老龄化新趋势及应对：国际化与多元治理

任 际

（辽宁大学中国老龄政策与法律研究所，辽宁沈阳110036）

法学理论与实践

老龄化新趋势及应对：国际化与多元治理

任 际

（辽宁大学中国老龄政策与法律研究所，辽宁沈阳110036）

专题：老龄化新趋势及法律应对

老龄问题实质是社会问题，也是国际社会问题，国际社会中各个国家或大多数国家都面临老龄以及应对老龄化问题，老龄化趋势开始凸现国际化。所以，应对老龄化仅仅采用国内政策以及国内法不足以解决，经济全球化之后老龄化需要多元治理，即采用国内政策与国际政策、国内法与国际法多元治理的新治理方案与新方法。特别是，对老龄国际化问题运用国际化方法，由国际社会共同应对协调，坚持国际法律意识，积极合作治理老龄化问题。

老龄化；国际化；老龄社会化规模；老龄化多元治理

一、老龄化的国际化趋势

研究老龄化的国际化趋势，在于分析老龄问题国际化表现，从而应对老龄化。应对老龄化则又首要在于深入探析老龄化，这需要解释老龄化涵义，关键是认识老龄问题的客观实质是社会问题。社会问题是超越个人范围与整体社会生活相连的整体问题，涉及社会整体利益。

（一）对老龄化涵义的独有见解

尽管对老龄含义解释并不统一，但本文认为，“老龄”是指达到人的一定生理年龄的基本年龄标准。这一界定涵盖：一个基本年龄标准，两个基本特征内容，及三个结构部分。

一个年龄标准是指，必须具有一个基本年龄标准临界点，这种年龄标准临界点主要强调达到一定老龄年龄的生理年龄跨度界线，如从中年进入老年的年龄界线。在很多国家是根据工作退休年龄（如60岁、65岁等）作为老龄的年龄临界点。

两个基本特征是指，年龄标准必须具有两个基本内容：（1）“人”生存过程中的物化特征。这主要是指老年人身体机能的客观改变；（2）“老年人”生存过程与社会内涵的变化关系。这是从社会特征看待“老龄”和老龄问题，关注进入老龄的“人”在社会生活中的社会体验。因此，老龄是超越老年人的个人生活或生存范围，与整体社会息息相关的社会整体利益问题。

三个结构部分是指：（1）它是社会整体结构中的组成部分，老龄问题乃至老龄化是可以从单方面涉及老年人转化为多方面涉及各种社会关系的基本结构内容，如老年人的生存涉及上代←→本代←→下代，其结构关系影响特征突出；（2）它是整体社会价值结构的重要内容，老年人的生命、财产、安全以及利益状况，在现实中实际上可以是或已经是社会整体价值观的决定因素；（3）它是影响社会整体环境的直接因素，如老年人增多带来的直接结果就是一部分劳动力人口占总人口比重下降，在有的国家，直接参加劳动的人减少，即提供产品的劳动者少了。

所以，应当从多元结构界定老龄化，也即老龄化是具有数字结构内容和社会结构内容的老龄问题发展过程，这一过程达到一定数字规模和一定社会影响规模即达到老龄化，老龄化不仅是数字老龄化，而且是社会老龄化。其一，数字结构内容是强调老龄化的年龄数字因素。在此的基本表达是，直接以拥有一定老龄人口比重作为老龄化标准，如达到60岁、65岁以上老年人占总人口7%或10%以上。这是从人口中的老年人口状况判断老龄问题的基本程度。但实质上数字状况的变化依然是在于它与社会的相互关系。如现在，一些欧洲国家老龄的年龄标准出现提升，而年龄标准提升正是为了解决老龄社会化问题或是为了从社会角度解决老龄问题。其二，社会结构内容是强调老龄化的社会内在关系。社会结构内容是指老龄问题对社会影响程度达到一定的规模，从而达到社会老龄化。社会老龄化是强调社会的相互影响，而不单单是老龄或仅仅是老龄本身问题。例如，一个国家涉及老龄财政支出的增加，可以影响公共财政政策，具体来说，这方面公共财政支出上升，表明公共财政支出中的该类支出增加，同时也制约着其他领域公共财政支出可能减少，如果保持公共财政支出平衡，就应采取相应财税政策，通常最简单的做法是增加税收。

