我国地方政府财政科技资金的缺口测算——基于公共服务均等化视角

夏 静

（巢湖学院，安徽 巢湖 238000）

1 引言与文献综述

改革开放以来，我国经济快速发展，据统计我国2012—2016年GDP年均增长率高达8.75%①数据来源：CEIC经济数据库。，但受国家政策、地域等因素的影响，使得我国地区间经济发展水平差异较大，进而导致地方政府财政能力存在巨大差异性，因此公共服务均等化问题成为社会关注的焦点。其中，科技公共服务作为提高全民科学素质、提升我国综合国力、建设创新型国家的主要推动力量，主要由地方政府进行提供。同时，由于地方政策性法规及区域性市场壁垒的存在，使得地区间经济差距逐渐拉大，进而影响地方政府科技公共服务的供给能力。具体表现为发达地区财政科技资金较为丰富，落后地区财政科技资金较为匮乏，而科技公共服务供给不足将使地区经济发展速度缓慢，地区间差异进一步扩大，由此形成恶性循环。因此，地方政府应在排除地域差异、人口差异的条件下，合理确认财政科技资金规模，探索差异化公共服务供给制度，有利于满足居民对科学知识与技能的需求、缩小我国地区间差异、基本实现区域间科技公共服务均等化目标。

20世纪20年代，英国Pigou便提出国民收入分配越是均等化，社会经济福利越大的观点。这是对均等化思想的最早描述，对公共服务均等化起到基础性的影响。同时，Buchanan[1]从“财政剩余”的角度提出“财政均等”思想，他认为具有相似状况的个人能够获得相等的财政剩余，财政政策应使每一个处于同等地位的人都得到同等程度的财政对待。基于此，国内外学者对公共服务均等化内涵的讨论得出一致的结论，即认为公共服务均等化并不是绝对相等，而是一个动态的、相对的过程，通常指处于不同地区的居民可以享受到大体相同的公共服务。认为实现公共服务均等化对缩小地区差异、实现社会平等、促进经济发展具有重要意义。

早在1776年，亚当·斯密就提到科学技术的发展就被认为是国家经济增长的重要因素，其活动具有“价格溢出”和“知识溢出”两种效应，使得在市场经济条件下科技投入领域存在市场失灵，在一定程度上抑制了私人部门对科技术投入的积极性，而政府的相关科技政策则可以有效调节市场失灵。由于科技活动具备公共产品属性、外部性等市场失灵的特征，私人部门一般不愿意介入，因此财政科技投入是科技活动的重要资金来源之一。但受我国财政分权制度、地方政府财政水平、地方经济发展水平等因素的影响，使得我国财政科技支出在总量、结构和管理中均存在问题，具体表现为：从总量上看，同世界很多发达国家相比看，我国科技投入总量和投入强度显著不足；从结构上看，一方面我国基础研究投入偏少，难以支撑我国实现向创新型国家的转变，另一方面我国地区间财政资金投入差距较大；从投入方式上看，我国主要采取直接投入方式，很少使用贴息、担保等间接方式，财政资金没有充分发挥“四两拨千金”的杠杆效应将私人部门的资金流入科技活动领域；从管理体制上看，科技计划管理体制改革的滞后性，严重影响财政科技投入的效果。鉴此，我国政府科技资金的支出应以“市场需求拉动”与“政府供给推动”为动力机制，加快完善我国科技税收优惠政策、建立健全相应的法律法规，引导科技成果有效应用于现实生产活动。

综上所述，国内外学者主要采用时间序列分析、数据包络分析（DEA）等方法对财政科技资金的来源、规模、结构、效率及影响等方面进行了分析，且仅研究财政能力、经济发展水平等供给因素对财政科技资金的影响，研究需求因素方面的文献相对稀缺，但事实上供给和需求两个因素共同决定了地方政府提供公共服务的规模。因此，本文在综合考虑地方政府科技服务供给因素与需求因素的基础上，利用我国30个省、市、自治区2007—2015年共9年的面板数据进行实证分析，测算均等化水平下的财政科技支出，并计算财政科技资金缺口，进而为实现区域间科技服务均等化提出有针对性的对策建议。

2 我国财政科技支出现状分析

我国 “十二五”规划纲要中指出提高我国科技创新能力，促进科技成果向生产活动的有效转化，是推进我国经济快速健康发展，建设创新型国家的一项重要战略决策。目前，我国各级政府在不断加大财政科技投入，着重调整产业结构，积极发展高薪技术产业的同时，利用财政政策大力建设科研基地、培养专业科技人员，取得巨大进步。但政府财政科技支出在支出总量、结构安排和管理体制发面仍存在一些问题。

