解决街区公共服务困境的多路径模型研究

2017-02-22史春玉

中共杭州市委党校学报 2017年1期

□ 邹伟史春玉

解决街区公共服务困境的多路径模型研究

□ 邹伟史春玉

当前城市街区普遍面临着公共服务供给不足、基层社会资本散失和社区归属感淡薄等集体困境。为了化解这些困境，需要建构一种涵盖有偿交易、选择性激励、小集体、社区社会资本营造等核心维度的多路径驱动模型。该模型旨在降低街区公共服务的外部性，规训城市中的“搭便车”者，同时起到增进居民个体收益和增强居民归属感的目的，这无疑将有助于城市街区走出集体合作困境，推动基层社会治理。

多路径模型公益众筹会集体行动街区公共服务

当前，随着经济和社会的快速发展，居民对街区公共服务的需求也在不断增加。但另一方面，单位制趋向解体的同时，基层政权在提供公共服务时普遍面临着财政不足的困境。因此，探索更为有效的街区公共服务供给机制便成为基层社会治理改革的一项重要任务。2016年，中共中央、国务院印发《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，确定了“十三五”乃至未来一段时间，中国城市发展的“时间表”和“路线图”。该《意见》明确将街区作为未来城市发展的主要目标和提供城市公共服务的基本单位。在此背景下，本文试图阐明：当前街区公共服务供给出现了什么问题？街区在解决这些问题的过程中提供了哪些有价值的经验？我们又该如何从理论层面来归纳其经验逻辑？为此，笔者在2015年6月-9月，先后五次对杭州市上城区望江街区进行调研工作，采取了参与式观察和半结构式访谈的方式对这些问题进行深入了解。其中，访谈对象涉及街道民政科工作人员、社区负责人和当地居民。

一、文献评估与分析框架

公共服务供给是学界关注的焦点话题。首先，针对公共服务的供给模式，学者们提出了诸多有价值的建议，例如复合供给模型、[1]信息化跨界合作、[2]国家与社会双向互动、[3]网络治理模式[4]等，都充分展现了多元的服务供给制度。其次，在具体的供给机制上，髙鉴国提出应构建一种以社区公共团体为依托、以政府支持为前提、以公益性和福利性服务为宗旨的社区公共服务模式。[5]吕芳以社区减灾为研究对象，对“吸纳式”和“合作式”两种公共服务供给模式进行了比较分析。[6]高灵芝主张，在中心社区建立社区服务中心向本社区居民提供服务。[7]吴素雄、郑卫荣、杨华认为，需要一个整合性和扶持性的社会组织培育主体平台，使其成为社区公共服务供给的二级服务提供方。[8]陈丽、邹姗珊指出构建社区服务代理模式，应整合社区服务载体，重构社区治理结构，从而进一步满足社区居民对公共服务的需求。[9]这些研究充分展示了城市社区公共服务供给的多元机制，但其探讨对象多聚焦于社区，在研究过程中则表现出对居民个体行为的简单化处理，而未能对城市集体供给困境展开深入探讨。

近年来，学界就农村地区村庄公共品供给也展开了颇有意义的讨论。彭长生、孟令杰的研究表明，“村庄集体收入和村民收入是影响农村社区公共品合作供给的主要因素，社区异质性特征对集体行动有一定的影响。”[10]周生春、汪杰贵直指农村的集体行动困境，认为“在农村公共服务中，农民自主供给是当前典型的农民集体行动”。[11]高庆鹏等认为，“在一定条件下，农村社区记忆能收敛于合作互惠的演化稳定均衡，有效组织公共产品供给的集体行动”。[12]这些研究对于理解农民个体行为逻辑具有重要价值，但它们在化解个体合作困境的相关进路上呈现出单一化特征。我们认为，在纷繁复杂的现代基层社会，通过一项机制化解纠缠、潜藏的个体合作问题显然过于理想化。此外，这些研究大多是针对农村地区展开讨论的，其行为逻辑是否可以有效延伸至城市仍有待深入观察。

