国有林场改革存在问题分析

江杰威

摘要：随着中国走上改革转型发展之路，面对新形势、新要求，国有林场因存在功能定位不清、管理体制不顺、经营机制不活、支持政策不健全等问题，发展面临严峻挑战，急需进行改革。本文主要分析国有林场改革中存在的一些具体问题，并提出有效解决策略。

关键词：国有林场；发展；改革

林业是森林培育经营和森林资源采伐利用的统称，我国的林业通过为国民经济提供木材和林副产品等基本原料，保障了社会主义发展的生产资料来源。而在森林的新陈代谢过程中，其水源涵养，水土保持作用，对国土生态安全、生物多样性保护更是有着无可替代的意义。在新中国成立初期，国家及各级地方政府通过建立国有林场来专门从事森林资源培育管理和采伐利用活动，以此来保护和改善生态，支持我国工业文明的建设和发展。我国国有林场发展的50多年，经过几代林业人的艰苦奋斗和默默耕耘，国有林场已经成为国家森林资源培育和发展的中坚力量，总数达到4507个，经营着全国23%的森林面积，为我国社会主义事业的发展作出了重大贡献，同时也肩负着国家林业生态安全的重任。

一、国有林场改革的意义

十八大以来，中国经济走上了调结构、促改革的转型发展之路。面对全面建成小康社会的新形势、新要求，国家转变政府职能、建设服务型政府的新要求，不断推动事业单位分类改革不断加快，力求建立起功能明确、运行高效、治理完善、监管有力的事业单位管理体制和运行机制。在这个大形势下，中共中央、国务院在2015年3月17日印发了《国有林场改革方案》。

国有林场在国家林业发展中取得举足轻重的地位的同时，也不断暴露出各种问题。由于经营体制不顺，以公益性经营为主的国有林场收入来源狭窄，经济困难，职工工资大大低于当地城镇企业职工平均工资水平，造成职工工作积极性下降，林场职能难是充分实现。国有林场大多处于经济发展的边缘地带，基础设施建设跟不上，护林员居住站点房屋破旧，电力匮乏，饮水困难，道路不畅，信息不通，生活条件恶劣。以上问题给国有林场发展带来各种各样的困难和挑战。在目前经济蓬勃发展大背景下，国有林场改革已是势在必行。

二、我国国有林场发展的历程

伴随着新中国前进的坚定步伐，新中国走过了不平凡的六十多年，实现了从一穷二白到充满活力的社会主义大国的历史跨越。同时我国国有林场的发展也经由探索创办、快速发展、停顿萎缩、改革推进等阶段不断前行。

（一）探索创办期：建国初期，中共中央人民政府政府利用从旧政府和各方势力手中收回了林场、林业机构等，后都改为国有林场。为加快林业的发展，国家和各地区通过新建试办，成立了新中国的第一批国有林场，为后来国有林场的发展积累了经验。

（二）快速发展期：五十年代后期，各地响应中央大规模造林的号召，掀起了大建林场的高潮。到1965年底，全国遍地开花，建立了多达到3564处国营林场。

（三）停顿萎缩期：受局势影响，全国上下国营林场管理机构被撤并，大部分国营林场被下放到县、公社或大队，侵占国有林地、偷砍滥伐国有林木情况较多，致使国营林场经营面积缩小，有林地面积和森林蓄积量锐减，损失惨重。

（四）稳定发展期：随着改革开放，国有林场得以恢复，发展逐步稳定。国家逐步完善林业发展法制保障，逐步形成省、地、县三级管理的格局，国有林场经营规模都得到恢复，经济得到发展。

（五）发展困难期：随着我国社会主义事业进步和发展，国有林场的生态建设替代了木材生产的主导地位。以木材生产作为主要经济来源的国有林场随着木材产量的下降，收入明显降低，林场发展遇到困境了。

（六）改革发展期：为了适应国有林场转变为生态建设为主导带来的困境，近年来国家根据实际，对国有林场制度改革做了大量的探索，积累了一定的经验，最终在2015年3月印发了《国有林场改革方案》，把国有林场推上了改革浪尖。