2.1 财政科技支出总量不足

图1描述了我国2007—2016年财政支出绝对值、财政科技支出绝对值及其增长率情况。首先，从财政支出绝对值、财政科技支出绝对额来看，2007—2016年两者均逐年增加，其中2007年我国财政支出额仅为49781.35亿元，而2016年我国财政支出额为187841.14亿元，9年期间财政支出额增加约3.77倍。其次，从财政科技支出占财政支出的比重来看，近几年基本稳定在3.5%左右，且2016年占比相比2007年占比下降了0.08个百分点，同时以2016年为例，我国GDP为744127.2亿元，经计算财政科技支出占GDP比重约为0.88%（＜1%），说明我国属于缺乏科技创新能力的国家①按照国际上的普遍看法：政府科技投入占GDP比重小于1%的国家，是缺乏创新能力的国家；在1%—2%之间，是有所作为的国家；如果比重大于2%，那说明这个国家科技创新能力比较强。。最后，从两者增长率来看，2007—2016年间两者均呈现波动式下降趋势，一方面财政支出增长率由2008年的25.74%下降到2016年的6.80%，下降了18.94个百分点；另一方面财政科技支出增长率由2008的19.41下降到2016年的12.03%，下降了7.38个百分点，但期间2009年财政科技支出增长速度最快为28.90%，2014年增长速度最慢仅为4.53%，极差为24.37%，下降幅度远超财政支出增长率下降幅度。

图1 财政支出、科技支出及其增长率

综上，2007—2016年财政科技支出规模虽呈稳定增长趋势，但从其占财政支出比重来看，略有下降，说明我国政府并未随经济发展进入新常态而调整财政支出结构；同时从财政科技支出增长率来看，波动程度较大，表明我国政府对科学事业的重视程度不高。因此，财政科技支出的规模仍显不足，这可能造成我国较低的科技水平和生产效率，进而抑制我国由粗放型经济增长向集约型经济增长方式的转变。

2.2 财政支出结构不合理

2.2.1 中央地方财政科技支出结构不合理

表1描述了我国2007—2015年中央和地方的财政科技支出绝对值、年增长率及其拨款比重情况。从科技支出绝对值来看，中央和地方均呈现增长趋势；从增长率来看，均呈现波动趋势，其中地方政府的财政科技支出增长率基本稳定在20%左右，中央的财政科技支出增长率在2015年下降到1.71%；从拨款比重来看，中央和地方财政科技支出各占国家财政科技支出的50%左右，但两者呈此消彼涨状态，中央政府拨款比重逐渐下降，地方政府拨款比重逐年递增，自2012年起，地方政府承担的财政科技支出责任超半数以上，2015年两者占比分别为42.27%、57.73%。可以看出，中央和地方对与科学技术的支出不够规范，无法对科技支出的增长形成预期。

2.2.2 财政科技支出地区差异大

我国2007—2015年东部、中部、西部财政科技支出额及其占财政支出比重的变化情况如图2所示①根据国发《2000》33号文件，东部地区是指北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南；中部地区是指山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部地区是指重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西和内蒙古。。

表1 中央和地方财政科技支出结构 单位：亿元，%

图2 东、中、西部地区政府科技支出及其占财政支出比重比较

其中柱形图描述了各地区财政科技支出额①各地区财政科技支出额=该地区各省科技支出/该地区省、市、自治区数量，东部地区的投入额明显大于中、西部地区的投入额，且相差数额逐年增大、而折线图描述了各地区财政科技支出占财政支出的比重②各地区财政科技支占财政支出比重=该地区各省科技支出占财政支出的比重/该地区省、市、自治区数量，就整体趋势来看，各地区均呈现稳定波动状态，其中，东部地区基本在3.1%左右浮动，中部地区基本在1.5%左右浮动，西部地区基本在0.8%左右浮动。可以看出东部地区明显高于中、西部地区。其中值得注意的是，东部地区各省份的科技支出占财政支出的比重相差较大，以2015年为例，北京（5.02%）和上海（4.39%）的该比重遥遥领先其他省份，但河北（0.81%）和海南（1.00%）的该比重甚至低于很多的中、西部省份。

