公民网络政治参与与政府治理

张艺川

(河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475004)



公民网络政治参与与政府治理

张艺川

(河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475004)

公民网络政治参与对重塑政府治理理念、转换政府治理模式、完善政府治理方式有重要影响。但我国公民网络政治参与还存在主体结构失衡、组织缺乏科学管理、法律道德规定过于笼统、动机带有盲目性和非理性等问题。因此，我们应当转换政府治理理念，提升公民网络参与能力，优化公民网络参与环境，从而使公民网络政治参与更加有序，政府治理更加富有成效。

网络政治参与；政府治理；公共决策

1 我国公民网络政治参与的途径

随着互联网技术的迅速发展以及网络普及面的不断扩大，网络论坛、政府网站、博客、微博等逐渐成为公民表达意见、参与公共决策的平台和载体，这些公共决策的载体和平台相继出现，拓宽了公民网络政治参与的渠道，加大了网民与网民、网民与官员以及网民与政府之间的互动交流，进而影响政府的公共决策过程。

1.1 网络论坛——民意表达的新渠道

“网络论坛”是以网络为媒介的讨论平台。公民利用网络论坛讨论自己关心的话题，表达心声，比如我们熟知的网络论坛BBS(电子公告板)。从政府角度看，政府可以借助网络论坛接收到更大范围的信息反馈，避免了信息经过多层过滤造成的失真现象，而且网络论坛匿名表达的特点促使真实心声的表达，提高了舆论的真实度，也使得决策者直接关注到舆论焦点，从而制定科学的政策措施。网络信息快速传递的作用是双向的，公民可以便捷地表达诉求，政府直接接收公众的信息反馈，有利于密切政民关系,增进社会稳定。

1.2 政府网站——建言献策的新平台

我国各级政府网站中，公民参与功能虽然处于不完善阶段，但毕竟为公民直接参与政治生活提供了新的选择。公民可以登录政府网站，对公共政策和政府工作提出自己的想法，为政府公共治理出谋划策，还可以与政府官员进行在线互动，直接表达自己的利益诉求，使得普通民众获取直接影响政策制定的渠道，这是公民在现实社会里无法实现的[1]。政府网站使政府工作打破了空间的限制，拓宽了公民与政府信息沟通的渠道，公民可以将自己的利益诉求准确清楚地传达给政府，提高了政策制定的公开性和国家的民主度。

1.3 微博——官民交心的新媒介

信息快速传播有利于形成高效的政治沟通，而信息传播需要一定的媒介和渠道。敦坎·沃茨在《现代政治沟通》中认为，“在任何议会民主制度下，政府管理者和被管理者之间都需要有一种沟通的手段”。微博问政”拓宽了公民参与民主决策和民主监督的渠道，有利于维护公民的合法权益，提高了公民的政治参与意识、社会责任感和主人翁意识。政府通过“微博”虚心听取群众意见，自觉接受群众监督，有利于决策的科学化、民主化，有利于提高政府依法行政水平，树立政府权威，真正做到权为民所用，利为民所谋。公民合理利用微博参与政治生活，在依法行使民主管理、民主决策和民主监督权利的同时，应积极履行遵守宪法和法律的义务，不得损害他人合法利益和国家利益。

2 公民网络政治参与对政府治理的影响

网络政治参与作为一种新的政治参与的方式，拓宽了公民表达各种意见、提出利益诉求、参与决策讨论的渠道，对政府治理产生着日益深刻的影响。

2.1 在重塑政府治理理念方面

网络政治参与作为“上”与“下”的对话渠道，其开放性、平等性、便捷性，有利于促进政府和公民之间的双向互动，促使政府向“服务政府”、 “民主政府”角色转变[2]。

2.1.1 有利于形成“服务政府”理念 随着网络新技术和网络新平台的使用，公民有了更广泛的参政议政的方式和手段，政府借助网络平台有效快捷地回应公民的诉求，通过网络激励、引导公民积极参与政府的公共决策，为形成公共利益共享的“服务政府”理念营造有利的环境，并由此倒逼政府打破过去那种传统封闭、自上而下的“权力政府”治理理念，推动开放式治理，吸引更多公民参与政府公共事务管理。在公民网络政治参与的影响下，政府不能靠规制和命令来控制公众的行为，政府与公民必须进行平等的对话沟通，通过广泛的网络政治参与来巩固政府合法地位，从而促使政府治理理念由单向管制向合作共治和利益共享的方向转变。

