河南城乡统一土地市场建设研究

黄建水,王 磊

(河南工业大学 法学院，河南 郑州 450001)

河南城乡统一土地市场建设研究

黄建水,王 磊

(河南工业大学 法学院，河南 郑州 450001)

梳理了建立统一土地市场的理论基础，分析了河南省建设用地市场现状及问题，提出了建立统一城乡土地市场的5个途径。一是要实现农村集体经营性建设用地入市。农村集体经营性建设用地入市应采取“保权直接入市”模式，即在符合规划和用途管制以及依法取得的前提下不经过征收程序，保留集体所有权不变进入市场交易，实行与国有土地同权同价。农村集体经营性建设用地入市，在主体、行为方面，要坚持“自愿、自主、合法、有序”的原则；在客体、对象方面，要坚持“存量优先、挂钩增减、合理布局”的原则，做到有规划、有管控、有秩序。二是要确权、确地，登记颁证。要建立河南省统一的规范公开的市场交易平台。三是要在河南省试点取得成功经验总结后开展。四是制定《河南省城乡统一土地市场实施方案》后有序推进。五是要保障农村建设用地入市收益优先用于增加农村集体成员财产性收入，兼顾国家税收和集体的公益性以及社会保障性支出。

河南省；城乡统一；土地市场

土地是人类社会赖以存在的物质资料，是人们生活的依托，无论是城里人还是乡下人都生活在同一块土地上，然而我国城乡二元的土地制度使人们感到生活在不同的世界。对于城乡建设用地流转来说，城乡地位的不平等带来的问题尤为突出。中共十八届三中全会会议决定提出的“深化土地制度改革，建立城乡统一的建设用地市场”，为实现城乡土地市场上主体地位的平等带来了契机。建立城乡统一的建设用地市场，首先要使农村的集体经营性建设用地能够出租、转让和入股，实行农村建设用地入市流转与国有建设用地入市流转同权、等价。统一的建设用地市场实质是指，将城市建设用地与农村建设用地置于相同的市场中进行交易，以获取公平的发展。为了贯彻中共中央和河南省委关于全面深化土地制度改革的要求，解决河南省城乡统一土地市场面临的难点问题，推进河南省城乡统一建设用地市场的建立，笔者拟从城乡土地市场概念开始，探讨城乡统一建设用地市场的理论依据，分析河南城乡统一建设用地市场的现状和存在的问题，探索河南城乡统一建设用地市场的途径和措施。

1 建立统一土地市场的理论基础

1.1 建设用地市场概念的界定

《中华人民共和国土地管理法》第四条第二款明确规定了我国的土地可以分为农用地和建设用地、未利用的土地；同时规定建设用地是指用于建设建筑物的土地，比如城市和农村的住宅，广场超市等公共设施用地，煤矿等矿业用地，城市道路以及高速公路设施用地[1]。还有类似于南水北调的水利工程，旅游景区的土地，军队驻扎及相关用地。

根据我国建设用地所有权主体的不同，我们可以把建设用地分为城市国有建设用地和农村集体建设用地。而农村的集体建设用地又可为分三大类别，即集体经营性建设用地、公益性公共设施用地和宅基地[2]。

宅基地是指农村居民建设住宅占有、使用的本集体经济组织所有的土地。农村宅基地是属于农村集体经济组织的，其使用具有免费性和永续性。免费性是指农民使用不需要支付相应的地价；永续性是指其使用相对没有时间限制。

根据我国城市用地分类与规划建设用地标准，公益性公共设施用地是指为了集体福利或者社会公共权益而使用的土地，在乡村多指学校等基础教育用地，广场等集体活动场所用地，宗祠等服务于公众的土地。

农村集体经营性建设用地，主要指的是用于盈利或为了获取利益而占有和使用的土地。包括集体和农村集体内的居民，根据农村土地利用总体规划兴办企业用地，或者与其他企业单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业服务所使用的农村集体经济组织所有的集体建设用地，主要是过去20世纪80年代所建的乡镇企业，后来停业或歇业而闲置的土地等[3]。

1.2 建立城乡统一土地市场的法理依据

1.2.1 土地物权主体平等理论

我国是社会主义国家，走的是中国特色社会主义道路。在当前市场体制中，市场主体在市场竞争中的地位是平等的，它们互相影响、互相作用，在享受着相同权利的同时，也履行着相同的义务，法律要给予其平等保护，使他们能够在市场中获得平等地位，以更好地推动经济的发展。我国物权法和民法中也都明确规定了平等原则。