世界卫生组织将“老龄化”作为人在生理、心理和社会结构方面的逐渐变化过程〔1〕。事实上老龄化不但是一种现象，更是一个既涉及个人又涉及社会的过程〔2〕。笔者提出老龄化是指，老年人口占总人口比重和对社会影响达到一定程度、规模、过程，老龄化不单单是指人口的年龄的老龄变化，也是指老龄化对社会的影响程度、规模、过程变化。进而研究老龄化应当注意老龄化是多元化的、是动态变化的，同时也是社会结构渐变过程。老龄化的意义，本质上在于“人”的老龄化的社会意义，在于必须强调老龄化对社会的广泛影响，主要是对经济、文化、社会发展的影响以及互动。

（二）老龄问题的国际化表现

老龄问题已是国际社会主要问题，其国际化已出现并非常明显，国际化是老龄化新趋势，对其着重专门分析十分必要。

国际社会警觉老龄问题可以说始于1948年，当时阿根廷向联合国大会提交了关于《老年人权利宣言的决议草案》提案。20世纪五六十年代后老龄化问题开始明显，特别是老龄问题在发达国家愈加突出，而全球化后老龄问题受到国际社会重视，形成普遍应对共识。

现实中，老龄问题是全球化的重大问题之一，它反映在国际社会其表现如早在1950年，全球总人口为25.32亿，其中2.04亿为60岁以上人口，占全球人口总量的8.07%；1.30亿为65岁以上的人口，占全球总人口的5.15%。而到1990年，全球总人口为53.63亿，其中5.45亿为60岁以上，占全球人口总量的10.16%；3.85亿为65岁以上，占全球人口总量的7.18%〔3〕。20世纪90年代开始，已显现老龄化的全球基本趋势，且这种状态没有减少和消除的迹象。据统计推算，预计2050年世界人口约达到97亿，2100年约达到112亿，年均增长率为1.18%；而2015年世界人口约为73亿，2015年全球60岁及以上老年人口规模约为9.01亿，预计2050年约达到21亿，2100年约达到32亿，年均增长率为3.26%，分别占全球人口总数的12.3%、21.6%、28.5%〔4〕。这说明在中短期内的全球老年人口呈现持续增长趋势。这种老龄化数字增长趋势明示了老龄化社会的挑战。老龄问题国际化趋势的另一个表现，是老龄化趋势形态不平衡。如以2015年联合国年度统计为例，2015年老龄化水平最高为欧洲和北美洲，分别为24%和21%，老龄化水平最低为非洲和亚洲，分别为5%和12%，拉丁美洲和加勒比地区的老龄化水平为11%，大洋洲为16%〔5〕。这种国际化不平衡的表现，使得老龄化的比重差更大、范围更广，而且趋势更不平衡，影响也更深远。解决老龄化问题也是各国政府的重要国家政策，如1961年美国在第一次白宫老龄问题会议之后，分别于1971年、1981年、1995年、2005年、2015年相继举行老龄问题会议，主要议题是老年人健康保障、老年人收入保证、老年人社会保险、老龄化的劳动力需求及老年教育等问题，而2015年议题是退休安全、长期照顾及健康老龄化与老年人正义。这种做法在各个国家越来越普遍。

由此本文认为，老龄化是一种前所未有的社会规模与发展过程，是老龄问题达到一定程度、规模、影响，进而与社会整体利益影响或互动，老龄化的国际化趋势对社会和经济等的影响是深远的，它“不仅会对老年人本人和其家庭产生影响，而且还会直接涉及更广泛的社会结构和国际社会”〔6〕。而老龄化呈现国际化趋势，一方面，是老龄化不再仅仅是国家问题，而是世界问题，即使一个国家存在老龄化问题，也会成为跨越一个国家范围的国际社会问题；另一方面，应对老龄化方法国际化了，老龄化应对不仅仅是一个国家的应对政策、应对措施、应对法律，即使是一个国家的应对也会影响到其他国家和国际社会。老龄化实质已是国际社会中一个突出显现的国际化问题，国际化趋势是研究老龄化极为重要的、新的视角。

