法治型政党建设初论

2017-01-25尹奎杰

中共杭州市委党校学报 2017年1期

□ 尹奎杰

法治型政党建设初论

□ 尹奎杰

法治型政党是现代政党的标志，它意味着政党不但要在宪法和法律规定的范围内活动，而且在法治条件下，政党自身在组织、制度和行为规制等方面也要符合法治的要求，把法治的思维、原则、理念与方法确立和运用到政党建设上。国外法治型政党建设既取得了一些经验也有不足之处。中国共产党在依法执政过程中要处理好面临的矛盾和问题，加强法治化执政的能力和自身建设的法治化，切实推进党内法规体系化、党内责任法治化、党务公开化和党员权利救济程序化的法治型政党建设。

法治型政党执政法治化党内法治化

在现代政治文明和法治文明中，特别是以政党政治为核心的现代政治文明和以追求民主、人权、公平、正义的法治文明中，政党的法治化建设是政治现代化和法治现代化的重要内容，也是衡量政治文明与法治文明程度，判断政治现代化和法治现代化的重要标准，是法治国家建设的重要方面。党的十八大以来，中国共产党作为执政党，不断通过加强和深化自身建设，以科学执政、民主执政、依法执政为引领，带领全国各族人民不断推进和深化依法治国基本方略的落实，同时也不断加强自身的法治化建设，取得了明显的成效。

一、法治型政党的概念厘定

现代政党是政治发展的产物，也是现代民主政治的重要表现。一般认为，现代政党是现代议会制度和选举制度改革的结果。在马克思主义看来，现代政党是阶级斗争的产物。[1](P25)美国著名学者塞缪尔·亨廷顿把现代政党的发展概括为四个基本阶段，即宗派化阶段、两极化阶段、扩展化阶段和制度化阶段①在亨廷顿看来，政党发展的这四个阶段也表现了政党的不同模式。他认为在宗派阶段的政党主要表现了其过渡化特征，少数政治精英以其野心在短暂联合下展开权力斗争，在议会内部形成不同派别。如果没有议会，主宰局势的政党往往会变成革命密谋集团；在政党两极化阶段，政党成为议会中不同政治派系与社会势力相联合组成组织，由于其对现实政治制度态度不同，可能分化成革命派和反革命派的两极化格局；在政党扩展化阶段，政治领袖则通过采取各种办法，以得到群众拥护和实现自己的政治目标；而在革命化阶段，政党通过号召和发动群众，以实现民族主义为目的推翻现有体制或驱逐帝国主义；在制度化阶段，政党成为现代民主制或代议制的组成部分或者表现形式，使现代国家形成两党或者多党制的议会体制，也有一些国家出现一党或以一党为主的议会民主制。参见[美] 塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华等译.上海：上海人民出版社，2008(P66).。作为社会不同利益集团在政治上的代表，其在现代政治的发展进程中表现出不同的类型，例如有学者将其概括为“个体代表的资产阶级政党、阶层—大众型政党、教派—大众型政党和全方位型人民政党”。[2]也有西方学者进一步把其凝练为“精英型政党、大众型政党、族群型政党、选举型政党和运动型政党”。[3]在本文看来，这些对政党类型或者模式的概括不无道理，但是就现代法律全球化*对于法律全球化，主要有两种解释的理论进路，一种理论认为，法律全球化是试图使法律超越国家的限制，以形成全球的“共同法”，这种观点主要见之于美国加州大学伯克利法学院教授夏皮罗的观点，他认为：“法律全球化是指全世界生活在一套单一的法律规则之下的程度”，参见M.Shapiro, The Globalization of Law, Indiana Journal of Global Legal Studies, Vol.1.1993, p.37.另一种理论认为，法律全球化旨在实现国内法律的趋同，也就是各国的国内法在原则、制度等方面的一致，如我国学者车丕照教授认为，法律全球化即全球范围内法律的趋同化和一体化，参见车丕照.法律全球化是现实？还是幻想？[A].国际经济法论丛(第4卷)[M].北京：法律出版社，2001(PP31-33).以及世界法治化*这一概念有时也被表述为“国际法治”。按照学者们的认识，国际法治化的进程开始于19世纪后期，并随着第二次世界大战后联合国等国际组织的建立而逐渐发展起来的国际间法治发展潮流，它以国际法典编纂、国际公约和国际条约等法律为基本形式，以解决国家或者区域战争或者武装冲突、开展国际经济贸易以及在海洋、外空、环境等领域开发、利用与合作等方面问题的法治化，包括“次国家层面的法治、跨国家层面的法治和超国家层面的法治”等内容。参见何志鹏.国际法治：和谐世界的必由之路[J].清华法学,2009(1).趋势来说，现代政党都需要在法治的环境中不断完善自身建设，以应对和解决党内组织涣散、违规违纪等现象和问题。[4]以法治方式不断加强自身的制度建设和组织建设，特别是通过法律规范或者法治要求加强党的建设，就是强调完善党的规范与各项制度，强调党的规则对于党的组织及党的成员的重要性，重视党规党法的重要性。现代政党这种关注党自身法治化的努力，已经逐渐地使现代政党朝着法治化方面发展，日渐体现为“法治型”特征。