2.1.2 有利于形成“民主政府”理念 随着公民网络诉求的日益多元化，政府应将重心放在公民的利益诉求以及民生问题上，整合各方利益、化解社会矛盾，增强公民对政府的合法认同感。政府通过网络渠道倾听民声，能够集中力量解决一部分社会公共问题，并且在执行过程中平衡各方利益群体的需求，保证公共利益分配的公平公正[3]。这样一来，政府需从传统管制型转化成政府、社会、公民等多元主体责任共担型，不同利益群体在社会上形成有效的公民网络政治参与体制和全面的社会责任机制，增强社会的民主和谐。网络问政平台的出现，使政府治理从机制上走向民主、体制上走向深入，使政治更接地气，一方面平衡了社会多元利益，全方位满足社会各阶层利益诉求，另一方面推动了民主政治的不断发展。

2.2 在转变政府治理模式方面

2.2.1 有助于推动交互型政府治理模式的形成 随着信息技术的发展和人民需求的日益多元化，传统控制型政府的治理弊端愈发凸显。公民网络政治参与弥补了传统治理的不足，通过政府、社会和公民的协商共治促进交互型政府治理模式的形成。公民网络政治参与机制构建相互沟通的虚拟平台，利用网络平台进行交流沟通，促进社会公共问题的解决；政府利用网络平台向社会发布消息，实现两者之间的信息资源共享。比如，部分政府采用网络听证会、网络论坛、微博问政等途径引导公民参与政府治理，提高政府治理能力。

2.2.2 有助于推动网络型政府治理模式的形成 随着全球化时代的不断发展，等级制政府治理模式己经不能满足公民的无缝隙式公共产品和服务的供给要求。公共事务的复杂性与公民需求的多元化、分散化及个性化并存，以及公民政治参与的热情日益增加，都给政府治理带来极大挑战。网络型政府治理以建立整体性政府为重心，提供个性化、差异化、全方位的服务，营造高度聚合的治理环境，既契合数字信息化时代的发展要求，又推动顺应时代选择的新政府治理模式形成。

2.2.3 有助于推动协同型治理模式的形成 协同型政府提倡多元合作，创建新的组织类型、寻找新的跨组织合作途径、建立新的责任机制和激励机制、提供新的服务供应方式，通过政府内部组织结构和职能关系的重塑以提升政府治理的整体效能，更加注重公共服务的整体性成果，在协调、整合和责任机制下，运用信息网络技术对碎片化的治理层级、功能、信息系统进行有机整合，在整体政府的视角下为公民提供无缝隙服务[4]。公民网络参与的出现适应了多元化、复杂化的行政环境，变革了传统控制型政府的权力结构分布，满足了公民的需求。同时，政府高效利用全面、快捷的网络信息传播，向民众传播以往仅向中央级组织提供的信息，结合民意制定更有效的解决方案，提高了办事效率。公民网络参与的深入发展扩大了政府与社会、中央与地方等各部分的协同共治，有助于推动协同型政府治理模式的形成。

2.3 在完善政府治理方式方面

2.3.1 有利于实现治理过程民主化 政府发展的基本价值取向是民主。传统治理方式以政府为主要权力者，在治理过程中难以保障公民参与治理的权利，易造成民主价值取向偏离。网络深入社会生活形成了一种倒逼机制，政府与公民的频繁互动推动了治理过程民主化。公民借助网络渠道交流探讨社会公共治理问题，降低了公民监督政府的成本，也推动了政府治理及其公共决策的变迁[5]。例如，2003年的孙志刚事件，因公民网络政治参与的推动，促成《城市生活无着的流浪乞讨人员救助办法》的实施。因此，顺应时代发展要求，推进其民主化进程，政府、社会、企业、公民等多元主体将逐步取代传统的以政府为唯一主体的治理方式。

2.3.2 有利于实现治理结构科学化 传统的政府治理模式主要依靠高度集权、自上而下以及严谨的科层制管理组织结构，但是，层层制定执行政策缺乏与外界交流，以及政府组织机构庞大臃肿且缺乏弹性，都不能适应复杂的社会环境变化。以无中心网状格局发展的网络媒体，具有开放性、平等性、便捷性和高效性的特征，与传统官僚制的分层次、分等级的信息传递模式有根本上的不同。适应网络时代发展的权力均态分布的扁平化政府治理结构，利用网络共享信息资源鼓励公民积极参与网络政治，带来公共权力的分散，推进政府治理结构由“分层式”向“扁平化”变迁。

