重大突发事件应急决策影响因素研究

张永领,吴倩,，雷长群

(1.河南理工大学 应急管理学院，河南 焦作 454000;2.国家安全生产应急救援指挥中心,北京 100713)

重大突发事件应急决策影响因素研究

张永领1,吴倩1,2，雷长群2

(1.河南理工大学 应急管理学院，河南 焦作 454000;2.国家安全生产应急救援指挥中心,北京 100713)

为有效开展重大突发事件应急决策，提高应急决策的有效性和可行性，需要对重大突发事件应急决策的影响因素进行研究。通过对重大突发事件应急决策特点分析，从应急决策者能力、应急决策过程中所需信息、应急决策支持系统、应急决策的专家支持以及应急决策的法律基础几个方面分析应急决策过程中的影响因素，并进一步探讨应急决策过程中不同阶段的影响因素。

重大突发事件；应急决策；影响因素

近年来，国内外重大突发事件频繁发生，如2008年汶川地震、2010年舟曲泥石流、2011年日本“3·11”事件、2015年“东方之星”号客轮翻沉事件、2015年天津“8·12”火灾爆炸事故等，均造成巨大的损失和破坏。在突发事件发生后，如果能及时有效地做出应急决策，则可以控制事态发展、减少人员伤亡和财产损失。反之，如果决策失误，就可能导致事态扩大，造成更为严重的后果。然而，在重大突发事件应急决策过程中，应急决策者由于自身能力水平限制、灾情信息匮乏和失真、决策环境复杂多变、决策时间紧迫等，都会给科学决策带来挑战。目前，国内外学者在应急决策领域已有较多研究，如陈兴等[1]基于多目标优化的思想，建立了多阶段多目标多部门的应急协同决策模型；唐辉等[2]在分析了应急决策影响因素的基础上，提出了应急决策指导性模型；曾伟等[3]研究了基于决策理论规划的应急决策多阶段动态过程模型；孙秉珍等[4]构建了基于双论域模糊粗糙集的应急决策模型；邬文帅等[5]提出了一种改进的模糊多目标应急决策方法；王亮等[6]提出了基于前景理论的动态参考点应急决策方法。

尽管学界对重大突发事件应急决策已经进行了大量探索，但研究多集中在应急决策模型和应急决策方法方面，对于重大突发事件应急决策影响因素的系统研究较少。本文在分析重大突发事件应急决策特点的基础上，重点分析对重大突发事件应急决策的影响因素。

一、 重大突发事件应急决策相关概念

(一)应急决策的特征

(1)复杂性。一方面,重大突发事件在其发展、演化过程中受多种因素影响，如受地质地貌、气候条件、基础设施、企业类型和布局等因素的影响，往往会引发多种次生衍生灾害；另一方面，由于对突发事件发生规律的认识程度、应急准备情况以及应急救援工作部署等多种因素的交互影响，导致了应急处置过程的复杂性。例如，日本在核电站的建设规划过程中，未充分考虑地震、海啸等重大风险因素，对灾难准备不足，使得2011年日本大地震后引发了福岛核电站核泄漏事故，随之而来造成日本供电紧张，导致多地停电，而在周边个别国家则引发了“抢盐风波”；在事故处置过程中，由于缺乏专业的救援队伍、装备及有效的救援措施，错失最佳救援时机，导致事态扩大，并引起日本及其周边国家人民的恐慌。

(2)难以预测性。由于人类对重大突发事件了解甚少，对其发生、发展和演化机理也缺乏认识，加之重大突发事件发生前兆不明显，没有规律可循，使得重大突发事件难以预测，无法提前采取有效措施进行预防及应对。如2015年“东方之星”号客轮翻沉事件，现有技术水平难以监测到极端破坏性天气的发生，无法预测到客船会发生翻沉事故。

(3)造成的后果严重。重大突发事件造成的后果往往非常严重，如2008年的低温雨雪冰冻天气使我国南方20个省(区、市)的交通中断，电力、供水设施遭受重创，春运受阻，群众日常生活受到严重影响。这次灾害共造成129人死亡，4人失踪，紧急转移安置151.2万人，农作物受灾面积0.118亿公顷，倒塌房屋48.5万间，因灾导致直接经济损失达1 516.5亿元[7]。