综上所述，现有研究对于理解基层公共服务与集体行动具有重要意义，但既有研究的不足也是显而易见的，主要表现在两个方面：一是城市公共服务供给研究，主要是在社区层面上进行探讨，事实上，社区作为城市的微型载体，难以在更广地域中做到独善其身，恰恰是街区成为了城市的重要枢纽；二是农村地域中的个体行为解读对于舒缓基层服务中个体与集体的现实张力具有重要的实践价值，但这类研究大多聚焦于农村社区，其研究结论能否推论至城市尚存疑问。

鉴于此，本文从研究问题出发，借鉴既有研究成果，根据理性选择理论与社会资本理论的一些洞见，提出了街区公共服务供给的多路径模型(见图1)。

图1 街区公共服务供给的多路径模型

本文所提出的多路径模型是指，在特定的街区场域中，通过自上而下的制度建构，以多种机制的混杂交替使用来化解个体的集体合作困境。其机制形式主要包括针对公共服务外部性问题的有偿交易、规训“搭便车”人员的选择性激励、使个体收益显性化的“小集体”建设，以及意在增强居民街区归属感的社会资本重塑。在特定的环境下，这些作用机制并非是独立存在的，也不是相互排斥的，相反，他们是缺一不可、互相依存与互为渗透的关系。借助该分析框架，我们希望能为破解街区服务集体行动问题提供有益的实践经验和知识扩展。需要说明的是，本文所指的街区是以街道办事处和居委会为基础的城市基层社会。据此，我们将街区公共服务定义为，在一定的街区范围内，由政府或其他组织向居民提供的，能够提高居民福利水平的各种服务与设施，显然，它直接关系到基层的公共生活水平、社会福利和社会稳定。

二、“制度创新与服务拐点”：街区公益众筹会实施前后状况比较

本文之所以选取杭州市望江街区作为研究单位，一是该地自2013年以来，在公共服务方面做出了卓有成效的改革举措，发生了丰富多样的社区轶事，这一方面使得望江街区本身具有很大程度上的典型意义，另一方面，丰富的案例为本研究的进一步分析提供了更多适宜的素材；二是望江街区是中国东部省份的一个普通街道，由于其社会、经济和人口结构等特征也在一定程度上代表了当前东部地区普遍面临的因巨大人口流动带来的基层服务问题；三是笔者有较便利的条件进行田野调查和资料收集。

(一)众筹会实施前：“一蹶不兴”的街区服务

2014年，杭州市实现地区生产总值9201.16亿元，增长8.2%；财政总收入1920.11亿元，比上年增长10.7%。2013年，市本级公共财政民生支出138.01亿元，占公共财政预算支出74.8%；2014年用于民生的支出比上年又提高1个百分点，达到146.99亿元，其中住房保障、医疗卫生与计划生育、科学技术等民生项目支出分别增长21.0%、15.3%和13.3%。[13]较高的经济增长与民生项目投资的急剧上升，使杭州上城区望江街道及下辖11个社区在公共服务领域拥有较为丰厚的政府公益创投基金、福利彩票公益金与财政预算。但恰恰是这样一个有着雄厚经济实力和财政投入，且地处杭州“钱江时代”中心腹地的望江街区，辖区服务供给却远远低于社会需求，譬如社区基础设施、就业培训、社区帮扶，以及一些较为专业化的街区服务如青少年托管、外来人员心理辅导和妇女维权等在该街道内几乎没有*田野调查访谈资料，2015年6月于杭州望江街道近江东园社区。。