以上结果同我国各地区间的经济发展程度和财政实力差距情况基本保持一致，经济落后的地区财政科技支出水平必然低于经济较为发达的东部地区，地区间科技能力的差距会加剧地区间的经济发展水平差距，进而形成恶性循环。结果是，相比东部地区而言，中西部地区财政高科技支出规模严重不足，而且这种差距随着经济发展水平差距的扩大而不断扩大，这严重制约我国提高整体创新能力、建设国家创新体系目标的实现。

3 地方财政科技资金缺口测算的实证分析

3.1 模型构建及指标选取

由于政府科技支出能力受政府财政能力及公共需求的影响，因此本文借鉴吕炜及安体富，贾晓俊对公共服务均等化的研究构建模型，并从供给、需求两个方面选取合适的指标来测算均等化财政科技支出水平[2－3]。

以人均本级财政科技支出作为被解释变量设定的回归模型：

表2 财政科技支出均等化指标选取

如表2所示，其中incp（人均本级财政收入）代表地方政府的财政收入能力；ppe（科技支出占财政支出比重）代表地方政府的支出偏好；nsubp（人均中央对地方净转移）为地方政府中央补助收入与地方上解支出的差值。以上三个指标反映了地方政府科技服务的供给能力。

本文实证分析的数据来源于：《中国统计年鉴》（2008—2016）、《中国科技统计年鉴》（2008—2016）、《中国人口》（2008—2016）。 在此明确两点：一是由于西藏部门数据缺失，故本文将其省去；二是由于河南省2007年上解中央支出数据缺失，本文采用2006年与2008年的均值进行替代。

3.2 实证结果分析

本文采用2007—2015年中国30个省、市、自治区共9年的面板数据进行实证分析，运用Eviews7.2软件，通过Hausman检验，本文最终应用具有个体随机效应面板模型进行实证回归分析，实证回归结果如下。

3.2.1 供给因素的实证结果分析

从回归结果看（表3），作为影响政府财政科技支出规模的人均本级财政收入、科技支出占财政支出比重、人均中央对地方净转移三个供给因素变量均在较高水平上通过了显著性检验，其中前两者在1%显著水平下显著，人均中央对地方净转移在5%显著水平下显著。这说明各地方政府的供给因素，显著影响地方政府科学技术的供给水平，在公共均等化的实现过程中发挥重要作用。

表3 供给因素对财政科技支出的影响

从三个解释变量的回归系数符号上看，人均本级财政收入及人均中央对地方净转移回归系数的符号与系数均为正，一方面说明政府财力对科技支出有直接且显著的正向影响；另一方面也说明人均财政收入水平和人均中央对地方净转移水平间成正相关关系，即财政水平较高的地区得到的转移支付水平也高，相反财政水平较低的地区得到的转移支付水平也低。综上表述我国的转移支付制度并没有向经济发展落后的地区倾斜。

3.2.2 需求因素的实证结果分析

表4的回归结果显示，人均技术市场成交额、每万人拥有的R&D技术人员数和城市化率均为显著变量，说明其对财政科技支出有显著影响，其中技术市场成交额的回归系数为正，说明科技水平越高的地区越重视科技发展，由此带来的人才和企业资金的不合理流动，将导致地区间的科技水平差距越来越大，进而扩大地区间的经济发展水平差距；每万人拥有的R&D技术人员数系数为正，说明每万人拥有的R&D技术人员数越多，对科技经费的需求越大，人均财政科技支出水平越高；城市化率的回归系数为负说明财政科技投入倾向于向城镇化速度较慢的欠发达地区，这与国家的相关政策相符合。而人口密度为非显著变量。

表4 需求因素对财政科技支出的影响

综合所述可以发现，科技支出的供给因素对财政科技支出的影响显著为正，在一定程度上表明我国地方政府会以地区财力状况为依据来提供份科学技术服务，且地方政府科技支出规模与中央对地方的净转移规模密切相关。从整体来看，我国转移支付制度对落后地区的支持不足，使我国经济发展水平较为落后的地区在进行科技投入时受到严重的财力不足的制约，导致科技投入规模不足。因此，进一步完善我国转移支付制度，将缩小地区间科技支出差距，进而推进科技服务均等目标的实现。