(4)信息不完备。由于重大突发事件灾情环境的瞬息多变，许多灾情信息随着事态的发展而演变，导致决策者很难在第一时间掌握全面的事态信息。另外，由于重大突发事件可能造成交通、通讯等系统的破坏或中断，导致灾情信息无法及时传送，造成事件信息的不完备。如2015年天津火灾爆炸事故，在爆炸发生前现场火灾一直呈稳定燃烧状态，消防力量到达现场之后向现场人员询问情况，现场人员不能提供准确信息，尤其是没有告知现场存有大量硝酸铵，导致指挥员不能对现场的危险进行充分评估，结果使事件进一步扩大并造成了更大的损失。

(5)多部门参与。重大突发事件具有严重的破坏性，并可能引发一系列的次生衍生灾害，应急处置过程往往涉及大量来自多个部门、多级政府甚至是跨区域的现场处置力量[8]。如2008年汶川地震发生后，引发了较为广泛的次生灾害，还造成了大范围的道路、通讯中断。所以，在应急响应过程中，需要军队、医疗机构以及政府各部门如地震、国土、交通等相关部门的共同参与，共同应对。

(二)应急决策的特点

应急决策是指应急决策者在信息、资源、时间等约束条件下，为降低重大突发事件带来的损失，在较短时间内结合事件情景、相关应急预案、专家建议及自身知识经验，对重大突发事件态势作出判断，制定应急处置方案[9]。由于重大突发事件的发生、发展及演化过程具有高度的不确定性和复杂性，所以，重大突发事件应急决策和常规决策相比具有以下几个特点。

(1)应急决策的难度大。重大突发事件的破坏性往往会造成通讯设施设备破坏及道路交通的摧毁，灾情信息无法及时地传送到决策者手中，加之重大突发事件的复杂性及不确定性，使决策者无法在第一时间获取准确的灾情信息，进而给决策带来困难。

(2)应急决策的时间短。重大突发事件往往会造成巨大的财产损失和人员伤亡，需要决策者在极短的时间内根据有限的灾情信息制定处置方案，调度救援人员和应急物资，控制事态的进一步发展，减小事件带来的损失，降低事件的危害程度。

(3)应急决策具有动态性。一方面，随着时间推移，重大突发事件灾情信息不断清晰、完备，决策者要根据最新信息，对之前的决策方案做出调整；另一方面，随着重大突发事件灾情的发展演化，决策者也要及时根据事件情景调整决策方案。

二、重大突发事件应急决策的影响因素

决策是人们或社会组织在对某一具体事物具有一定认知的基础上，为实现一定的目标而做出决定或确定行动方案的活动与过程[10]。由于重大突发事件的复杂性、罕见性以及难以预测性等特点，要求决策者在复杂多变的危机情景下迅速做出决策。但在应急决策过程中，不论是决策个体还是决策群体，往往都会受到主客观方面条件的制约，从而影响决策的顺利进行。因此，为保证应急决策顺利进行，需要对其影响因素进行研究。

(一)应急决策者的能力

决策者在重大突发事件应急决策过程中占据着举足轻重的地位，其自身能力的高低对于决策方案的可行性和实效性有着至关重要的影响。如果应急决策者具有较强的能力，则有利于做出有效的决策；反之，如果应急决策者能力不足，则容易判断失误，导致决策偏差。应急决策者的能力受几个方面的影响。

1.应急决策者的应急知识和决策经验

应急决策者的应急管理水平和经验阅历，对应急决策的制定有着重要的作用。如果决策者对突发事件的相关知识有一定的储备，对应急管理有系统的了解，在突发事件应急决策方面有丰富的经验，就能做出科学有效的决策；反之，应急决策者对于应急知识和决策经验缺乏，则不利于制定科学有效的决策方案。

2.应急决策者的判断能力

应急决策者的判断能力主要指决策者在重大突发事件决策过程中，能够客观地对所面临的事态做出评估，并结合有限的信息做出科学的决策。但是，决策者在此过程中受主观因素的影响，往往会造成决策偏差，从而影响应急处置的效果。在应急决策中，影响应急决策者判断力的因素主要包括决策者对风险的态度、决策者的个人偏好以及决策者所承受的压力。