二、全球化对老龄化的重大影响

全球化是表明商品、服务、生产要素与信息的跨国流动并在全球范围改变资源配置，且各国即国家日益加深的经济模式与形式〔7〕。21世纪之后，全球化中的老龄化在世界范围内呈现，如果将全球化与老龄化结合加以研究，有的观点认为，全球化几乎与老龄化是同步的；也有观点认为老龄化是由于全球化而产生了更多的效应结果问题。总的来看，老龄化较早突出反映在发达国家，但是全球化带来了发展中国家的一些基本发展之后，老龄化在发展中国家更加明显，老龄化与全球化的“市场化、城市化、工业化、人口大规模流动”密切相关，全球化可以导致老龄化中的诸多社会问题被扩大化。

（一）全球化与老龄化相互影响

尽管老龄问题在全球化之前有各种表现，但全球化发展变化对老龄化有重要影响，可从两方面归纳这种影响。一方面，是全球化更快地推广现代科技，这使得人类进步中的健康益寿具有积极影响，包括“全世界所有人都能够有保障、有尊严地步入老年，并作为享有充分权利的公民参与其社会”；另一方面，是全球化扩大了老龄化的影响范围，使得老龄化问题在国际社会成为普遍问题，全球化现实决定老龄化的国际化趋势。

事实上，老年人身体机能下降、老年人健康风险加大，这些使得达到一定年龄的老年人，面临就业劣势、收入下降、医疗和社会保障等问题；此外，存在老年人对社会理解力和关注度下降、与社会联系不密切、社会歧视等其他问题，老龄化实际上是由于老龄而带来的一系列社会问题。这些问题可以直接表现在全球范围，如权利歧视、健康保障，以及跨境养老等问题。老龄化对全球的社会影响还体现在经济方面，据国际劳工组织统计，“2000年－2050年，部分和完全依赖抚养的老年人数量将增加一倍”〔8〕，这实则是经济问题。老年人具有收入保障、家庭抚养、获得与其年龄应有的保健、服务、社会保护以及防止歧视、社会联系等保障，是全球所共有问题或大部分区域所共有问题〔9〕，也是全球范围的老年人参与社会、经济和文化的共有障碍。根据联合国相关数据，在亚洲、非洲和拉丁美洲，老年人生存主要依靠非正规部门提供的就业机会，常常从事低收入工作，估计到2050年，大约12亿老年人将面临收入无保障状况；欧洲初步测算从2000年到2050年，部分和完全依赖抚养的老龄人口将增加一倍①2011年，联合国经社理事会审查及评价“马德里老龄问题国际行动计划”报告。。老龄化明显已是国际社会普遍问题，是全球化范围的共同论题。

全球化与老龄化相互影响，决定“老龄化不再只是一个国内问题，而是影响跨国机构和国际社会的棘手问题”〔10〕，甚至源于老龄化不同影响可以带来“全球社会变迁的重要社会作用”。不过，需要注意这种影响作用的正负面，有些观点认为，老龄化对全球问题具有很多正面影响作用，如从全球化话题来推动各个年龄阶段的人，特别包括老年人参与社会的基本权利保护；但另一些观点认为，“在全球化之后老龄化的负面影响大于正面影响，老龄化对个人、家庭、社区、国家乃至国际层面的负面效应正在日渐凸显，……并有可能成为21世纪制约世界各地老年人生活质量的重要决定因素”。

（二）认识全球老龄化问题

在全球化中研究老龄化问题，笔者提出的新观点是：第一，提出和研究“全球老龄化问题”，而且，在老龄化日趋国际化的发展中，全球的人口老龄化问题需要融入更多元的发展领域；第二，必须在全球范围建构老龄化的国际政策法律治理框架体系。其中需要着重关注三大问题：

一是老龄化不是一个国家本国问题，而是全球范围“拓展老年人角色”的国际协调合作运动。在这一国际协调合作运动中，各国需要共同关注老龄化与国际社会影响，关注不同国家各个年龄段的国民，关注全球的老龄化及其变化过程。

