监察委员会试点：宪法视野下监察权分配问题研究

孟子寻

（武汉大学法学院，湖北武汉430072）

监察委员会试点：宪法视野下监察权分配问题研究

孟子寻

（武汉大学法学院，湖北武汉430072）

十八届六中全会后，中央推进了国家监察体制改革的步伐，监察委员会成为改革中新设的重要机构，具有权力授予级别高、独立性强、监察权能大的特点。任何一项改革必然会涉及权力分配的问题，在试点设立监察委员会背后的，是对现行宪法确立的权力分配模式进行的大整合。实现监察权的独立是保证监察效能的前提，而监察权的过分膨胀会带来始料未及的后果，这就要求在宪法的视野下，分析如何合理分配监察权、如何处理监察委员会与相关机构的职权关系，进而保证在宪法格局大致稳定的前提下，稳步推进监察体制改革。

监察委员会；权力分配；监察权；宪法

“一切有权力的人都容易滥用权力，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[1]在长期的历史进程中，“分权制衡、权力制约”的思想经过了思想家们的反思和论证，以及政治家们的实践和发展，逐渐成为现代宪法的一条基本原则，为人类社会的政治制度设计提供了坚实的理论依据。20世纪初期，中国的政治家和思想家们吸取了西方的分权思想，创造性地提出了具有中国特色的分权架构，其中最具代表性的当属孙中山的“五权分立”理论，在传统“立法、行政、司法”三权之外另增“监察”、“考试”两权，并在国民党建政的过程中付诸实践。新中国成立以来，中国共产党在执政实践中逐步建立和完善了中国特色的监察制度。2016年11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，在上述三省市各级成立监察委员会。分析监察委员会职权内容，以及监察体制改革的权力分配模式，能够为进一步改革提供理论支撑。

一、监察制度在宪法文本中的演变

“监察”一词在宪法性文件中最早出现于1936的“五五宪草”，作为国民党对孙中山“五权分立”思想的首次立宪实践。该草案规定在中央政府设立监察院，行使“惩戒、弹劾、纠举及审计权”，这一监察权分配模式被嗣后制定的“中华民国宪法”所沿用。1949年9月通过的具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定“在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关，以监察各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员。”[2]从法律条文的表述方式中，《共同纲领》对监察机关职能做出的规定大致沿用了国民政府时期的法律规范，在机构上也参照国民政府监察院的方式，设立了行使国家监察权的人民监察委员会。

在1954年施行的新宪法中，“监察”一词不再见于文本表述，取而代之的是发源于中国共产党在组织建设中使用的“监督”一词，但是二者在相同语境中并没有太大差别，都表达“检查、督导和惩戒公权力机关及公职人员违法失职行为”的概念。1954年宪法取消了人民监察机关的相关条文，代之以“一切国家机关必须依靠人民群众……接受群众的监督”的概括性规定，首次将群众监督原则写入宪法。

虽然1954年宪法没有对监察机关进行专门规定，但是1955年11月在国务院下设立了监察部，地方各级政府内部也随即设立了监察部门。然而，在监察部设立不足四年后，鉴于“监察工作必须在各级党委领导下，由国家机关负责，并且依靠人民群众，才能做好……”因此“监察部亦无单独设置之必要”[3]，全国人大决议撤销一切监察机关，代之以各个机关进行自我监督。监察权实质上划归中国共产党的各级党组织行使，进而使1975年宪法对监督制度只字未提。

1978年宪法对宪法权利的设定具有承上启下的作用，它沿用了第一部宪法对人民监督权的表述。十一届三中全会后，伴随着政治体制的规范和完善，构建权利监督制度被提上议程。邓小平特别强调了保障宪法权威、通过宪法来制约权力的重要性。他多次指出：全党同志和全体干部都要按照宪法、法律、法令办事[4]。在谈到关于宪法修改的问题时，邓小平强调：“关于不允许权力过分集中的原则，将在宪法上表现出来。”[5]