(1)应急决策者对风险的态度。决策者对待风险的态度不同，会影响应急决策者对重大突发事件的判断，从而影响应急决策方案的科学性和有效性。目前，决策者对待决策风险的态度一般有风险喜好型、风险中性型和风险厌恶型。风险喜好型决策者喜欢冒险，往往会做出果断决策，但该决策可能会忽略一些问题而导致决策偏差，致使实际状况与理想目标出现偏离与误差。风险中性型决策者在应急决策过程中会对事件进行客观分析，从而做出较为有效的应急决策。风险厌恶型决策者更趋向于规避风险，在应急决策中尽可能地降低重大突发事件带来的损失；因此，在应急决策过程中往往会不惜一切手段减小事件的影响，导致大量的公共资源的浪费。

(2)应急决策者的个人偏好。应急决策者的个人偏好在应急决策过程中会影响决策者对重大突发事件的客观判断，对制定有效的应急决策产生一定的影响，从而影响应急绩效。应急决策者的个人偏好是决策者在长期的决策过程中形成的一种无意识倾向，主要是由个人性格、灾难经历和经验、对有关灾难知识的了解等因素造成的。应急决策者在决策过程中体现出来的偏好有多种，如过度自信、时间偏好、利益诉求等。过度自信即决策者在做出决策时往往受先期经验与知识的影响，过度盲目相信自己，容易造成决策偏差。时间偏好即决策者在应急决策过程中更加注重时间约束，在短时间内做出决策方案，但这种决策往往会错失一些关键信息，也容易造成决策偏差。决策者的利益诉求偏好更多地体现在决策者受某种利益驱使，如个人的政治、经济以及社会声望等方面的利益，做出一些有利于自己或团体的决策，而不重视应急处置的成本-效益。

(3)应急决策者所承受的压力。在重大突发事件应急决策过程中，来自多方面的压力会造成决策者的决策偏差。首先，在环境方面，重大突发事件灾情不断发展变化，决策者面临着高度不确定的环境；其次，在舆论方面，重大突发事件应急救援受到社会广泛关注，决策者的决策稍有失误，则会招致公众质疑或批评；再次，在组织层面，我国实行的是自上而下的层级结构，决策者在做出应急决策时需要遵循上级指示；最后，重大突发事件信息的碎片性、冲突性等原因，都会给决策者造成巨大压力。

3．应急决策者的心理承受能力

心理承受能力是个体对逆境引起的心理压力和负性情绪的承受与调节的能力。由于重大突发事件处置难度大，时间紧，任务重，决策者往往有非常强的压力感，这种压力感主要表现在应急决策者不仅要在较短时间内制定决策方案，还要听从上级指示、维护政府形象等。在这种背景下，决策者会产生如焦虑、恐惧、挫折等紧张心理，若应急决策者具有较强的心理承受能力，则能处理好危机状态下的紧张心理，保持理性思维，做出科学决策；如果应急决策者心理承受能力较弱，则会导致思维混乱、对信息的判断能力不准确，影响所做决策的科学性。

(二)应急决策所需信息因素

任何一项决策都离不开信息，信息是决策的灵魂。在重大突发事件应急决策中，灾情信息、应急资源储备信息、应急物资调度信息对应急决策有着至关重要的作用。

1．重大突发事件的灾情信息

重大突发事件灾情信息主要包括灾害类型、发生的位置、影响范围、强度、灾害发生区域的地理环境、气象条件、灾害造成的人员伤亡情况、基础设施损失情况、先期处置情况、自救互救情况及救灾物资需求等。重大突发事件灾情信息是应急决策的重要依据，决策者只有在获得具体灾情信息的情况下，才能根据具体的灾害情景制定救灾对策。在重大突发事件发生初期，虽然大量灾情信息无法及时有效地汇集到应急指挥部，但决策者可以通过一些基本信息对灾情做出初步研判，如地震灾害可以通过地震部门获得地震发生时间、地点和震级，结合地理信息数据，可以初步估计大致受灾范围、受灾程度以及造成的损失等，并根据以往地震案例经验，做出相应的应对决策。随着救灾工作的不断深入，决策者也将通过各种渠道获得越来越多的灾情信息，如随着灾害评估人员对灾区情况进行调查评估而获得详细的灾情信息，或者采用飞机航拍和卫星遥感技术来获得更为详细的灾情信息。

2.应急资源储备信息

应急资源是指突发事件处置过程中所需资源的总称，不仅包括突发事件处置过程中所需要的物品、设备和设施，也包括专业救援队伍、医疗队伍以及应急资金。应急资源储备是实施应急响应、控制灾情、转移安置灾民的基础和保障，它直接关系到人民群众的生命健康和安全[11]。