二是老龄化与国际社会的不同的、基本的问题层面都发生直接或具体联系，如人权保障、社会平等、医疗服务、公共福利等，全球化所造成的现实是老龄化已从基本人口问题转向经济问题、社会问题甚至文化等问题，它已在全球范围融入社会各个层面发展之中，所以，需要协调解决全球老龄化的发展问题。

三是老龄化治理的法律政策进入全球治理范围，事实上，国际社会越来越明确意识到，在全球“拓展老年人角色和推进积极老龄化政策的运动”，因而要改善老龄化的治理环境，全球化中的老龄化问题包括老龄化对全球化的影响，应在全球范围或国际层面建构政策法律治理框架体系。当今，国际协调应对老龄化的政策法律治理框架体系，是各国应对老龄化的合作标准与推动力，是老龄化国家建构政策法律的重要依据和行动指南。总之，从国际化趋势的视域分析老龄化，必须分析老龄化的国际化趋势中所表现出的与全球化演变的密切联系，以及在国家的社会经济发展、文化发展、社会发展中明显的互动影响。

全球老龄化，并非是老龄人口的界限标准在全球一致，也并非在全球都统一发生一样的老龄情况，它是“全球人口老龄化问题必须被融入更宽泛的发展过程”，这是应当承认的事实。全球老龄化是指老龄化问题在全球范围内的宏观表现或客观表现，它是指老龄化已经在国际社会发展实践中逐渐成为全球主流化问题。如，联合国大会在1991年12月通过了“联合国老年人原则”，确立了老年人权利的五项标准，即独立、参与、照顾、自我和尊严。而实际上，这一原则并非仅仅针对某一类的国家、某一类的人群，而是通过全球范围的老年人权利保障，实现人类的需求和权利的公平对待。全球老龄化是在全球层面的社会化表现和工具运用问题，是针对不同国家的老龄化或相关问题，关注社会结构关系变化、关注不同年龄人口权利保障、关注老龄公平保障的国内国际政策和国内国际法。

这一问题可以影响国际政策、国际法及其制定者的现实干预和社会目标。在全球化议题中建立老龄化议题，有利于探寻老龄化的国际社会回应，改变单一有利于发达国家人口利益政策法律，建立对人类命运共同体有利的多元政策法律，保障国际社会逐渐实现“所有人都能有保障、有尊严步入老年，并作为享有充分权利的社会参与”。所以，在老龄化日趋国际化发展趋势中，必须在全球范围建构应对老龄化的多元政策法律治理框架体系。同时，当代老龄化不断改变或变化，在全球范围就必须建立确保老龄公平权利的社会环境、完善应对内容。世界卫生组织2016年发布报告称：“需要新的全球行动框架，解决老年人多元问题与不公平问题。”〔11〕因而笔者提出，建构应对老龄化的多元政策法律治理框架体系，老龄化治理需要多元治理方案。

三、老龄化的多元治理结构

全球老龄化问题日益明显，全球老龄化政策法律多元治理建构重要而紧迫。老龄化多元治理结构，主要是老龄化政策法律治理的框架结构体系，将老龄化问题同采取全球公平对待政策法律、促进社会经济发展等不同国际框架联系，达成一些一体化、国际化的政策法律示范或指导。老龄化呈现国际化趋势要求其纳入国际主流议程、开展国际协调合作应对老龄化，实现“不分年龄人人共享的社会”，促进全人类健康与福祉。

（一）多元治理结构方案

在国际化趋势下，老龄问题的治理方案是多元的，即采用双重治理＋方案。这种双重治理＋方案中包括两大方面：一是政策与法律的结合；二是国际与国内的双向。具体说是：国内政策与国际政策治理；国内法与国际法治理。特别是对老龄国际化问题，运用国际化方法，即国际社会在共同应对老龄国际化过程中，坚持国际法律意识，共同合作治理老龄化问题。