2.3.3 有利于实现治理成本最小化 首先，有利于降低政府决策成本。传统的政府治理结构具有层级过多而回应性不足，信息传递过慢甚至失真等特点，都阻碍政府作出科学及时有效的决策。公民运用互联网参与政府治理可以节约成本，实现政府与公民之间的直接对话；此外，电子政务的建立适应了网络信息时代的发展，强大的信息处理能力和双向互动功能使政府和普通大众间的互动更频繁，帮助政府更为快捷地收集、处理和传递信息，最后作出高效、科学的公共决策。其次，有利于节约政府管理成本。快速回应型的政府克服了传统治理中机构冗杂、效率低下等缺陷，顺应了公民参与网络治理的大趋势。政府通过电子平台快速向公民传达公共政策并且及时获得回馈，不仅节约了政府管理的成本，也提高了管理效率[6]。

3 我国公民网络政治参与存在的问题分析

3.1 参与主体广泛但结构失衡

公民网络政治参与主体结构是判断社会是否有序的宏观和静态的指标，阶层、区域、行业的不同会影响公民政治参与的形式、内容和秩序，反映着公民政治利益表达的广泛、平等、有效程度。目前，我国区域发展失衡、城乡差异显著、阶层分化较为明显，如果只有中上等阶层、城市以及特定行业的公民为主要的参与主体，主体的分布不均会造成政治表达失衡，很难实现真实的政策输出以及广泛的民主[7]。

据《第38次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2016年6月，在网民年龄结构上，我国网民以 10-39 岁群体为主，占整体的 74.7%：其中 20-29岁年龄段的网民占比最高，达 30.4%，10-19 岁、30-39岁以上群体占比分别为 20.1%、24.2% ；在网民学历结构上，以中等学历为主，初中、高中和中专、技校学历的网民占比分别为37.0%、28.2%。与2015年底相比，各学历层次的网民(含大学本科及以上学历)占比均有所提升。一般来讲，公民受教育程度与他的政治参与期望值呈正相关关系，受教育程度越高，政治诉求的意愿越强；在网民职业结构上，学生团体占比最高，为25.1%，其次是个体户和自由职业者，占比21.1%，企业管理人员和一般职员占比为13.1%。与2015年底相比，这三类人群的占比保持相对稳定。而党政机关事业单位领导干部占比最少，仅为0.6%。从整体上看，中国网民在年龄、学历、职业等方面的分布不均，影响了网络政治参与的效果。从政治参与的结果看，低龄网民政治参与缺乏理性，高学历网民政治参与偏于理想化，城乡、行业分布失衡弱化了政治利益表达的广泛性、均等性和真实性。

3.2 组织化程度趋高但缺乏科学管理

组织化程度的高低是判定社会有序程度的显性指标。一般而言，公民网络政治参与有序程度与组织化程度正相关，组织化可以实现利益整合，将有共同利益或爱好的人有组织地联结起来参政。网络社群是我国公民网络政治参与的主要渠道，它包括论坛、聊天室、微博、博客或专门网站，其隐匿和分散的特点给网络社群组织功能的发挥带来负面影响。因此，需要引导和规范网络社群的政治参与行为。

截至2015年底，我国博客、微博、社交网站、论坛网民使用率分别达到65.1%、33.5%、77.0%、17.3%。网络社群随着网民的增加迅速崛起，网民借助网络社群平台表达政治诉求，在社会上形成舆论压力，实现不同区域、行业、阶层的利益整合，使公民网络政治参与实现有序稳定发展。目前，我国公民只需注册即可参加所有网络社群，与传统组织相比缺乏管理和监督，我国虽然于1998年颁布了《社会团体登记管理条例》，但远远不能满足当前经济社会发展的需要。因此，应进一步完善相关的政策、条例，加强对网络社群的管理。

3.3 法律道德建设有所加强但规定过于笼统

法律是对行为的刚性约束，道德规范是内化于人心的自律意识。公民网络政治参与的发展程度与国家制定的相关法律法规数量以及道德伦理建设的规范程度密切相关。制定的法律法规不能自动产生秩序，行为规范重在公民的法律道德意识，缺乏公民遵循的所有规约只能流于摆设[8]。1996年以来，我国陆续出台了一系列相关法律政策，如《中国公用计算机互联网国际联网管理办法》、《互联网信息服务管理办法》等，但大部分条例都侧重网络社群的规范管理，而缺乏对公民网络政治参与权利和义务的明文规定。现有的法律政策暴露出滞后、笼统、缺乏可操作性等缺陷，在当今社会已不适用。因此，立法部门要联系实际地制定实用的法律法规，更新立法内容、提高立法层级，规定网络主体的权利和义务，为净化网络环境提供强有力的法律支持，为保证社会的安定和谐增加砝码，为网络使用的有序化、规范化提供强有力的保障。