平等保护不是指完全的平等，它允许存在一定的差异，并不要求所有的主体都能够得到完全相同的对待。物权平等原则包括以下3个方面的内容：一是在取得救济的方式上，当主体的合法利益遭受侵犯和遭到损失的时候，权利主体有权利用诉讼、仲裁、协商等一系列途径维护自己的合法利益；二是当发生物权争议时，权利人能够平等适用相应的规则，不管双方是公民还是一方是国家机关都能够在向法院起诉时获得同样的待遇；三是受到侵害时的受保护程度平等，权利人在遭受到不正当的对待时，可以充分行使法律规定的权利来获得救济，不会因为双方在经济或政治上的不对等而受到差别对待。新中国自成立以来，一直对城乡土地区别对待，集体土地与国有土地在地位上有明显的差异，农村集体建设用地不能够像国有建设用地一样自由流转，加深了社会不公现象，这不符合我国民法中的平等原则。建立城乡统一的土地市场可以减少城乡矛盾，提高农民生活质量，是一条光明大道。建立城乡统一的土地市场要具备几个前提条件。首先，农村集体建设用地与国有土地应获得平等的法律地位，只有地位上的平等才能获得同等的待遇；其次，农村建设用地和国有建设用地的交易应该遵循统一的市场规则，只有在同样的规则条件下，才能真正称之为平等。再次，在不损害有关法律和规划的基础上，国有建设土地和农村集体建设用地应享有相同的待遇，不因为它们所处区域不同，就赋予它们不同的权利。真正实现“同一个地方，同样的权利”和完善相应的法律保障体系，全面深化农村集体土地改革。

1.2.2 土地产权法定理论

土地产权法理论指的是，土地作为地上物，其作为法律存在应该有相应的权利主体。该相应的权利主体享有的就是土地作为一项财产所具有的权利[1]。根据现行的法律规定，只有有明确的权利主体，土地才可以进行交易。如果不知道土地归谁所有，如何交易？难道谁先占就是谁的。土地产权就如公民之身份证，可证明土地所有权者和使用权拥有者的身份是合法的。首先，具有产权的土地能够进行合法流转，我们对土地进行配置的过程，实际上是对其产权配置的过程。因此产权也具有一般商品的属性。其次，既然具有商品属性，那么产权就应该市场化。

根据我国法律的规定，我们对物的处分一般包括好几项权能，比如对外界宣布这物是我的，我们可以用物来发挥其本身的功能，也可以把物借给别人使用来获取收益，也可以将物丢掉或者送人。除了城市的土地属于国家所有以外，我国农村的土地属于农村集体所有。土地产权是土地交易中最核心的问题，国有的土地和集体所有的土地属于不同的主体。只有两个主体拥有相同的权利，土地财产才能真正自由流动，实现其财产功能，而且对建设用地流转提供基础。城乡统一的建设用地市场实际上是使城乡建设用地处于相同性质的状态。

1.2.3 城乡融合发展理论

“城乡融合”最早于1847年11月由恩格斯提出。恩格斯在1914年出版的《共产主义原理》中明确指出，“随着共产主义的到来，城市和乡村的对立将逐渐消失，从事农业生产和工业生产的劳动者将会是一样的人，而不再是分为两个不同的阶级的人了”[4]。恩格斯还认为，单从物质方面的来看，城乡融合已经是共产主义社会的必要条件了。城乡流动人口的增多以及人们向城镇大量迁徙已经证明，农业现代化程度比较低下不利于农业的进一步发展。马克思和恩格斯认为，城市和农村社会的分离是商品在发展到一定阶段的必然趋势，但是他们也指出必须消灭城乡对立的局面。马克思认为，世界上的一切都是发展着的辩证统一。农村的发展也不例外，城市与农村的发展将从对立走向团结，然后实现相互融合。该理论在很大程度上为城乡融合提供了理论支持[2]。

城乡融合发展必须在科学完备的制度保障下才能顺利进行。城乡融合应当从体制、制度完善等角度寻求突破，在宏观上协调城乡全面发展，使城市与农村充分利用好各自优势，在互补中得到发展。解决城乡体制的结构性矛盾，促进农村经济获得更好更快的发展，促进区域协调发展，这是城乡经济融合发展的根本。但在我国根深蒂固的城乡二元结构的社会体制下，城乡结构分化比较明显，我国农村的社会发展极大地落后于城市，全国的土地资源配置效率变得极为低下。统一城乡建设用地市场就是要在土地制度上坚持城乡融合发展，打破城乡土地制度差异和土地利用规划差异，合理规划土地资源的分配。只有这样，才能促进土地资源的合理化利用，缓和城乡发展的矛盾，使城乡经济在融合中得到发展。