笔者在调研望江街区过程中听闻这样一则案例，它是对杭州秋涛路老区居民集体罢修排水沟的现实描述：

“与杭州秋涛路东面的那些新社区，楼道集体供电、下水道定时维护所营造的灯火通明、清洁环境不同，秋涛路西面完全是‘一个天一个地’，西面基本上是兴建于上个世纪的老公寓，楼道漆黑一片、臭气熏天，几乎每个居民都是蒙口罩出门，而一到晚上，每个人都自备手电筒上下楼，有些老人行动不便，没事基本上就不出门了，有些还甚至严严实实地塞紧家里的门窗。这主要是因为长期欠费，这些楼道照明灯几乎不曾亮过。于是，大家都比较自觉地赶在天黑前，趁着日光还蒙蒙亮便早早地回家了，基本上是要等到第二天天亮上班没办法了才走出家门，就算是路过，他们也是快步疾走，躲闪眼前的‘臭水沟’。”*田野调查访谈资料，2015年8月于杭州望江街道办事处。

这一切表面上源于居民拒绝支付公共照明设施和排水管道维修费用，导致楼道电力和楼下排水系统供应不足；而更深层次的顽疾在于居民自治能力的欠缺，造成了公寓公用灯、排水系统等公共物品供给的集体合作困境。而从更深层次原因来看，造成上述状况的根源主要在于基层政府低效的公共服务供给与居民集体行动的困境。

1.基层“无政府状态”与低效的公共服务供给

由于多年来基层干部沉醉于高速的经济发展和年年变化的GDP数据，导致一切都被货币化，金钱主义占据了道德的制高点，严重冲击了基层政权，致使我国基层社会出现了令人担忧的无政府状态*基层无政府状态可以指恶势力主导地方政治，而政府沦为恶势力的工具；也可指地方政府职能失效导致的社会恶果；更甚者，代表公权力的政府演变为恶势力，在这里政府一手制造了非正义，自身也沦为受害者。。本文所阐述的基层无政府状态，侧重于基层政府在公共服务职能上的“懒政”行为。与杭州秋涛路老公寓臭气熏天直接相关的一个关键原因是下水管道渗漏，且修缮不及时。而水管的渗漏或罢修问题在很大程度上又是由于基层政府过度量化经济发展指标，致使财政支出大多流向与GDP增长相挂钩的领域。加之对土地财政的极度崇拜以及全省紧锣密鼓开展的“三改一拆”行动，迫于政绩考核的压力，当地官员更倾向于老区整体拆除，以甩掉这些“只花钱不收益”的包袱。

而按照杭州市上城区委、区政府下发的《关于加强社会组织建设工作的行动计划》文件要求，区政府每年需投入公益事业资金200万元，各街道每年要安排不少于50万元的专项资金和30万元发展基金用于公共事业。但在实地调研中，我们了解到，区本级每年在公益服务方面的实际投入仅为100万元，各街道在此方面的真实投入还不到官方要求的一半。一般而言，一名社会组织专职人员薪资水平大约为5万元，而街道在公益基金方面的投入实际上仅为20-30万元，远没有达到80万元的理想状态。不到一半的资金仅能完成少数“寒酸”的服务项目，何况望江街区是拥有11个社区的大街区，即便每个社区仅有一个社会组织且只配备一名工作人员(实际上每个社区有3-4家)，单是11个社会组织的专职人员薪水最少也需要55万元，更别提开展服务性的活动了*访谈资料，2015年8月于杭州望江街道在水一方社区。。由于薪资低，社会组织人员流动性大，服务能力远远滞后于居民需求，这导致望江街区基层公共服务重回政府单一供给的老路，集体合作供给趋于瓦解。