在这种情况下，里根在1981年总统就职演说中强调：“在目前的危机中，政府不能解决问题，政府本身就是问题”，从而拉开美国社会保障改革的序幕。同一年，里根开始了他的“经济复兴计划”。这份计划概括地讲就是“三砍一稳”，即大砍联邦预算开支，大砍个人与企业的税率，大砍政府下达给企业的各种规章条例，以及要求制定一项稳定的货币政策［4］176。

应急物资是突发事件处置的物质基础，在应急决策时首先要知道应急物资储备的相关信息，如应急物资储备点的分布、各地应急物资储备类型及数量、应急物资储备方式等信息。应急决策者只有在熟悉掌握应急物资储备信息的前提下，才能在重大突发事件发生后及时做出应急资源分配、调度的相关决策，高效率地利用各种资源。

重大突发事件应急处置不仅需要大量应急物资，还需要大量专业救援人员、相关专家等人力资源。因此，应急决策者应当掌握本区域可支配的应急人力资源信息，如专业救援(处置)队伍的类型、数量、位置等信息，才能在重大突发事件发生后，及时做出决策，并安排合适的专业救援力量进行应急处置。

3．应急物资调度信息

应急物资调度是指为应对重大突发事件而对物资(包括应急设施、帐篷、生活用品、医疗药品及器械、食品等)进行紧急保障的一种特殊物流活动[12]。救灾的紧迫性和应急物资的时效性，要求应急物资在规定时间内运送到灾区并及时发放到灾民手中，否则就失去了应急物资的“应急”意义。因此，应急物资的科学配置、快速运送、及时分发，成为决定应急救援成败的重要因素之一。

应急物资调度信息不仅包括物资的储备点和储备方式等信息，也包括通往灾区的交通情况及灾区天气状况信息。一些重大突发事件可能对应急物资的运输环境造成了极大的破坏，如地震可能会造成道路受损或者道路堵塞，影响应急物资的运输；一些极端天气也会影响应急物资的正常运输。所以，应急决策者在进行应急物资调度决策时，除了考虑应急物资储备信息，还要考虑到灾区周围道路交通的通行环境，综合所获得的信息，选择合适的运输方式，如在道路严重损毁的情况下，采用航空运输等，保证应急物资能够及时送达灾区。

(三)应急决策的专家支持

(四)应急决策支持系统

应急决策支持系统是以各种信息为基础，以先进信息技术为支持，以预警分析、事件和机构的分类分级、预案评估、资源的布局等问题为对象，提供相应的分析功能，为决策提供快速、科学且有效的辅助决策服务的智能系统[13]。在重大突发事件中，应急决策会受到多种条件的约束，但应急决策支持系统可以根据输入的信息对重大突发事件进行分析与预测，并对应急资源调度过程进行规划，建立或修改决策模型，为决策者提供易于理解和操作的备选方案。另外，应急决策者可以根据应急决策系统提供的参考方案，吸取之前案例中的经验教训，并结合专家建议，制定出更为有效可行的决策方案。

(五)应急决策的法律支撑

我国是一个法制化国家，依法处置突发事件是依法行政的必然要求。2007年《突发事件应对法》的实施，标志着我国将突发事件应对工作全面纳入法制化轨道，对于提高突发事件应对能力，及时有效地控制事件、减轻和消除突发事件造成的损失，具有重要的意义。另外，针对不同类型的重大突发事件，国家还制定了一些相关法律法规，如关于地震的法律有《中华人民共和国防震减灾法》《破坏性地震应急条例》等；在突发公共卫生事件方面，制定了《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等；在环境保护方面制定有《中华人民共和国环境保护法》等；在安全生产事故方面，制定有《国家安全生产事故灾难应急预案》《中华人民共和国安全生产法》等。这些法律法规使我国的应急管理具备了一定的法律基础，也为应急决策者在重大突发事件中的应急决策提供了比较完备的法律支撑。

(六)重大突发事件应急决策4个阶段中的影响因素

应急决策过程是指决策者在重大突发事件发生后，从搜集信息到提出并实施解决方案的过程。应急决策过程与一般公共决策过程一致，可以分为情报活动、设计活动、抉择活动、审查活动4个阶段[14]。由于在应急决策过程中，不同阶段的侧重点不同，所以，在不同阶段其影响因素也有差异。