在国际方面，对老龄问题的治理行动始于1982年联合国第一届世界老龄大会（World Assembly on Aging）①关于对老年问题最早的国际关注，笔者认为可以分以下不同情形：如（1）始于1948年，当时阿根廷在联合国大会第三届会议上，提交《老年人权利宣言的决议草案》提案；（2）始于1969年，当时马耳他提请联合国大会设立“老年人或年老人问题”议题；（3）1973年，联合国大会第3137（XXVIII）号决议、1979年的第34/153号决议均涉及“年长与老年人问题”；（4）《经济、社会和文化权利国际公约》第1条即禁止歧视，包括年龄歧视。但客观讲，1980年代是老龄化治理的一个新的转折。，这是国际社会共同应对老龄问题的标志会议，其通过《维也纳国际老龄问题行动计划》表达了“通过建立新的国际秩序行动和增强国际合作，……促进适当国际行动，”〔12〕这是为了应对全球老龄问题需要而制定的国际战略文件，是老龄化治理的新起点。20世纪90年代以后，全球化成为老龄政策法律国际化的转变驱动力，2002年联合国第二届世界老龄大会通过了《马德里老龄问题国际行动计划》和《政治宣言》（19条），这是指导国际社会应对老龄化问题的全球范本，这也是老龄化国际治理进程中的重要节点。之后，联合国有不断的大会讨论。

除了联合国等政治组织，诸如世界银行、国际货币基金组织和世界贸易组织等国际经济组织也具有关键作用，它们不仅促进经济全球化，而且倡导全球市场下老龄化政策，如在国际范围提供养老金及其他形式福利的市场化便利，这对于老龄化问题的解决是有益的。世界银行在“The EU 11 in an Aging Europe”指出，“预计若干国家将因老龄化问题而面临更大经济压力，欧盟11国也不例外”〔13〕。该报告着重明确了当前欧洲面临老龄化的国家适龄劳动人口占总人口比重下降态势，分析了老年人提供养老和护理服务的成本上升态势，对保加利亚、克罗地亚、捷克、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、匈牙利、波兰、罗马尼亚、斯洛文尼亚和斯洛伐克等欧盟11国而言，这种态势尤其具有挑战性。世界银行正在与这11国开展协调合作，进一步寻找和发现在老龄化背景下的经济影响，以及有助于经济强劲增长的政策措施。不过，值得注意的还有，这些国际经济组织也提倡削减公共开支、减少社会保障等公共福利投入。

在国家方面，随着社会年龄结构变化，愈来愈多的国家老龄化社会问题日渐重大，老龄化问题在各个国家内有相应的政策和法律应对。以美国为例，其20世纪60年代左右，开始发展老年人专门医疗保险项目，这种医疗保险项目实质上是美国国内法中的老年救助项目，是老龄社会保障法律体系的一部分。美国的老龄化治理方法中，是由多种类法律构成了动态的法律体系，并且不同的州法中也有涉及老龄问题、老年权益保护相关立法。在美国，针对老龄化的法律治理呈现两个基本特色，一是联邦法与州法均发挥法律作用，二是不同的法律调整范围构成了治理老龄问题的法律体系。

又如英国，在1908年就有了养老金法案，加之1911年的国民健康保险法、1925年的老年补助养老金法案、1946年的国民健康服务法以及国民救助法等形成专门体系，对达到一定年龄界限标准，提供基本待遇的法律保障，至今已形成完备保障体系。德国也有劳工疾病保险法、老年人医疗保险立法。而日本有1962年《老年福利法》、1982年《老年保健法》、1995年《高龄对策社会基本法》、2000年《介护保险法》、2006年的《老年人虐待防止法》、强制65周岁以上老人退休的《就业平等（年龄）条例》等等。在这些国家中，不同的国家有不同的应对老龄化的立法形式。可见，全球范围内的老龄化所带来的挑战是全方位的，在国际政策与法律领域也不例外，这意味着在老龄化应对方面的多元治理，需要致力于在各个层面，包括在政策与法律、国内和国际这样的双重叠加的结构治理。