不仅如此，由于科层体制条块分割管理的惯性和管辖权层级分解，导致公共服务的供给过程有许多环节，加上单位制的封闭性限制了街区公共服务供给正外部效应的“外溢”，这些都使得街区公共服务供给效率尤为低下。近年来，一些地方通过扭转不合理的财政支出规模和结构，适度压缩经济性支出和行政性支出的比例，加大了公共财政向基层公共服务领域倾斜的力度。但受我国长期“官本位”思想和官僚体制的影响，政府在参与治理体系中始终居于主导地位，从而把社区治理体系塑造成了“政府主导、社会力量参与”的“中心—边缘”结构。[14]在此种结构下，地方官员出于短期政绩的考虑，对能快速“回本”的经济性公共服务会优先配置，而对收益慢的社会性和福利性公共服务则置若罔闻。街区公共服务普遍陷入“等”中央政策、“靠”上级转移支付投入的无奈境地。据一位社区主任表示，“由于望江街区的老旧公寓大多年久失修，房租低廉，成为外来人员的主要集聚地，因为对基础设施的修修补补经常由财政承担，难有收益，因此，当地政府更倾向于整体拆除，通过地产开发，来增加财政收入，为此迟迟没有对老旧小区的下水道、照明设施进行必要的维护，致使大多破旧不堪。”*访谈资料，2015年8月于杭州望江街道近江东园社区。总之，城市基层政府作为居民合作提供公共服务的一种外生变量，迫于预算强约束，向街区提供公共服务的动机不断弱化，陷入了一种公共服务供给的“无政府状态”。

2.居民集体行动的困境

事实上，长期的政府垄断式供给制度使为数不少的人抱着对公共事务“我不做总有人去做”的“搭便车”心态，才是造成集体行动困境的肇因。

第一，锱铢必较的个体理性使集体行动陷入瘫痪。市场经济造就了中国“没有设计的奇迹”，使人们挣脱了传统道德的牢笼，理性经济人成为个体行动的合乎逻辑的假设。望江街区内的公寓多建于上世纪，没有便捷的现代化电梯；由于数量多、范围大，不可能为每户设置楼道休息椅方便老人出行。但是单个居民谁都难以承受所有安装成本和后期维护费用，最小的安装单位也应当是单个公寓或若干公寓合作乃至一个或数个社区联手供应，这必然涉及一定领域内的集体合作。然而，总有居民想坐享他人掏钱装休息椅之利而自己不付出成本，这导致楼道休息椅安装项目迟迟不能动工。无独有偶，居民楼下破旧的健身设施因无人出钱维护，不断损耗，锈迹斑斑的器材预示着街区公共设施俨然已成为“皇帝的新装”。集体行动逻辑下的机会主义倾向引发居民合作代价和难度的攀升，导致了公共设施亟需新建或维护，却难以形成“众人拾柴”的集体合作，致使街区公共环境遭受严重破坏。

第二，“小农心理”引致的极端结果。如果说基层无政府状态与低效的服务供给体制是望江街区居民合作困境的外生变量，那么“小农心理”则是生发“搭便车”行为的一个潜在变量。望江街区是杭州重要的物资集散中心，外来人口相当集中。2010年，整个望江辖区共有外来人口6.1万，占全部常住人口的64.05%。同年，杭州地区外来人口占常住人口比重为27.1%，浙江省则为21.7%。可见，望江地区的外来人口比重不仅与所属的杭州市有很大差距，而且大大高于浙江省的平均水平。外来人口由于从小生活在农村，长期从事农耕经济，具有农业生产经营分散化和农民原子化基础上的“浓厚小农意识”及“公私分明”的特点，即使是生活在城市，也同样在其身上展露无遗。一说是公家的，差不多就是说大家可以占一点便宜的意思，有权利而没有义务了。[15]远未实现市民化的外来人员的显著特点使得他们对于平等协商渠道上形成的共同利益并无兴趣，因此他们不可能形成合作组织，何况是要建立有强制力的制度与管理来化解他们所面临的共同问题，就难上加难了。