2 建设用地市场现状及问题

①城乡规划覆盖范围小。河南全省普遍存在乡镇中心区域外的农村区域没有编制控制性详细规划的问题。在控规暂未覆盖的区域，由于无法科学、及时出具拟流转宗地的用地规划，限制了集体经营性建设用地入市，还可能导致土地用途管制和规划管控难以实现。同时，规划覆盖的相对滞后，还导致农村集体建设用地零碎化严重，不利于土地的整合开发利用。

②入市土地抵押融资难。银行等金融机构普遍对农村集体建设入市土地的合法性存有疑虑，出于风险控制的考虑，往往不愿意为入市的农村集体建设用地使用权办理抵押融资，直接影响了社会利用农村集体建设用地的积极性，限制了集体建设用地使用权的流转。

③入市土地税费政策不明确。虽然全国人大常委会已经授权试点县(市、区)调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村集体经营性建设用地入市的有关规定，但仍然需要财政部、国家税务总局等部门及时出台相应的税收政策，明确集体建设用地使用权流转应缴纳税收的税种、税费标准，消除流转双方对政策的顾虑，提高用地者在集体建设用地流转后办理使用权证或其他项权证的积极性。

④入市双方权利保障难。农村集体经营性建设用地入市主体具有一定的特殊性，农村集体经济组织作为一个独立的市场主体，有别于一般的市场主体。在入市合同履行过程中一旦出现问题，农村集体经济组织成员往往采取一些比较偏激的做法，而不愿意通过法律途径解决问题。地方政府和司法部门出于维护农村集体的群体利益和基层社会稳定的考虑，也很难依法依规解决问题，这势必难以合理保障入市双方的权利。

⑤公共基础设施建设责任不明晰。农村集体经营性建设用地入市流转用于开发建设后，关于项目及周边区域的公共配套设施，如市政道路、给排水等，由谁供地、由谁出资、由谁配建，我国尚无相应的政策规定。农村集体经济组织享有经营租赁土地的权益，但很少承担相应的义务，容易引发投资人、政府、村集体之间的冲突。

3 建立统一城乡土地市场的途径

推动农村经营性建设用地入市流转，关键在于将农村集体建设用地纳入全省统一的建设用地市场，依据市场机制和手段来优化配置农村集体建设用地使用权的入市(包括流转、入股、租赁、联营、抵押)等。构建全省统一的城乡建设用地市场，必须要着力构建统一的建设用地市场信息服务平台，建立统一的价格评估服务中介机构和土地市场咨询服务中介机构，形成平等、合理、合法、有效和配套完善的市场服务体系。在统一建设用地市场过程中,需要政府，特别全国人大进行土地使用权转让方面的立法，还要在税收、监管和规划等方面进行宏观调控及强化监督管理,以保障城乡统一建设用地市场公平、合理、合法、有效、稳定、有序、健康地运行和发展。

3.1 强化组织领导，完善工作机制

一是成立河南省国土资源交易中心作为全省统一的国土资源交易平台，履行省政府赋予的职能，开展土地实物和集体建设用地使用权交易、集体建设用地复垦指标交易、耕地占补平衡指标交易。逐步设置市、县交易网点，建立布局合理、便捷高效的土地有形市场体系。二是加强河南省农村土地制度改革领导机构建设。各县级行政单位要成立农村土地制度改革领导小组办公室，在县委、县政府的直接领导下，统筹全县农村土地制度改革试点工作。三是建立科研院所专家学者跟踪研究机制。邀请省内外科研院所和高等院校的专家、学者对河南省农村集体经营性建设用地入市制度改革试点工作进行跟踪研究，及时向河南省委、省政府提出决策意见和建议。

3.2 明确入市主体，完成确权发证

一是确认入市主体。我国有关法律规定，农村集体经济组织建设经营用地的入市主体应当是农村集体经济组织。广东、四川两省的做法是指导乡镇、村组分别成立农村土地合作社、农村集体资产管理公司或农村集体资产经营公司等农村集体经济组织，分别代表乡镇、村组集体行使土地所有权和使用权。二是完成确权发证工作。县政府应当在颁发集体土地所有权证的基础上对使用权进行认定，把拟入市的农村集体经营性建设用地纳入集体经济组织资产管理范围，并将集体建设用地使用权证颁发给新成立的农村集体经济组织。事实上，河南省乡、村、组的集体经济组织已名存实亡。因此，对乡镇集体所有的土地，可由乡镇人民政府代为入市主体；对村组集体所有的土地，可由其村委会代为入市主体。这样可使入市工作简便易行，受让者也容易接受，也便于协议、交易、颁证等工作的实施。