通过解读1982年宪法，可以看出监察权分配的新模式。其一，坚持和细化了人民监督原则。国家机关和国家工作人员必须接受人民的监督（第27条），人大代表作为国家权力机关组成人员，代替人民行使国家权力，受人民监督（第27条1款）。其二，创设人大监督制度。各级政府、法院和检察院由对应级别的人民代表大会产生，受其监督并向其汇报工作（第27条2款）。其三，创设审计机关行使审计监督权。国务院设立审计署、地方各级政府设立审计机关，对政府的相关财政财务收支开展审计监督（第91条）。其四，授予检察机关法律监督权。人民检察院是国家的法律监督机关（第129条）。在行使检察权以外，还行使对国家机关及其工作人员实施的贪污贿赂犯罪、渎职犯罪、滥用职权犯罪的侦查权；对公安机关、国家安全机关实施的侦查行为的批准逮捕权；对民事审判活动、刑事审判活动和行政审判活动的法律监督权；对判决及裁定执行的法律监督权。1987年，国家恢复设置行政监察机关，对政府部门及其公务员实施监督工作。至此，一个由权力机关、司法机关和监察机关各自行使相应监察权的权力分配机制初步构建完毕。

二、当前监察权分配机制存在的问题

当前模式下，我国行使监察权的机关主体包括权力机关、检察部门、行政监察部门和审计部门。中国共产党作为我国的执政党，党内的纪检机关即纪律检查委员会有权实施党内监督和处分，也可视为一种监察权。然而，从依法治国的角度出发，这一监察权分配机制存在如下的若干问题。

（一）纪检监察双重体制

1992年十四大后建立了党的纪律检察机关和政府行政监察机关合署办公的体制[6]。但是党的纪检与行政监察属于两种完全不同的监督机制，是一种典型的不同性质的且不属于同一权力位阶的党政合署办公类型，不能因为合署办公而忽视它们之间的区别[7]。反腐实践中，随着纪委发挥的作用不断提升，行政监察机关的职能出现泡沫化的倾向。合署办公导致违纪责任与行政违法责任混同、以纪律处分代替行政责任处分的现象普遍，在监督绩效上，纪检机关在立案数目上与行政监察机关相比出现了畸高的现象。纪检机关权力边界的扩张导致了行政监察权被纪检监督权“淹没”，损害到国家法定行政监察权的威信。

党的十八大以来，伴随着“打老虎”和“拍苍蝇”的同时进行，纪检机关一方面承担着查处重大贪污腐败案件的任务，另一方面还要处置一般违法违纪的问题，精力有限的情况下只好在二者间做出权衡取舍。事实上，查处领导干部违反纪律、政府决策失误、错误履行上级指令，以及受理检举控告都是行政监察机关的法定职能，只不过在工作中这些职能更多的由党内纪检部门承担了。监察工作不应当有任何偏废，如果忽视早期、轻微的违法乱纪现象，那么就会有恶化成重大腐败案件的可能，最终加重纪检监察部门的办案负担。因此，纪检监察双重体制存在的问题实质上是分工合作的问题。当然，基于中国特色的党政关系视角，党内纪检机关和行政监察机关必然存在着某些职能上的重合，如果能妥善分配二者的权限，那么两种监察权就能实现优势互补。

（二）行政监察机关受到行政体制制约

《行政监察法》确立了监察机关的双重从属制，在这种模式下，监察权由上级监察机关和同级人民政府共同分配授予。虽然法律规定监察机关的业务工作以上级机关领导为主，然而在实践中，监察机关的人员安排、经费划拨、绩效考核等事务无一不受同级人民政府的领导。上级监察机关在人事任免等重大问题上通常会遵照执行政府的决定，只有当出现重大违法事件、上级监察部门介入时，另一方的领导权才得以实现。双重领导模式体制的悖论在于，它既要求监察机关保证对政府的监督效能，却又把监察机关的管理权限交给受它监督的政府。

行政监察机关法定的监察权包括调查权、证据保全权、提出建议权。这些权限的强制力偏弱，在实践中，被建议部门只需要做出回复即视为完成法律规定的处理义务，而不存在处置结果的考核评估机制。当行政监察措施的强制力不足时，监察机关便寻求党内纪检机关、人民代表大会乃至社会舆论的帮助。这种方式可能在某些情况下实现了监察机关的初衷，但是从本质上却体现出行政监察被架空的问题。

针对监察机关独立性不高的问题，党中央也部署过一系列改革，例如2004年十六届四中全会上提出的纪检监察机关“派驻统管”机制、2015年《中国共产党巡视工作条例》确立的巡视机制，然而这些改革措施都没有根本性地触及纪检监察的双重领导模式。在人民代表大会制度的政体下，双重领导模式已经是给予该机关很大的自主权限，但是随着改革的不断推进，实现监察机关的高度独立已经迫在眉睫，这正是中央将国家监察体制改革定性为“事关全局的重大政治改革，国家监察制度的顶层设计”的动因。