第三，社区社会资本散失，共同体意识遭冷落。当前，转型期的社会秩序规则实际上处于一种混乱局面，人们由熟人社会转向陌生人世界，造成了人与人之间的信任危机。而纵然具备共同利益、环境压力等条件，如果没有信任在场，人们的合作依然如空中阁楼。在望江街区，居民自主供给制度濒临崩溃，居民之间、官民之间信任极度淡薄，街区社会资本异常颓败，已构成居民不合作行为的重要因素。比如，“对于小区的排水沟出了问题，水漫到路面上，影响了居民日常出行，街道知道老百姓对此意见很大，有的时候政府就从城管费用那边拿出一笔钱选取一栋楼给挖条排水沟，但是不建还没事，一旦建了，居民就想这本来就是你(政府)该做的。这样一来，附近居民就觉得他们越闹，街道就越快把事办了，包括楼道灯也是一样，政府做的越多反而越是引起老百姓不满。”*访谈资料，2015年8月于杭州望江街道近江东园社区。而街道又长久以来，习惯于选择那些容易施行、所需资金较少的公共服务来办，同时又尽量与上级政府摊派的服务工程数目保持一致，一般每年凑十大民生项目，且都要体现政府形象。但这远远滞后于大多数居民的需要，加剧了公众与政府的矛盾。结果，居民将这种潜伏的矛盾介入到政府花巨资承办的公共交通项目中，只要傍晚望江辖区内修地铁，有居民就举报其扰民，导致施工进展一度受阻，而这种现象并非孤例。

第四，“少管闲事”下淡薄的社区归属感。伴随着城市化进程的加快、人口流动加剧，传统的地域社区和社区情感已悄然生变。尽管有专家认为，现代化、工业化从根本上说不会削弱人们的社区意识和归属感。[16]但不得不承认的是，由于成员之间缺乏沟通的客观空间，社区浓厚的“影子行政”现象，使得社区成员并不对社区寄予厚望。[17]因此，能够为社区成员普遍认同，并直接影响其切身的重大利益的“缘”及其“缘引力”尚处于十分幼弱的状态。而这确实也影响了居民投入公共设施等服务项目的内在动力。以婺江社区为例，它地处城乡结合部，是流动人口集中区，外来妇女占社区总人口的1/4之多。2013年初，据“异乡姐妹心灵港湾”同浙江省联合应用心理科学研究院对该社区所做的调查报告显示，这些外来妇女在恋爱、子女教育、个人发展方面存在极大的心理需求，但因她们普遍对社区感觉疏远和陌生，导致社区中需要心理咨询与接受咨询的人数极不对等，进而引发各种街区乱象。

正因如此，“我们(政府)要想个法子，既改变我们‘唱独角戏’的尴尬，又让社会组织大显身手，让居民有被服务的满足感。”*访谈资料，2015年8月于杭州望江街道近江东园社区。为此，望江街区政府展开了一系列制度创新，而众筹会无疑是其中最大的亮点。

(二)众筹会实施后：“方兴未艾”的街区服务

2013年初，望江街道试图通过建立公益众筹会来破解困扰街区多年的集体行动困境。公益众筹会全称“民生实事公益众筹会”，实质是一个枢纽中介型社区社会组织，当时的初衷在于全面了解、整合街区居民的公共需求，通过将属地居民的需求归纳、整理为民生项目，发动和组织辖区的社会慈善资源众筹认领，资助各类社会组织承办实施，引导社区居民参与公共事务的管理，共同解决基层公共服务问题。具体安排是每年举办一届，时间跨度为一年，这一举措具体包括公益项目立项制度、项目认领制度、项目实施制度、项目反馈机制与项目改进机制(见图2所示)。

1.项目立项机制。街道通过短信、微信、微博等网络平台以及借助社工走访、居民座谈会报送意见，由此整合出一批候选公益项目，经居民投票筛选项目，再由各社区推选的“公益使者”们协商、讨论后确定项目资金明细，并召集各科室主任、专家、社区代表对项目分层面、分阶段讨论表决。最终，将入选的公益项目统一制作成册，发放给辖区企业、社会组织和居民。

2.项目认领制度。每年年底，街道将统一组织“资本相亲会”，发动辖区企业以一对一或多对一的形式自愿出资援助，并同服务提供方的社会组织签署“公益项目认领合同书”，以合同委托形式对项目责任人、调研勘察、资金落实、项目完成和验收进行明确规定。

