大以来，党和国家认识到生态文明建设的重要性，林业是建设生态文明的关键领域，提出了发展和改革林业的举措，对国有林场发展是一个难得机遇。工区作为解放后出现的国有林场基层的生产和管理单位，具有组织林业生产、管理和保护林地资源等职能，在一定的历史时期对于国有林场的发展具有重要的作用。国有林场改革迫使部分国有林场的职能发生转变，也必将使工区的职能定位发生根本性转变，部分工区将以管护国有森林资源作为主要职能，而部分将设立森林公园、树木园等开展生态旅游、休闲功能为主，还有的可实现科普宣教等功能。

5 参考文献

[1] 国家林业局.国有林场管理办法[EB/OL].（2011-11-17）[2016-10-20].http：//www.forestry.gov.cn/portal/main/s/26/content-511090.html.

[2] 广东省地方史志编纂委员会.广东省志·林业志[M].广州：广东人民出版社，1998：1-785.

[3] 广东省乐昌林场简史编辑委员会.风雨征程七十年：广东省乐昌林场简史（1937-2006）[Z].乐昌：广东省乐昌林场，2006：1-95.

[4] 廣东省乐昌林场.广东省乐昌林场规章制度汇编（1997.8-2014.1）[Z].乐昌：广东省乐昌林场，2014：1-462.

[5] 蒋敏元，李龙成.森林资源经济学[M].哈尔滨：东北林业大学出版社，1991.

[6] 卢耀明，黄永权，盘俭生.广东省国有林场现状及其发展对策[J].广东林业科技，2006，22（2）：98-101.

[7] 昌世于.浅析国有林场的现状及发展[J].广东科技，2014（14）：166.

[8] 先锋，徐正春.广东省国有林场改革与发展的思考[J].北京林业大学学报（社会科学版），2007，6（3）：74-78.

[9] 广东省政府.广东省国有林场改革实施方案[EB/OL].（2015-101-14）[2016-10-20].http：//www.greentimes.com/green/news/dfkb/2015-10/14/content_319286.htm.