（三）纪检机关调查权合宪性存在质疑

1992年通过的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》授予党内纪检机关“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”的权力[8]，即所谓的“双规”。随着中国共产党反腐力度加大，“双规”的使用频率和纪检机关调查权逐步扩大化，进而引发有关合宪性的质疑。

首先，纪检机关调查权在实践中优先于检察机关侦查权。我国宪法规定，检察机关独立行使检察权，这也就意味着检察机关对国家机关工作人员的职务犯罪享有排他的侦查权、管辖权。然而实践中的一般做法是由纪检机关先行调查，调查完毕后决定是否移交检察机关进入司法程序，纪检调查实质上成为司法侦查的“禁入期”。如果存在应当移送司法程序而未移送的情况，那么纪检调查将会成为被调查者以党纪处分逃避刑事处罚的手段。这样的做法无疑冲击了检察权的独立地位，对司法的公信力造成损害。

其次，“双规”的设定和使用也存在法律瑕疵。被“双规”人员在调查期间失去了人身行动、与外界联系的自由，在限制程度上无异于监视居住这一刑事强制措施。并且“双规”没有明确的期限约束，使得“双规”期限超过刑事强制措施期限的现象成为可能。“双规”限制人身自由的调查措施来源于中国共产党党内法规的规定，从逻辑上与《立法法》的规定相冲突。另外在“双规”期间，被调查者无法享受诸如通信、会见律师等刑事犯罪嫌疑人享有的权利；“双规”期限也不能像刑事强制措施那样计入刑期[9]，与尊重和保障人权的宪法规定不相符合。

（四）人大监督、审计监督效能有限

人民代表大会作为宪法规定的国家权力机关，依法对行政、司法、检察机关行使监督权，理论上享有最大的监察权能。实践中，监督缺位问题却在地方人大普遍存在。一方面，由于权力设置模式决定了人大难以开展主动监察，因此不能通过绩效考核的方式评估人大监督的效果；另一方面，人大监督权是集体行使的权力，如果缺乏人大代表这一群体的高质量参与，监督就难以落到实处。我国曾长期奉行“管理型政府”模式，导致人大监督的社会需求不足，公民更多通过向政府机关监督、举报的方式行使监督权，而鲜有求助于人大代表大会或人大代表。同时在地方人大运行机制上乱象依然存在，违规拉票操纵选举的情况仍有发生，民众参与政治的热情和能力不足，自然难以对人大监督提供支持。

审计权是宪法规定的监督权之一，是国家治理体系中的一项基础性制度安排[10]。它通过对政府财政预算和决算的监督，约束财政资金的适用；通过对公务人员在职期间的经济责任审计，排查是否存在违法违纪行为；通过专项审计，对特定对象的资金往来实施监督。但是，审计权的独立性面临着多方因素的挑战。首先，审计机关虽然代表国家实行审计监督权，但实践中它的权力来源于政府权力的授予，因此当政府利益与国家利益冲突时，审计机关的独立性就受到冲击。其次，审计机关仅仅行使检查权，而对审计结果缺乏处置权，使得审计监督只有审查而欠缺惩戒，在权力结构上先天不足。最后，审计监督与其他监督方式如司法监督、党内监督缺乏有效对接，责任分工不明。这在理论上会引起重复审查、浪费监督资源，而实际上却是各部门相互推诿责任、敷衍塞责。

三、监察委员会的监察权分配模式分析

在推行国家监察体制改革试点之前，关于如何组建监察机关主要存在两种观点，其一是“提高独立性说”，即改革行政监察机关双重领导模式，类比海关、国税、银监会等部门建立从中央到地方的垂直管理体制。其二是“组建新机构说”，即对行政监察机关、审计机关和检察机关的职权进行整合，组建兼领行政监察权、审计权和侦查权的监察机关[11]。从中央公布的国家监察体制改革相关文件来看，改革的趋势是组建新的监察机关即监察委员会、对原有的监察权分配进行整合重组。在监察权分配方面，监察委员会具有以下特点：

（一）监察权由权力机关直接授予

在《方案》中，试点省份的各级监察委员会由对应的人民代表大会产生，也就意味着它是一个独立于政府之外、与行政机关和司法机关具有同等地位的公权力机关。这种提高权力授予来源的方案使得监察权摆脱了原有模式下政府权力的桎梏，成为与行政权、司法权相互配合、相互监督，共同对权力机关负责的一项新权能。这种监察权的分配模式不仅改变了新中国成立以来的监察制度，同时将会对人民代表大会制度产生深刻影响。