3.项目承办制度。街道和社区负责项目制定；社会组织根据项目合同书要求具体实施项目和落实服务。在此期间，“公益使者”负责对工程招标、资金管理和项目进度进行统一监督，并定期通过专门的项目经费台帐向出资方企业和受益居民公布资金流向和项目进度。

4.项目反馈机制。年末，各公益项目实施情况统一在“易拉宝”展板作巡回展览，由社区组织居民对项目效果进行满意度测评。街道对于反响较好的企业、社会组织致感谢信。

5.项目改进机制。街道领导班子和各科室长组成公益项目领导小组，每月召开工作联席会议，分享已完成项目的经验，并在年底形成全面和分项的项目总结材料，经“公益使者团”审核讨论后登记造册，为今后的项目开展提供改进意见和经验教训。

图2 公益众筹会运行机制

应该说，望江辖区内的居民大多是外来人员和老年人，凭单个居民的力量难以供给服务项目。即使单个居民提供服务，其成效也极为有限，不能惠及全社区，更别说街道层面了。因此，在公共服务供给不足时，街道当仁不让地站到了服务提供的第一线，组织企业与社会组织积极奉献。社区居民集体做出的为老服务、青少年服务、妇女服务等行为，其最大功臣无疑是众筹会制度。可以说，该制度下实施的一系列项目，改变了过去社区居民难有作为的形象，使他们一次次从幕后走向前台，不仅引起了政府的注意，也吸引了越来越多社会人士的眼球。

2013年，面对火灾隐患的持续存在，公益众筹会联系大通桥社区党员，组建“红色电波”居家服务社，为独居、空巢老人提供免费安装烟感报警器服务。

2014年，借助众筹会平台，杭州正吉金融服务有限公司出资0.5万元认购在水一方社区老年食堂项目，次年升级为暮阳膳食项目，为独居老人提供优惠就餐和免费送餐服务。

2014年，针对外来妇女的心理健康问题，众筹会积极组织“异乡姐妹心灵港湾”，引导居民自筹3万元，顺利完成了心理工作室的建设和升级工作。

2015年，在社区居民普遍遭遇集体行为困境时，众筹会动员社区集体出资2万元，通过开展免费冰激凌和积分兑换项目来鼓励有利于集体利益的个体行为，一大批街区热心人士被发掘……

经过3年多的项目锤炼，众筹会经历了从对政府依赖到独立运行，到从容应对居民合作困境并取得巨大成功的过程在这一过程中，众筹会开始学会了如何在现有的资源约束下，创新制度来解决基层资源利用不足的本领，避免了街区公共服务的“集体行动困境”。

那么，在街区范围内，众筹会制度是如何嵌入并改变具有“经济人”特质的个体行为逻辑的呢？对此，我们提出了多路径模型来对街区成员采取合作策略的深层动机进行剖析。

三、讨论：街区集体行动困境破解何以可能

在公益众筹会制度中，化解街区集体行为困境的路径呈现出多路径的表征，即有偿交易、选择性激励机制、小团体与社区社会资本等多项机制的交替使用。其中，有偿交易旨在降低公共服务的外部性；选择性激励制度意在规训“搭便车”者；小团体则使每个成员都能观察到可观的收益份额，以此结束漫长的讨价还价过程；而重构社区社会资本旨在增强居民的社区归属感。在此基础上，笔者引入暮阳膳食服务、异乡姐妹心灵港湾、烟感报警器项目以及积分兑换等由公益众筹会操作运行的项目，通过对它们的行为逻辑分析，归纳出以下四个互为嵌套、相互依存的基本命题。

命题1：有偿交易机制有助于消减街区公共服务的外部性，是生发集体行为的经济因素。

按照公共产品理论的观点，公共物品具有我消费，你也消费，我付出成本进行消费，你不付出成本也可得到同样消费的特点，这表明了正外部性的存在；而当我要得到最大利益，你也要满足最大利益，于是公共资源耗竭时——负外部性就出现了。由此可见，为了降低外部性，使收益与成本对称，对公共服务的提供引入市场交易的办法显然是明智的，比如对水电资源使用者实行收费等。