3.4 社会责任心增强但动机带有盲目性和非理性

公民网络政治参与动机及其强度跟参与的有序程度有关，并且影响参与的内容和形式。杨光斌教授通过对比网络政治参与主体的利益诉求，将网民分为参与公共政策讨论、伸张公民权利、张扬民族主义、维护自身利益和网络泄愤五种形态；朱碧波、尹向阳将网络政治参与动机分为三种：经济利益动机、伦理道德动机、归属和成就动机；周姗仪将网络政治参与动机分为畅所欲言、理论上“人人平等”、威望的欲求、利他互惠、效能感、释压等。就学生群体来说，学生是网络政治参与占比最高的职业群体，学者对大学生网络政治参与行为和动机调查发现，有75%的人表示对时事政治“非常关心”或“比较关心”，有74%的人表示出较强社会责任感；就参与动机而言，79.4%是“一吐为快”、76.6%是“事关个人利益”、33.5%是“凑个热闹无聊说说”、38%是“心里空虚寻求刺激”、41.5%是“报复他人宣泄怨气”、31%是“心情不好借机发泄”。从调查的数据看，大学生群体受教育水平较高，整体上具有较强的社会责任感，但该群体网络政治参与的动机带有较强的盲目性和非理性，由此，其他群体的参与动机也可见一斑。

4 推进公民网络政治参与有序发展、提升政府治理能力的思路

为了进一步推进公民网络政治参与有序发展、提升政府治理能力，我们应当转换政府治理理念、提升公民网络政治参与水平以及优化公民网络政治参与环境，从而使公民网络参与政府治理变得便捷而富有实效。

4.1 转换政府治理理念和治理角色

4.1.1 进一步转变政府治理理念 转变政府治理理念对提升公民网络政治参与成效具有重要作用。互联网时代的到来，使公民能从政府部门快捷地获取政务信息以及个性化的服务，公民评价政府治理水平也主要以政府的服务效果作为指标。近年来，公民关注的网络舆论热点问题，主要围绕如何提高政府公共服务质量展开，因此，政府要满足公民对民主法治、自由平等、公平正义的追求，首先要转变传统管制的治理理念，关注社会民生和公共服务，完善基础设施建设，整体提高治理水平。其次要增强政府和公民之间的互动，鼓励公民通过网络平台参与政府治理，听取公众对政府工作的意见和建议，了解哪方面的不足继而积极改正。

4.1.2 提高政府部门的服务意识和服务能力 传统政府治理模式中，控制型的管制理念、封闭性的治理思想影响了公民参与政府治理的热情。政府部门只有准确定位治理角色，提高工作人员的服务意识和服务能力，才能提高公民网络政治参与的热情以及政府网络治理的能力。一方面，提高政府部门对网络舆情的应对能力，建立以信息搜集、分类整理和资料统计为主要内容的网络舆情反馈和响应机制，及时把握网络热点话题，引导网络舆论向正确的方向发展；另一方面，加强政府部门工作人员的网络技能培训，提高对网络信息的获取、加工、处理能力，以适应管理网络大环境的需要。

4.2 提升公民网络政治参与水平

4.2.1 提升公民网络素养 公民网络素养是指公民应具备的基本网络素质和伦理道德规范，是公民有效参与网络治理的前提，是影响公民能否与政府进行有效沟通的重要因素。因此，为实现公民有效的网络政治参与，提高其参政议政水平，必须先提升公民的网络素养。一是加强网络素养的教育和培训。培养提高公民的网络素养，可促使公民通过网络渠道快速获取他想了解的信息和政策，从而对公共决策是否满足公共利益作出有效判断。提高公民的网络素养，首先要普及公民的网络知识，让公民掌握日常生活使用的知识和技能；其次，培养对网络信息的理解、分析和判断能力，对来自各种渠道的信息，能根据自身经验和已掌握的知识作出正确的判断，并能在网络社群引导网络舆情的健康发展。二是加强网络伦理道德教育。互联网是传递信息的有效工具，为人与人之间的交流和沟通提供了便利条件。但网络就象一把”双刃剑”，由于网络传播的自由性和难以监管等特点，也引发了公民网络伦理道德失范等负面问题。面对网络里充斥的各种信息，公民如何有效地甄别、取舍与利用，直接影响政府治理和社会稳定[9]。因此，一方面政府应加强网络监管，打击网络上的虚假信息，营造健康向上的网络文化环境，另一方面应加强网络伦理道德教育，引导公民树立正确的网络道德观，提高公民的社会责任心和国家认同感。