所谓法治型政党就是在宪法和法律规定的范围内，遵循法治的原则和要求展开政治活动。同时，强调政党建设按照法治的理念与要求，完成自身在组织建设、制度建设和行为规制等方面的制度化、规范化、程序化与民主化，是把法治的思维、原则、理念与方法确立和运用到政党建设上的做法，是法治思维和法治原理在政党建设上的具体体现。它包含两个方面的基本内容：

一是政党要在法治的框架内开展政治活动，也就是在宪法和法律规定的框架内开展活动。政党服从法治是现代民主政治和政治法律化的体现，无论是执政党还是参政党或者在野党，都要在法治条件下开展活动。其重点在于执政党是否能够按照法治要求进行执政，也就是执政党的“法治化执政”问题。它强调执政党的执政理念、执政原则、执政方式、执政的体制机制要“法治化”，衡量“法治化执政”的关键就是要看执政党权力行使是否有法治的限制或者约束，也就是执政党权力的行使是否遵从法治、服从法治、维护法治与促进法治。二是政党自身建设的法治化，也就是党内建设的法治化。即强调政党自身组织建设、规范和约束政党的组织和成员、维护政党与政党的成员的利益与权利、作出政党决定、处理政党内部纠纷等方面的法治化，包括政党自身规则制定、政党决议决策执行、政党内部纠纷解决以及政党内部成员权利救济、政党活动程序、政党内部监督等方面的法治化。

法治型政党是法治理念和原则在政党上的具体体现，它包括三个基本要素：

第一，“党规党法”要与法治要求相一致。“党规党法”是泛指调整现代政党活动的各种具有法律效力的规范总称，一般包括政党的章程、政党内的各种组织条例、纪律条例、程序准则等规则。这些规则对政党自身组织和成员来说，具有“法律效力”，本政党的组织和成员都要遵守。同时按照法治的要求，一个“法治型政党”，其自身的各种规范也要与法治的总体要求相一致。首先就是要与该国家的宪法相一致。因为在现代国家，宪法是一个国家法治的根本依据。“党规党法”符合宪法要求，首先是强调政党的党章要与宪法相符合，通过宪法来确定政党的合法地位。其次是要把法治的原则、思维体现在政党各项制度之中，例如，强调政党自身活动、决策组织行为、纠纷处理机制的法治化，也就是把现代法治强调的公平公正、程序公开、民主科学、权利义务等内容体现在政党内部事务的处理上，使政党内部的活动原则、制度、程序与法治要求的原则、制度、程序体现高度的一致性和契合度，体现法治的精神。最后与法治要求相一致的政党建设，不是使党的活动完全照搬国家法治化的做法，也不是使政党活动完全国家化，而是政党是以法治化原则、精神和理念来处理政党内部问题。毕竟政党作为政治性团体或者组织，有其自身的规定性和特点，不同的政党其自身的宗旨、目标和任务各不相同，它与法治国家中调整国家行为、公民行为和社会组织行为的法律有不同的对象与任务。