3.2.3 财政科技支出缺口测算

本文主要参考Anwar Shah、安体富在测量支出需求时所采用的方法，来测量中国公共服务均等化缺口。

（1）选取科学技术服务作为测算对象。

（2）选取科技服务供给及需求因素并建立面板数据模型。

（3）舍弃实证结果中的不显著变量，保留显著变量。

（4）利用上述回归方程，对2015年我国各地区实现科学技术服务均等化的支出水平进行测算。并与实际支出水平比较，从而计算各省存在的缺口[4]。

首先舍弃科学技术方程回归中的不显著变量（人口密度），保留显著变量（人均本级财政收入、科技支出占财政支出比重、人均中央对地方净转移、每万人拥有的R&D人员数、人均技术市场成交额、城市化率）。其次，将供给因素（人均本级财政收入、科技支出占财政支出比重、人均中央对地方净转移）全部带入全国平均值，同时将与公共投入效益有关的指标（每万人拥有的R&D人员数）带入全国平均值，技术市场成交额和城市化率则代入实际值，由此得到2015年科技服务均等化条件下的各省财政资金的需求值。然后，以2015年地方政府科技支出的实际值与均等化水平下的需求支出值间的差额为依据，测算供需缺口[5]。

具体测算结果如表5所示：

表5 各省人均科技服务供需缺口测量 单位：元

表5数据为我国30个省市、自治区2015年的财政科技支出缺口测量结果。数据显示，整体上我国地方政府在科技上的投入严重不足，基本不能满足公民对科技的需求。一方面从存在缺口均值分析，东部地区地方政府不存在缺口（均值为-103.70元）、中部地区地方政府存在缺口均值为137.03元、西部地区地方政府存在缺口均值为151.56元。其中以东部地区内省市之间差距较明显，北京、天津是不存在缺口的，但河北省的缺口额高达175.05元。另一方面东、中、西部地区间差异较大，东部地区仅有少数省份存在财政科技资金缺口，而的中、西部地区所有省份均存在财政科技资金缺口，且金额较大，说明我国转移支付制度没有发挥其平衡地区财力的作用，距离实现科技服务均等化目标仍有很长的路要走。

4 结论及对策建议

通过测量结果（表5）可以发现，全国30个省市、自治区中，有23个省市或多或少在财政科技支出方面存在缺口，仅7个省市不存在缺口，且均集中在东部地区。从全国平均角度看，2015年我国在财政科技支出方面存在缺口，缺口金额为54.09元；从地区平均角度看，东部地区不存在缺口，中、西部地区均存在超全国均值2倍大小的缺口；从省市、自治区角度看，上海市（-754.34）为财政科技支出“过度”最大的城市（远超过北京、天津），而甘肃省（211.79）为存在缺口最大的省，两者之间差距甚远，相差金额为966.13元。以上数据显示，我国财政科技支出总量不足，且支出结构不合理等问题仍待解决，转移支付制度并没有发挥出预期作用，严重影响了我国公共服务均等化的进程。

据此，提出以下政策建议：首先，我国地方政府尤其是欠发达地区政府应增加财政科技支出，提高生产效率及自主创新能力，进而促进地方经济持续健康发展。近几年，我国财政科技支出水平虽不断提高，但其在GDP中占有的比重明显偏低。应严格遵守《科学技术进步法》中的规定增加财政科技支出，而逐年增长的财政收入更是为科技支出提供了财力支持；其次，适时适度调整我国财政科技投向结构，尤其是市场失灵现象非常严重的基础研究，不仅要继续增加中央财政对基础研究的投入，还要带动地方财政对基础研究的投入；尤其是在科技支持项目上向具有区域特色优势的欠发达地区倾斜，对于缩小地区经济发展差距，加快公共服务均等化步伐具有至关重要的作用；再次，理顺各级政府间的财政关系，规范纵向转移支付制度，创建横向转移支付制度，充分发挥中央政府的调节功能；最后，财政直接投入并不是政府支持科技活动的唯一手段。我国政府应采取相应的激励机制，鼓励私人部门对科技活动的投资，建立健全多元化的科技投入体系，例如政府发行科技债券和产业股票，吸收境外资金等。

[1]BUCHANAN J M.Federalism and fiscal equity[J].American Economic Review，1950，（4）：583-599.

[2]吕炜，王伟同.我国基本公共服务提供均等化问题研究——基于公共需求与政府能力视角的分析[J].财政研究，2008，（5）：10-18.

[3]安体富，贾晓俊.地方政府提供公共服务影响因素分析及均等化方案设计[J].中央财经大学学报，2010，（3）：1-6.

[4]SHAH A.A fiscal need approach to equalization transfers in a decentralized federation[M].World Bank Policy Research Working.Washington DC，1994：1289.

[5]SHAH A.A fiscal need approach to equalization[J].Canadian Public Policy，1996，（2）：99-115.