1.情报活动阶段的影响因素

情报活动是指重大突发事件发生后，尽可能多地搜集事件情景信息，如事件影响范围、影响程度、已采取的先期处置措施等，并对这些信息再进一步筛选、加工、整理和储存，为制定应急决策方案提供支持。在此阶段，灾情信息是否完备对于情报活动能否顺利进行有着一定的影响。如果灾情信息较为完备，则决策者可以从中筛选出有用信息，为制定决策奠定基础。

2.设计活动阶段的影响因素

设计活动是指决策者在掌握了一定的重大突发事件信息之后，通过对信息的分析，制定决策方案。在此阶段，专家和应急决策支持系统为应急决策者提供参考方案。在重大突发事件决策过程中，专家根据自己的知识和经验，结合事件情景信息，为决策者献计献策；应急决策支持系统根据决策者输入的灾情信息，结合案例库信息，制定备选方案。

3.抉择活动阶段的影响因素

抉择活动是指应急决策者根据已掌握的重大突发事件信息，从已制定的方案中选择一个满意的方案进行处置活动。抉择活动中选定的方案是重大突发事件应急救援中的行动依据，对重大突发事件的处置效率有着重要的影响。这一阶段影响决策的主要因素是决策者能力和相关法律。在重大突发事件的方案抉择活动中，应急决策者要保持清醒的头脑，对重大突发事件做出理性的判断分析，才能选择较满意的决策方案；同时，在进行方案抉择时，要遵守国家的相关法律法规。

4.审查活动阶段的影响因素

审查活动是指对已经做出的选择给出评价。在此阶段，应急决策者能力及专家的分析、建议对其有重要影响。在重大突发事件处置过程中，现场情况瞬息万变，应急决策方案本身可能存在着一些未考虑到的弊端，方案的实际效果与预期效果会存在一定差异，因此，决策者在决策实施过程中要对实施效果进行监督审查。如果决策者自身能力较好，可以及时发现实施过程中的问题并进行改正，则有利于重大突发事件处置的进行；反之，则可能错过最佳的处置时机。在此过程中，专家通过对灾情和处置情况的分析，是否能够及时发现问题，向决策者提供改进建议，对重大突发事件处置过程也有着重要影响。

三、结 语

重大突发事件一旦发生，将会产生严重的后果。因此，决策者需在短时间内做出应急决策。但实践表明，在我国重大突发事件应急决策过程中存在一些问题，造成“过度应急”或“应急不足”等现象，因此，亟须对重大突发事件应急决策的影响因素进行研究，以保障应急决策的顺利进行。本文从应急决策者能力、决策所需信息、专家支持、应急决策支持系统及法律支撑5个方面对重大突发事件应急决策影响因素进行研究，为提高应急决策的有效性，减小事件造成的损失提供理论参考。同时，通过对应急决策过程中不同阶段的主要影响因素进行分析，为更好地进行决策提供支持。但由于重大突发事件的复杂性、不确定性等特性，重大突发事件应急决策的影响因素还需不断完善，以保证更好地进行应急决策。

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[14] 李玲娟.政府应急决策的风险分析与防范研究[D].成都：电子科技大学,2010：11.

[责任编辑 王晓雪]

Influence factors of major emergency decision-making

ZHANG Yongling1, WU Qian1,2, LEI Changqun2

(1.SchoolofEmergencyManagement,HenanPolytechnicUniversity,Jiaozuo454000,Henan,China;2.NationalAdministrationforWorkSafetyEmergencyResponse,Beijing100713,China)

In order to improve the effectiveness and feasibility of major emergency decisions, it is necessary to study the factors influencing major emergency decision making. Through the analysis on the characteristics of major emergency decision, we discovered the following influence factors including the abilities of emergency decision makers, a variety of information in emergency decision progress, emergency decision support system, the support at experts, and the law of major emergency. We then further discussed the influence factors of different stages in the process of emergency decision.

major emergencies; emergency decisions; influence factors

10.16698/j.hpu(social.sciences).1673-9779.2017.01.009

2016-10-28

教育部人文社会科学研究规划项目(15YJAZH113)。

张永领(1975—)，男，山东成武人，博士，教授，主要从事应急管理的研究。 E-mail：zhyongling@126.com

C934

A

1673-9779(2017)01-0048-06

张永领,吴倩，雷长群.重大突发事件应急决策影响因素研究[J].2017，18(1):048-053.