（二）多元治理的优先目标

20世纪70年代以来，联合国针对老龄领域通过了大量国际政策文件关注老年人，如1973年第3137号决议、1974年《世界人口行动计划》、1978年第33/52号决议等，这些对各国的老龄化全球意识起到很大推动作用，在20世纪八九十年代特别是21世纪之后，“年长和老龄问题”在发达国家发展政策中被充分注意。现在，老龄化问题逐渐与全球老龄化发展联系起来，并逐渐成为事关全球发展的国际行动过程。当前，老龄化的国际化趋势基本应对方案应当是：第一，架构全球多元治理方案，已如前述；第二，确立优先目标纲领。而这一目标纲领包含老龄问题与社会发展、老龄健康与社会福祉、老龄权益与社会环境三个具体目标①关于这三个基本行动目标可以参看联合国官方网站相关信息。。本文认为老龄问题与社会发展的目标，在于保证老年人得到经济和社会保障，并“保证老年人有机会对国家发展做出贡献”；老龄健康与社会福祉的目标，在于保障老年人得到健康服务和社会帮助；老龄权益与社会环境的目标，在于老年人的权益得到政策法律多元保护，这些实际上是要求国家、国际环境的普遍重视和支持。老龄化已不仅是老年人的个体问题，而是社会经济发展的基本现象和过程。而这其中，关键是公平对待老年人与社会经济发展、与普遍人权的基本关系。

为此，应对老龄化问题的战略对策，首先需要政策和法律的多样化与国际化结合，因为仅仅局限于国内政策和国内法难以解决各国老龄问题，特别是老龄化的国际化问题；其次需要各个国家和地区开展优先治理目标下的国际合作，这种国际合作是全球范围的，需要老龄国内政策法律与国际政策法律的多元治理。

四、结语

第一，随着世界老龄人口急剧增长和全球化演变，老龄化超出国家范围，不仅关系本国的整个社会层面以及各个年龄段人口，而且关系整个国际社会层面以及各个年龄段人口，老龄化具有国际化趋势。“全球老龄化问题必须被融入更宽泛发展过程，”〔14〕不论是老龄化问题国际化抑或全球老龄化，都是当代国际社会无法回避的全球难题。

第二，老龄化纳入国际议程至关重要，仅仅采用国内政策以及国内法不足以解决老龄化问题，开放推进积极老龄化政策和法律的全球化运动，可以将老龄化与促进社会经济发展、人权保障等其他框架一体化加以密切联系，并且与权益保护、社会保障、国际融合等多元发展问题联系，通过国际社会一致努力解决老龄化全球问题。

第三，根据上述情况，国际社会对老龄化认识会不断变化，但不论怎样变化，国际社会都应当为老年人和全社会提供和谐共生的健康环境，并建立公平保障的权利环境，这是建构老龄化多元政策法律治理框架体系的基本目标。

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The New Trend and Countermeasures of Aging Population:Internationalization and Multiple Management

REN Ji
（Law School/Institute of China Aging Policy and Law,Liaoning University,Shenyang 110036，China）

Aging population is in essence a social problem,and also an international one.The trend of aging population is becoming internationalized,and almost every country in the world is faced with this problem and is struggling to find its countermeasures.Therefore,the problem can’t be solved only with the help of domestic policy and law.In the era of globalization,it requires multiple management,i.e.the innovative combination of domestic policy and international policy,domestic law and international law.Particularly,international methods should be adopted to solve the global problem of population aging,which means the international community should work together and bears the international law in mind so as to actively solve the problem with joint efforts.

aging population;internationalization;the socialization scale of aging population;the multiple management of aging population

编者按：本期《法学理论与实践》栏目推出由辽宁大学中国老龄政策与法律研究所博士生导师任际教授主持的“老龄化新趋势及法律应对”专题。该专题通过4篇文章，从多维视角探讨了老龄化的涵义、老龄化的沿革、老龄化的国际化趋势以及相关国内与国际法律应对问题，特别是上海政法学院关保英教授撰写的“老年人信息权及保障机制研究”一文，站在新时代的高度，研究了老年人信息权的合理内涵、多重价值、现实阻滞及权利保障，颇有创新性，值得一读。

D922.5/D998.2

A

1002-3291（2017）06-0093-07

2017-06-15

任际，女，北京市人，辽宁大学中国老龄政策与法律研究所教授、博士生导师。主要研究方向：国际法、老年法。

2017年度辽宁省老龄办委托项目“关于辽宁省老年人生活状况抽样调查研究”；中央财政支持地方高校建设专项（国际法）。

【责任编辑 至 仁】