首先，在历史的维度上，中国自古就有监察权由最高权力直接分配的传统。中国古代监察机关的权力直接来源于处于最高地位的皇权，“职专纠劾，为天子耳目之司”，贯穿了从战国到清朝两千余年的封建君主制社会[12]。从监察效能上看，这种方式无不实现了维护君主专制、强化中央集权的初衷，附带着约束了官吏的贪污腐败行为。这样的权力分配模式保证了监察机关的独立性，使之拥有独立的人事任免权和经费预算权，从而提升了监察效能。

另外，在宪法的维度上，设立监察委员会改变了当前政体下权力的分配模式。新中国历部宪法都坚持了“人民代表大会产生一府两院”的规定，而此次国家监察体制改革中设立的监察委员会，使“一府两院”变成“一府两院一委”的格局。这种安排保证了监察委员会能够对国家权力实现全面监察，但是也对人大监督提出更高的要求：伴随着监察权的扩大，对它的约束监管机制也必须跟上。东汉时期，掌管地方监察的刺史权力膨胀，以至于取代地方行政长官成为实际控制着者，给国家造成分裂和动荡。承上文所述，国家对人大监督缺位的问题已经开始从整饬地方人大代表选举进行处置，可以预见人大的监督职能将会在未来的改革方案设计中被进一步强化。

（二）吸收其他监督机关的监察权

监察委员会不是当下某一个监督机关权力的扩大，而是多个监督权的整合。与行政监察不同的是，监察委员会不仅对政府机关、政府部门及其公务员这些行政监察法适用的主体进行监察，还能监察人大、政协、司法机关及国家编制内的工作人员，清扫了《行政监察法》存在的监管盲区，名副其实地实现了宪法意义上的“全方位监察”。《规定》要求中国共产党的纪律检查委员会与监察委员会合署办公，这样的权力分配模式解决了纪检机关对于非共产党员无监督依据的问题，使得监察机关能对一切行使公权力的机关和个人进行监督，实施真正的“国家监察”。

在审计监督权的归属上，虽然十八届六中全会公报将审计监督与监察委员会监督一并提及，但是笔者认为未来的改革会将审计监督权分配给监察委员会行使，在机构设置上将审计机关融入监察委员会，接上文所述，理由有三。其一，现有的审计权存在缺陷，只能对违法行为进行查处，而依赖其他部门进行惩处。长期以来，我国的纪检机关和检察机关承担了绝大多数贪污腐败案件的监察工作，审计机关的经济责任审计这一手段起到的实际作用相对不足。其二，审计机关的双重领导模式难以实现独立监督。独立是有效监督的保障，在设立独立监察机关这一改革趋势下，审计机关必然会从政府部门中剥离出来，而将其职权和机构融入监察委员会也符合减少层次、整合队伍、提高效率的原则。其三，审计权并入监察权有历史和实践的经验。在国民党制宪和建政的实践中，审计权由监察院行使，审计部是监察院的下属单位，审计部在行政机关提出决算后进行审查，将结果上报给立法机关。因此，可以预见到改革在监察权分配问题上的下一步动向很有可能是整合监察机关和审计机关，实现审计权的在监察委员会体制下的独立行使。

（三）监察权与侦查权相协调衔接

在我国现有的体制下，检察机关内部的反贪污贿赂部门和反渎职侵权部门行使着国家机关及其工作人员职务犯罪的侦查权。《方案》指出，监察体制改革要“建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制”，针对如何处置监察权与侦查权的关系，理论界有两种对立的观点：其一是主张借鉴香港廉政公署的模式，将检察院的侦查权分配给监察委员会；其二是主张维持现有的监察权与侦查权的分配模式。

笔者认为，人民检察院作为法律监督机关，其监督权的行使必然需要自身相关权力的支持，如果改变现有的监察权与侦查权分配模式，就必然涉及修宪的问题。香港廉政公署不仅拥有职务犯规的侦查权，而且拥有提起刑事公诉的权力，这一权力分配模式是基于香港不存在承担公诉职能的检察机关的英美法系背景，贸然复制廉政公署模式必然会导致监察、司法体制的混乱。如果将检察院职务犯罪侦查部门分配给监察委员会，那么将涉及全国各级检察和监察机关的人事、职权调整；同时涉及包括宪法在内的一系列刑事、行政法律的修改；况且在2014年刚刚完成了最高检反贪总局的改革工作，重新分配监察权和侦查权的改革将会是一项宏大的改革任务。

