法治中国语境下的地方立法权探析

朱 洁

(曲阜师范大学 法学院，山东 日照 276800)



政治·法律

法治中国语境下的地方立法权探析

朱 洁

(曲阜师范大学 法学院，山东 日照 276800)

本文分析了地方立法权的历史沿革、地方立法主体扩张的必要性以及立法体制，并在法治中国的语境下对地方立法提出了相关的建议。

地方立法权 ；设区的市；立法体制

1 地方立法权的发展

1.1 地方立法权的历史发展

地方立法权的赋予方式分为两种，一种是法律直接赋予的，另一种是以特别授权的方式赋予的。我国自建国以来，法律赋予的地方立法权的发展过程可以分为三个阶段。第一阶段是全面放开阶段，时间为建国时期到1954年宪法颁布。地方立法权没有地域或范围的限制，从省级到县级都有地方立法权，当然包括了设区的市。第二阶段是地方立法权被全面取消阶段，从1954年到1979年。1954年宪法实施后，立法权向中央层面集中，全国人民代表大会具有绝对的立法权限。在这段历史时期，立法权过于集中的弊端显现出来，土地辽阔，人口众多，经济失衡，决定了我国立法改革的迫切需求。第三阶段是现在的地方立法权被有区别地赋予。1979年赋予省级人民代表大会及其常委会一定的地方立法权。1982年明确省政府所在地的市以及较大的市有权制定地方性法规。2000年将经济特区列入到“较大的市”的范围内。2015年《立法法》修正案将较大的市扩大化地解释为“设区的市”。至此，地方立法权的主体由过去的49个较大的市扩大至284个设区的市、30个自治州和4个不设区的市[1]。

1.2 地方立法权改革的意义

地方立法权的改革，是我国政治、文化、经济发展的必然结果，是推进法治改革，调动地方积极性和创造性的需求，是十八届四中全会所倡导的“完善不同层级政府尤其是中央及地方政府事权法律制度”的必然要求[2]。

1.2.1 全面推进改革，依法治国的需要 完善立法体制是实现十八届四中全会指出的“完善以宪法为核心的中国特色社会主义理论体系”[3]这一任务的重要内容。我国是一个单一制国家，也是一个幅员辽阔、经济发展极不平衡的国家，如果在全国实行统一的政策将不利于地区的发展，产生“水土不服”。所以，立法应当将国家的统一性与不同地区的差异性相结合。在地方立法权扩大解释为设区的市之前，许多地方的改革与试点都游离在法治治理之外。例如，对于城市管理综合执法的问题，并没有统一的法律依据，所以经常会在行政执法的过程中引发争议。赋予地方立法权，有利于地方根据自身情况制定合法有效的行为规范，满足地方的改革需求并让其于法有据，确保改革在法治的道路上有序进行。

1.2.2 国家经济文化发展的需要 我国改革开放之前实行计划经济，社会事务主要由中央政府统筹管理。各个地方之间的社会经济、生活发展水平有一定的差别，但属于合理的范围，地方立法机关并没有取得立法权的必要性。随着我国政治经济体制改革向深水区迈进，地区之间的政治、经济、文化呈现出巨大差异，各地区之间的发展不平衡，导致地方事务呈现出地域的特殊性与复杂性，而这种复杂的情形日渐向纵深发展。我国首批赋予地方立法权的18个较大的市的经济水平在全国都处于领先水平，都与经济发展密切相关。

1.2.3 有利于以法治思维化解地方矛盾 在以往的治理手段中，因为没有地方立法权，权力机关多采用“红头文件”的方式解决问题，不免有过于随意、针对性较强却缺乏系统性的弊端，不能形成稳定的地方性法规，从根本上解决问题。十八大指出，要以法治思维解决社会矛盾，将法治方式作为最具有权威性和最终性的解决问题的手段[4]。而法治思维的反映就是法律规范，这就需要以中央立法为依据，推进扩大地方立法权限并制定有地方特色的地方性法规。赋予设区的市地方立法权，丰富了地方治理的法治资源，弥补了中央立法的短板，有效缓解了人治大于法治、政策随官变化的现象。

2 地方立法权有关制度研究

2.1 地方立法的事前审查制度

一方面，按照《立法法》修正案的规定，设区的市将普遍拥有地方立法权。但是这种权力是被逐步赋予的，要求省、自治区的人大常委会根据申请市的人口、经济发展状况、面积等因素综合考虑。本文认为，在审核立法条件时，应该在保证质量的基础上尽量缩短评估时间，确保立法权的可行性和有效性。另一方面，地方立法权的事前监督表现为省、自治区人大常委会对地方立法的合法性审查。地方立法权主体范围扩容后，审查机关的工作量必定会翻倍增长。为了保证审查质量，我们认为，一是应当适度扩大审议人员的队伍，使法制委员会与专业委员会形成综合互补；二是应当逐步健全人大常委会成员的提前介入制度，立法的论证阶段、听证阶段、评估阶段都应该有常委会成员参加。

2.2 地方立法权的事后监督制度

事后监督是指对设区的市的立法情况进行整体评价，重点在于立法权的资格审查。对于这种事后审查制度，本文认为包含两个方面。一方面是合法性审查，这是地方立法权实施的基本要求；另一方面是立法技术的评估，例如，当时批准赋予立法权的条件是否还具备，再如，对立法机关立法者的立法能力进行考察。通过评估，做出立法质量报告，合格的市区继续保留其立法权限，对于审查不合格的市区就要撤销其立法权，完善各项指标后再重新进行事前评估。审查制度犹如反思录，扮演着“考官”的角色，通过考核成绩可以总结出该地区在立法工作中的经验与不足，才能够逐步完善地方立法制度，在日积月累中走向成熟。