三、当前国有林场改革过程中面临的问题。

（一）国有林场属性界定受地方财政影响深远。科学界定国有林场属性，明确森林资源保护的组织方式是国有林场改革的第一步。国有林场属性的界定，受所在地区的经济发展情况的影响深远。生态资源丰富且保护价值高的地区，如果当地经济条件较差，政府往往无财政实力支持国有林场从生产性事业单位管理转变为公益性事业单位管理。而水热资源丰富，林木生长旺盛的国有林场往往会因为位于经济发达地区，被当地政府“一刀切”为公益性事业单位，将林场内现存大量的生态效益较差的短期轮伐林一次性划入生态公益林管理。

（二）国有林场人才队伍建设受制因素多。在社会主义现代化建设快速发展的今天，林业人才对国有林场经营管理贡献日益明显。目前在大多数地区的国有林场职工多数是附近村民招工和子女顶替上岗，老龄化明显，学历普遍偏低，专业技术人员偏少，技术力量薄弱。条件较好的林场往往因当地编制紧缺的限制，人才无法进入，甚至编制被削减调剂到其他部门使用；而条件较差的基层国有林场却无人问津，留不住人才。这些因素都导致了国有林场的人才断档，影响了国有林场的现代化发展。

（三）历史遗留问题亟待解决。在国有林场发展的停顿萎缩期和发展困难期，为国有林场带来了林地林木权属纠纷和金融债务问题。随着时间的推移和组织人事的变动，产生的这些问题就成为了目前国有林场改革需要解决的历史遗留问题。有部分国有林场为摆脱经济压力、偿还债务，采取了长期限对外租地的方式，造成了林地使用权的流失、难以困难等问题。面对趋于稳定的历史遗留问题，现任国有林场领导班子在改革工作中难免会产生畏难情绪，不敢、不愿重新挑起多年前已经平息的社会矛盾。

四、关于解决国有林场发展中存在问题，实现国有林场科学发展的探讨。

（一）加强对国有林场的财政和金融支持。加强中央财政对经济条件相对落后的地区国有林场补助资金。尤其是加强对生态环境极为脆弱、经济贫困落后地区的改革资金补助，保障这些地区的国有林场生态公益定性免受经济因素影响，促进生态修复。

（二）坚持因地制宜分类实施改革。根据国有林场所在区域的生态条件状况，分地区分时段逐步把国有林场纳入生态保护为主的经营模式。对界定为公益性事业单位的国有林场现存的短期轮伐林，在保证森林资源安全的基础上，逐步实施林相改造，使国有林场林地生物多样性更加丰富，森林碳汇和森林应对气候变化的能力有效增强，森林质量显著提高，景观效果不断提升。

（三）加强林场基础设置建设，完善用人制度，强化人才队伍建设。通过政府投资国有林场内的供水、供电、交通、信息网络建设，提高林区生活质量，提升职工生活幸福感。坚持公开、公正、平等的选人用人原则，在综合考虑人才的贡献和能力的基础上，提供均等竞争的机会，提高基层人才的工作积极性。通过提高基层国有林场福利待遇，解决职工生活的后顾之忧。

（四）政府牵头处理，妥善化解历史遗留问题。国有林场所欠金融债务，由政府部门牵头分类界定，采用平等协商和商业化原则，根据政策法规予以偿还、核销或化解。鼓励国有林场通过林业信贷产品和政策性森林保险，拓宽融资渠道，保障生态安全。对存在权属纠纷的国有林地，要以政府和国土部门为主导，积极协调化解矛盾，尽快进行确权发证。

五、改革开放以来，国家在各行各业都进行了多方面改革探索，国有林场也经历了多次的改革。随着社会主义现代化的快速发展和我国综合实力的增强，国有林场工作重点由以木材生产为主转变为以生态建设为主。当前阶段的国有林场改革，要多部门配合，多措施结合，积极解决在改革过程中遇到的问题，通过建立定位明确、管理科学、符合市场经济规律、适应现代化林业发展的国有林场发展机制，实现增强生态功能，维护生态安全，优化生态环境的目标。

参考文献：

[1]詹志伟.我国国有林场发展存在的问题及对策[J].现代农业科技， 2010（23）.

[2]周娜，周福军.低碳经济模式下的国有林场发展[J].北方经贸，2010 （5）.