以暮阳膳食服务项目为例。“暮阳膳食”是老年食堂的升级版，由于食堂辐射附近多个小区，每到就餐时段，食堂就会聚集上百人，因供应量有限，导致许多有就餐需要的老人常常怏怏而归。于是，在食堂每天上演着老人驱赶年轻人的场景。为了避免集体行动的混乱和无序，提高集体收益，该服务项目引入了有偿收费机制。明确规定，非本街道户籍老人凭老年卡可享受快餐8折优惠，辖区内60周岁以上的老人通过优惠充值卡付款，可获得快餐6折，点菜8折优惠，一天限一餐。如遇中晚饭就餐人数少的情况，食堂可选择对外经营，但必须保证老人优先就餐，而符合条件的老人还可获得免费送餐上门服务。在此安排下，老人从食堂就餐交易中获得了经济上的实惠，也就激活了他们参与食堂管理的积极性，从而实现减少外部损益的目的。

“他们(老人们)都主动提出来要组成一个由比较年轻一点的中老年人来专门引导上了年纪的老人就餐的队伍，这个队伍一开始主要是帮助一些行动较为不便的老人，但是后来食堂出现了有些老年人素质不是很好，插队、扎堆排队这样的问题经常出现……给食堂造成了很大的混乱，所以后来他们这个组织也就自然参与了维持就餐秩序的工作，而且最近他们还准备成立一个食品安全志愿服务队，负责对食堂提供的饭菜和服务态度进行监督和考核，因为老人们自己付钱了，他们希望花的钱可以做到物超所值。”*田野调查访谈资料，2015年7月于杭州望江街道。

命题2：选择性激励制度是规训街区“搭便车”者的重要方法，进而成为影响集体行动的重要变量。

奥尔森认为，向成员提供不同于集体利益的选择性激励是维持组织正常运转的重要手段。选择性激励有经济激励、社会激励之分。[18]从社会激励来看，经过多次博弈的理性居民观测到诚信较于欺骗能带来更多的经济和社会收益，因此普遍对声誉十分重视，这就有效抑制了不合作行为的动机。

本案例中的众筹会在运行机制上尤其强调社会声誉的推动作用。比如，根据安排，每年企业通过认领如烟感报警器、外来妇女关怀公益等项目可得到国家和省级主流媒体的关注报道；同时，所有认领企业都有机会在认领仪式上展示本企业形象；而在项目所在地，企业和其认领的项目均有固定展示牌；在常年接待全国各级参观考察团的睦邻驿站内设有公益企业LOGO宣传墙，帮助展示公益企业形象。但只有社会激励显然是不够的，增进个体经济收益才是产生合作行为的逻辑起点。为此，众筹会还采用“资金分段发放”的“胡萝卜+大棒”方式来激励社区成员为集体目标而展开行动。比如，为了保证老人烟感报警器项目的集体行动效益，街道分项目启动、中期、后期三阶段发放资金，且每次都必须通过居民的实地考察审核；即便该项目通过了所有检验，街道仍会预留一万元作为押金，要求该组织在保质期一年内，负责所有烟感报警器的维修任务，否则将不予发放保证金。不仅如此，倘若社会组织承接项目过程中出现未按时完成、弄虚作假或居民普遍不满意的现象，街道办将取消该组织未来3年的承接项目资格，并停止对其购买服务。

命题3：街区场域内的集体“大行动”很大程度上依赖“小团体”的开展。

小团体促成集体合作的基本逻辑是“小集体——可观的个体收益——发起公共行动”。之所以小集团比大集团更容易组织集体行动，是因为较少成员之间的博弈是在一种近似于大家完全知道各自可能的行动以及该行动所带来的各种可能后果的条件下进行的。由于集团小，成员数量很少，每个成员都能获取总收益中的可观份额，集体物品就可以通过集团成员自发、自利的行为提供。而在大集团中寻找利益的交集无疑是困难的，同时也意味着漫长的讨价还价过程。[19]