4.2.2 引导和规范公民网络政治参与行为 公民网络政治参与的无序以及数字鸿沟现象的存在，给政府治理带来了挑战。建立规章制度引导和规范公民参与政府治理，将有助于改善网络政治参与给政府带来的困境。一是加强网络政治参与法律建设，规范公民网络政治参与行为。加强网络立法方面的制度建设，制定相关网络行为道德标准和法律规定，明确规定参与规则，实现法制化参与制度，保障公民参与政府治理有法可依。二是提高网络政治参与伦理规范程度，规范公民参与网络政治行为。以遵循平等、尊重、公正、无害为原则，强化公民的网络整体观念和群体意识，监督落实相关法律法规，规范公民网络政治参与的言论，形成和谐有效的网络参与秩序。

4.3 优化公民网络政治参与环境

4.3.1 加强网络参政议政的制度建设 一是完善政府信息公开制度。公民网络政治参与的前提条件是要保证政府信息的有效公开。在政府治理过程中，除了要保密的信息，其他都应向网民公开，保障网民获取到有效完整的政务信息，提高政府治理的质量。二是加强网络立法。国家应制定相关法律政策，规范公民网络参与行为。结合我国国情，针对出现的新情况和新问题，鼓励进行跨学科、跨领域的交流研究和实践，建立完善的法律法规以及网络行为规范，维护网络环境的干净、健康、有序，实现依法上网和依法治网。

4.3.2 建立网络监管的长效机制 一是建立完善网络监管机制。信息噪音、网络病毒、黑客行为等负面因素严重影响了公民网络政治参与的过程。因此，政府应以网上网下共治的监管原则，加强网络安全管理，逐步建立统一、协调、高效的网络运行机制。此外，政府还应当平衡好网络监管和网络独立之间的关系，避免网络渠道的滥用，充分发挥公民网络政治参与给社会公共管理带来的积极作用。二是加强网络安全技术的研发，为公民网络政治参与提供技术支撑。首先，加大信息安全技术研发的资金投入。网络安全技术是实现不同地域信息资源共享的有效保障，合理的信息资源共享体系有助于给公民网络参与政府治理提供技术支持和便捷渠道。其次，引进优秀的、有能力的网络技术人才，实现对网络的实时管理，维护网络的安全。

[1] 刘文福.网络政治——网络社会与国家治理[M].北京:商务印书馆,2002.

[2] 俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁[M].北京:社会科学文献出版社,2002.

[3] 何精华.网络空间的政府治理[M].上海:上海社会科学院出版社,2006.

[4] 季海菊.试论新媒体时代大学生网络政治参与及其发展趋势[J].南京社会科学，2014(7)：128-134.

[5] 裴暮雪，刘颖.网络政治参与的方式及其影响[J].法制与社会，2016(6)：49-51.

[6] 伍俊斌.网络政治参与的实现路径分析[J].理论与现代化，2015(2)：15-22.

[7] 尹建国.我国网络信息的政府治理机制研究[J].中国法学，2015(1)：134-151.

[8] 王国胜.公民政治参与和公民文化建设探论[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版)，2014(3)：21-25.

[9] 韩广富，张弛.新媒体视域下中国公民政治参与的有效途径探析[J].理论探讨，2015(2)：171-173.

(编辑：余承忠)

The Network Political Participation of Citizens and Government Administration

ZHANG Yi-chuan

(School of Philosophy and Public Management, Henan University, KaiFeng 475004,China)

The network political participation of citizens and the innovation of government management have become an important subject in academic research. The network political participation of citizen has important influence on reconstructing the governance philosophy, transforming the management pattern of government, and consummating the way of governance management. However, there are still some problems in network political participation such as the imbalance of the main structure, the organization lacks scientific management, the over-generalization of the legal and moral rules, blindness and the irrationality of the motivation. Therefore, we should transform the management pattern of government, enhance the ability of citizens to participate in the network, optimize the network participation environment for citizens, so that we can make it more orderly for citizens to participate in network politics and make government governance more productive.

network political participation; government administration; public decision-making

2017-04-20

张艺川(1993—)，女，河南信阳人，硕士研究生，研究方向：中外政治制度.

D63-3

A

2095-8978(2017)02-0023-05