3.3 制定交易规则，建立交易平台

参照国家所有的建设用地市场交易的基本规则，全面制定农村集体经营性建设用地入市的监督管理办法，建立公开交易制度和城乡统一的市场交易平台。制度规范主要包括：《河南省人民政府关于印发河南省农村集体经营性建设用地使用权入市管理办法(试行)》《河南省农村集体经营性建设用地使用权入市示范文本(试行)》《河南省人民政府关于印发河南省农村集体经营性建设用地使用权入市公开交易环节工作流程(试行)》《河南省农村集体经营性建设用地使用权入市后开发利用情况监管办法》《河南省农村集体经营性建设用地使用权抵押登记办法》《河南省农村集体经营性建设用地使用权入市民主决策办法》《关于河南省农村集体经营性建设用地使用权确权登记的实施意见》《关于公布实施河南省农村集体经营性建设用地基准地价成果的通知》《河南省土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》等。

3.4 完善村镇规划，扩大覆盖范围

结合集体经营性建设用地分布特点和入市需求，对村镇规划进行全面修订和完善，实现农村集体经营性建设用地入市的区域规划全覆盖。村镇规划要符合河南省土地利用总体规划和建设用地规划。

3.5 构建地价体系，规范入市交易

扩大基准地价编制范围，制定农村集体经营性建设用地基准地价和基准租金，形成城乡统一的地价体系，为集体经营性建设用地入市交易提供价格依据。明确对农村集体建设用地的基准地价的范围，对不同用途的农村集体所有土地，制定基准地价和基准租金，为集体土地交易提供依据，使农村集体经营性建设用地入市有价可依，为农村集体建设用地的使用权租赁、抵押、融资提供参考价格。

3.6 建立分配机制，明确收益用途

参照四川省郫县土地收益分配政策，结合河南省实际，制定河南省的农村集体所有建设经营用地入市土地增值收益分配办法，合理确定国家、集体、村民收益分配原则和比例。入市收益要优先用于增加农村集体经济组织成员的财产性收入，兼顾集体公益事业及社会保障。农村村组集体所得的入市收益，原则上全部用于村组公共基础事业支出；若需分配到群众个人手中，分配数量原则上不超过入市地块所在区域的征地补偿款项，多余部分留归村组集体使用，并实行村民容易接受的公开的“村财乡管”制度。

[1] 吴宣恭.产权理论比较[M].北京：经济科学出版社，2000.

[2] 中共中央编译局.马克思恩格斯选集(第2卷)[M].北京：人民出版社，1972.

[3] 肖云，韩立达.发展我国农村建设用地市场的构想——基于成都、重庆的实证分析[J].天府新论,2010(5)：65-68.

RESEARCH ON CONSTRUCTING A UNIFIED LAND MARKET IN HENAN PROVINCE

HUANG Jianshui, WANG Lei

(SchoolofLaw,HenanUniversityofTechnology,zhengzhou450001,China)

The paper first reviews the theoretical basis of establishing a unified land market and analyzes the current situation and problems in the construction land market of Henan Province. It then puts forward 5 ways to establish a unified urban and rural land market. Firstly, the entry of the rural collective construction land into the market, which should take the model of "protecting the right to enter the market directly ", i.e. collective ownership remains unchanged with the same price and right as state-owned land in accordance with the law, and there is no need for expropriation procedures under the premise of planning and control of land use. The entry of the rural collective construction land into the market involves adhering to the principle of "voluntary, independent, lawful and orderly" in terms of subject and behavior; the principle of "stock first, relationship regulation, reasonable layout" must be adhered to in terms of object and target. Secondly, making clear land ownership and the location of the land and issuing land registration certificate. Thirdly, establishing an open and standardized land-trading platform in Henan Province and carrying out the successful pilot experience. Fourthly, formulating the Implementation Plan for the Urban & Rural Unified Land Market in Henan Province. Then, ensuring that the earnings from the entry of the rural collective construction land into the market is mainly used to increase the property income of rural collective members while taking into account the national tax, collective public welfare and social security expenditure.

Henan Province; urban and rural unity; land market

2016-09-08

2015年河南省政府决策研究课题(2015B256)；2014年河南省教育厅哲学社会科学研究重大课题招标项目：集体经营性建设用地入市、宅基地和耕地承包经营权流转，推进城乡一体化发展研究

黄建水(1959-)，男，河南嵩县人，博士，教授，研究方向：宪法学与行政法学。

1673-1751(2017)03-0024-05

F321.1

A