“小团体的概念在‘异乡姐妹心灵港湾’升级改造项目中表现得最为明显。当时，我们根据婺江社区外来妇女数量特别多，分布范围也非常广的问题，有意识地把“港湾”在服务上做了一个大致的分类，主要是心理疏导、法律维权、政策咨询。根据不同的服务类别，我们还设立了多元的平台，比如‘妇女维权岗’、‘心理咨询工作室’、‘妇女之家’、还有‘城市生活体验中心’；而且，考虑到外来妇女的心理需要，特别推出了24小时“心晴”热线、定期心理咨询、个案跟踪、专场沙龙、主题工作坊以及沙盘疗法，算是一种比较时髦的‘个性化菜单’吧。”*田野调查访谈资料，2015年9月于杭州望江街道。不少受益的妇女自发成立了异乡姐妹帮扶队、外来和事佬服务队和姐妹家政服务队，他们先后开展活动43次，接待外来人员及家属327人，解决问题32个，成功维权11人，安置工作23人，较好地解决了外来妇女的心理问题，帮助外来家庭更好地融入城市社区。

命题4：街区社会资本越深厚，就越能增强社区归属感，越有助于提高集体合作的成功几率。

社会资本是促成集体行动的重要因素。这是因为信任是解决集体非理性的核心要素，而“厚信任”又是信任的重要类型。“厚信任”依赖于居民参与的经验及其所结成的网络，借助它们可以拓宽参与者的自我意识，将“我”发展为“我们”，并提升参与者对社区公共事务的兴趣。

一直以来，公益众筹会的基本思路是“听社会呼声、筹社会资源、助社会组织、办社会事务”，要求所有项目意见均来自居民、项目选定还权于居民、监督实施过程问质于民、项目成果问效于民，做到各个阶段充分保证居民参与。“尤其是众筹会实施的第二年，我记得当时确定的最重要服务项目获得了400多名居民代表中近200多名代表的点赞，居民表达的热情那是相当活跃的……当然这主要是因为我们在它(众筹会)具体操作过程中，有很多体现居民信任培育的地方，我打个比方，免费冰激凌和积分兑换项目，它们当初就是专门奖励为社区作出榜样，尤其是一些社区里面比较有爱心、乐于帮助别人的热心居民和能人。”*田野调查访谈资料，2015年9月于杭州望江街道.由此可见，提供互助服务的居民借助“我这样对你，希望其他人能够相应地回报我”等信任、惯例以及网络这样的社会资本存量自我强化和积累，一次成功的合作就会建立起联系和信任。[20]这种信任心理将对自我社区身份的确认、社区喜爱和依恋的情感培育大有裨益。

四、小结

当前，化解基层服务集体供给问题的相关进路表现出单一化特征，本文的研究表明，单一路径难以对普遍性的基层非合作行为进行有效回应，而多元进路已成为基层社会治理的必然选择，它是回应基层政府在街区公共服务职能上的无政府状态，更是社区归属感淡薄、“搭便车”行动、“小农心理”，以及共同体意识不足等变量共同作用的结果。我们认为，它不仅可适用于本文所关注的城市街区，同样在农村甚至更广阔的地域范畴仍具有相当解释力和借鉴意义。而本研究所指的相关命题为我们破解基层公共服务集体合作困境提供了重要的政策价值。具体而言，主要包括：注重对基层社会资本的长期培育；适当建立自治型的“小团体”，增加个人的收益；综合运用“胡萝卜+大棒”的奖罚机制，使占集体便宜的人员难以藏匿；除此之外，就某些公共服务可尝试交易的有偿化，因为切身的利益触及才是集体行为发生的重要条件。

[1] 郁建兴、吴玉霞.公共服务供给机制创新:一个新的分析框架[J].学术月刊，2009(12).

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