2.3 地方立法的立法成本效益评估制度

立法成本效益评估制度，指将立法所消耗的成本与它获得的收益作出比较，判断立法的实施效果并针对结果对立法提出修改、废止等建议，供立法机关参考的制度[5]。根据地方立法的适用范围，立法信息反馈的真实度与有效性，立法成本效益评估机制的实践工作宜采用从地方到国家的展开路径。国务院法制部门可以制定较为详细的《地方立法成本效益评估方案》，在行政法规、地方性法规以及政府规章中实行立法成本效益评估工作。立法成本效益评估中要注意几点问题：一是评估范围覆盖全面，应当涵盖立法评估程序、立法成本范围、立法成本的计算方式、立法效益的范围、净效益的测量、立法效益的计算方法、不能量化情况下的处理、折现率、公众咨询方式与程序等[6]；二是要注意可操作性，其中包括制度语言表述的大众化与操作步骤的现实性；三是评估制度的专业性，制度的制定与操作都应有各个专业的人员参加，使评估制度具有专业性与价值性。

2.4 地方立法的协商制度

地方立法的主要特点在于体现了地方特色与需求，如果把地方立法机关比作“裁缝店”，那么地方法规的执行者和遵守者就是“顾客”，但是地方立法机关的立法行为不能朝令夕改，所以，在立法过程中，立法者重点把握以下几个问题：一是保障参与立法主体的广泛性。立法主体最好来自各行各业，能够从不同方面提出合理的建议；二是立法协商应当贯穿整个立法过程。包括调研起草、论证听证、评估及表决等过程；三是应当健全参与协商的渠道，做到立法信息公开，例如通过网络平台公开发布消息、征集意见，让老百姓真正体会到立法与生活的息息相关；四是保证立法协商制度的程序性，完善立法调研论证、立法专项论证、立法专家咨询、立法听证、立法前评估、立法后评估等制度[7]，从制度方面确保立法工作从开始到出台过程的制度化、程序化，在立法协商的每个环节都保证程序的正当性。

2.5 立法质量探究

随着中国特色社会主义法律体系的建成，立法的焦点由数量转向质量。原来拥有立法权的49个较大的市普遍处于经济文化较为发达地区，各项指标均处于国内的先进水平。这些城市的立法机构较为完善，人大常委会或者人大代表的素质的整体水平都比较高。地方立法权主体扩大到288个市后，立法队伍的建设问题亟待解决。 一方面，并非所有的人大常委会都设有专门委员会，常委会组成人员的法学专业人员不足，能将实践与理论相结合的人才短缺；另一方面，各地立法者的素质参差不齐，沿海城市水平优于偏远的内陆地区。为了应对这种情况，我们做出如下建议：

第一，提高立法机关中立法者的专业能力。以广东省为例，该省将用十年时间，以省、市人大常委会法制工作委员会及各专门委员会为主体，培养政治立场坚定、法学功底深厚、熟知国情省情的立法队伍。各个省份可以以省为单位，建立立法专业人才智库，分为立法领军人才、立法专家骨干及立法专业人才，以适用不同层面的立法工作需要；第二，加强与第三方的合作。第三方主要是高校、研究所等，他们具有立法所需要的理论知识。十八届四中全会也指出，要探索委托第三方起草法案的道路。立法机关在委托第三方起草的同时，可以与高校建立立法合作培养基地，法学人才的培养从本科阶段到博士生阶段，以适应不同工作的需要。同时，高校与地方可以定期联合进行培训，以便理论与实践更好地结合。

3 结语

在法治中国语境下，在国家治理现代化的形势下，赋予设区的市地方立法权不仅有助于实现立法权的公平合理配置，提高立法质量与立法效力，使法律规范切实体现统一性与差异性，不同情况分别立法处之，对地方层面的国家治理也具有重要的意义。但是，我们也必须承认《立法法》修正案对地方立法权进行了解释与说明，但是仍然存在诸多问题，各项立法程序的设计仍然处于初步探索阶段，仍不够成熟。学界和实务工作者仍需为中国的地方立法体制，为中国的法治化进程做出巨大的努力。

[1] 卫睿博.从49到284的思考——写在地方立法权扩容之时[J].赤子，2015(10):3.

[2] 王春业.论赋予设区的市地方立法权[J].北京行政学院学报,2015(3):109-110.

[3] 马英娟.地方立法主体扩容：现实需求与面临挑战[J].上海师范大学学报，2015(5):46.

[4] 李雅云.善用法治思维化解社会矛盾[J].中国党政干部论坛，2013(1):40.

[5] 汪全胜.立法成本效益评估制度的适用范围考察[J].法学论坛,2016(1):24.

[6] 黄兰松,汪全胜.论我国立法成本效益评估制度的实施困境及应对措施[J]. 湖北社会科学,2016(2):162-169.

[7] 张琳琳.在新的起点上开创我省地方立法工作新局面——肖志恒谈设区的市立 法工作[J].人民之声,2015(7):16.

(编辑：余承忠)

The Study of the Local Legislative Power under the Rule of Law in China

ZHU Jie

(Law School， Qufu Normal University, Rizhao 276800, China)

This paper analyzes the historical evolution of local legislative power, the necessity of the expansion of local legislation and the legislative system, and puts forward relevant suggestions on local legislation in the context of rule of law in China.

local legislative power; city dirided into districts; legislative system

2016-12-06

朱 洁(1992—)，女，山东日照人，硕士研究生，研究方向：法学理论.

D901

A

2095-8978(2017)02-0005-03