监察调查权与刑事侦查权是截然不同的两个权力范畴，然而在实践中，纪检机关的调查权与检察机关的职务犯罪侦查权屡屡产生越界现象，给人一种侦查权依附于监察权的错觉。因此，分配监察权与侦查权的问题，实质上是规范监察调查权的问题。笔者主张，在强化纪检机关与监察委员会合署办公机制的同时，应当通过立法严格规范监察机关的调查权，比如明确被调查者在“双规”期间享有的法律救济。当然，国家监察体制改革必然会触及乃至宪法的一大批法律法规的修改，不排除检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪的权力被分配给监察委员会的可能，改革具体如何部署，还有待实践去证实。

四、结语

国家监察体制改革作为新形势下推进国家治理体系和治理能力现代化的重要部署，是监察权力分配模式的重大变革。2016年11月，监察委员会制度已经在北京、浙江、山西三省市开始了试点工作；根据以往改革试点的经验，这项改革方案有可能在更大的范围内实行推广。有学者认为，我国现行宪法属于“旨在确认和巩固改革成果，维护改革所需秩序”的改革宪法，可以肯定的是，为推进国家监察体制改革而修改现行宪法是必然的趋势，这也体现了党中央全面深化改革的决心。

应当看到的是，将监察委员会制度写入宪法并不意味着监察体制改革的成功，任何一项制度必须在依法治国的实践中才能展示出自身的优越性和生命力。民国时期，宪法用专章条文规定了监察制度、政府在机构设置中单独设立了监察院，但是在国民党党国体制下最终只是流于形式，国民党元老蔡元培辞任监察院首任院长时说，“监察制度在民主国家，发挥过相当作用，可是在豺狼当道安问狐狸的局面下，有什么可为呢？”[13]因此，监察委员会职能的有效运行离不开依法治国的全面推进，这也是改革者们无法回避的挑战。

从历史的维度考量，监察委员会的设置可以视为对传统中国独立监察体制回归。无论是封建帝制下的监察机构，还是北洋政府时期的平政院、国民政府时期的监察院，无一不是对独立监察制度的继承。监察委员会制度与旧时代监察制度的根本区别在于，它是在中国共产党领导下，行使人民监督权的机关；这也就决定了监察委员会为人民服务的根本立场，正如习近平同志强调的，“强化国家监察是为了保证国家机器依法履职、秉公用权，强化群众监督是为了保证权力来自人民、服务人民。”[14]

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[3]全国人大.第二届全国人民代表大会第一次会议关于撤销司法部监察部的决议[EB/OL].中国人大网.2000-12-23.[2016-11-27]. http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/23/content_5328102. htm.

[4][5]邓小平.邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1999：371，339.

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[14]习近平.在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话[EB/OL].人民网.2016-05-03.[2016-11-27].http：//politics. people.com.cn/n1/2016/0503/c1001-28319087-2.html.

The Supervisory Comm ission Pilot：Supervisory Power Distribution in View of Constitution

MENG Zi-xun

（Schoolof Law,Wuhan University,HubeiWuhan 430072,China）

Since the Sixth Plenary Session of the 18th CPCCentral Committee,The reform of national supervision system has been accelerated,the Supervisory Commission is a new institution in the reform,which is regarded as the"ICAC in Chinese Mainland"by its higher level,high independence and strong supervisory power.Every reform must involve the distribution of power;the Supervisory Commission pilot is an integration of power distribution established by the present constitution.High independence is the premise of supervision efficiency,but the over expansion of supervisory powerwill cause serious consequences,which requires us to cautiously distribute the supervisory power,dealwith the relationships between Supervisory Commission and relevant departments,thus promoting the reform of national supervision system on the premise ofsteady constitutionalpattern.

supervisory commission;powerallocation;supervisory power;constitution

D926.12

A

1674-7356（2017）-02-0061-06

10.14081/j.cnki.cn13-1396/g4.2017.02.011

2016-12-22

国家“2011计划”司法文明协同创新项目

孟子寻（1994-），男，湖北孝感人，硕士在读，研究方向：法律制度。

时间：2017-02-21网络出版地址：http：//www.cnki.net/kcms/detail/13.1396.G4.20170221.1125.010.html