第二，政党组织、政党成员，特别是政党领导者及其享有的公权力要符合法治的要求，与法治精神与原则相一致，也就是政党权力的合法性。所谓政党权力是指“政党为维护自身生存和实现自我价值而具有的政治统御力和政治干预力，或者说是政党根据自身生存、发展和发挥作用的需要而形成的一种政治技能或政治能力”，是“存在于政党内部生活和外部生活、贯穿于政党生存、发展与发挥作用的整个过程”的各种公权力，它“包括权力主体、权力客体、权力目的、权力架构和权力实现等项内容；涉及权力来源、权力领域、权力行使、权力保障和权力监督诸多方面”。[5]众所周知，现代法治的一个基本原则就是依法约束公权力、限制公权力，“凡是超出法律限定的范围脱离法律划定的轨道行使公权力，公权力主体都必须承担相应的法律责任。”[6]政党权力作为一种公权力，至少具备以下三个方面的显著特征：一是政党权力的主体是政党代表的公众而非某个个人。政党本质上是人的集合，是部分有着共同政治取向、政治价值和政治利益的集团，它的权力是公众赋予的，是公众的权力、民众的权力。也就是说，公共性是政党权力的核心内涵。这里面强调的公共性，是指政党权力的非私有性、非私人性，是政党成员共享性的权力。二是政党权力行使的目标应当是指向政党公共事务，政党成员间纯粹的私人事务不应当动用政党公权力，否则就是滥用政党权力，也可能构成对私人权利的侵犯。三是政党权力从来源上来看具有公权力特点，政党要具有公共性，成为其所代表的公众的利益组织，就必须为其所代表的公众承担相应的公共义务和公共责任，就必须服务于其党内成员和所代表的公众利益，否则政党就无法获得其所代表民众的支持。因此，政党权力的行使者，特别是政党组织和政党领导者，要妥善行使权力、依法运用权力，使权力受到法律的约束。

第三，政党活动程序的法治化，也就是政党行为要符合制度规定，其行为的方式、方法、程序、后果都与法治原则、法治要求相一致。“程序是法律的生命”，程序也是法治的基本体现，现代法治更是强调“程序之治”，“法治整体目标的实现是程序活动所达成的过程。”[7](P45)与程序法治化要求相一致的政党行为和政党活动有两个方面的规定性，一方面是强调政党活动要体现程序意识。现代政党是高度组织化运作，尤其强调政党活动的程序性，无论是加入政党还是退出政党都要有一定的程序。事实上，现代政党在参与政治生活、表达政治诉求、进行政治决定、履行政治监督等活动中都要遵循程序，否则就会产生政治斗争，甚至引发政治革命。在政党的内部活动中，这种程序化的政党活动方式，也是政党有序开展自身活动的要求。另一方面是强调政党活动要有一定的程序化制度，例如政党内部的选举程序、政党的议事程序、政党的监督程序、政党的纪律处分与责任追究程序、政党成员利益与权利的表达与救济程序等等。

当前，中国的政党制度日益成熟，在全面推进法治国家的过程中，中国的政党法治化建设步伐也大大加快。特别是中国共产党作为全面推进法治建设的领导政党，也是国家法治建设过程中的执政党，加强和改善党对法治建设的领导，尤其是完成党自身的法治建设，已经成为中国特色社会主义法治体系的重要内容。

二、国外法治型政党建设的基本经验及不足之处

在国外，从法律上对政党的活动加以明确规定，促进和推动法治型政党建设已经成为一种历史趋势。特别是20世纪后半叶以来，各国相继制定政党法，并以此作为国家法治建设的重要内容。据统计，目前已经制定了政党法的国家有20多个*这些国家是：德国、俄罗斯、土耳其、以色列、韩国、塔吉克斯坦、蒙古、乌兹别克斯坦、阿尔巴尼亚、匈牙利、泰国、伊朗、柬埔寨、印度尼西亚、约旦、巴基斯坦、赤道几内亚、几内亚、马里、莫桑比克、阿尔及利亚、玻利维亚等。参见何力平.政党法律制度研究[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，2003(P68).，但更多的国家则是把政党活动规定在宪法之中，有90多个国家的宪法在规定结社自由的法律条件中涉及政党内容，而宪法中专门规定政党条文的有70多个。[8] (P49)把政党活动纳入法治轨道，通过法律规制政党活动，这是国外法治型政党建设的基本经验，主要体现在以下几个方面。

第一，强调政党活动的合宪性与合法性。例如土耳其《宪法》规定：“政党的章程和纲领不得违背国家领土不可分的完整性、人权、国家主权、民主和世态化的原则。不得组建旨在支持、建立阶级或集团统治或任何形式独裁的政党。政党不得在国外组建、运作，不得建立如妇女分支或青年分支这样的歧视性的附属机构，不得建立基金会。” “政党不得进行违反其章程和纲领的活动，不得违反宪法第14条的限制条款，违反规定的政党应永久解散。……政党的解散在共和国首席检察官办公室提起诉讼后由法院裁决。被永久解散的政党的各级创始成员和理事不得成为新政党的创始成员、理事或审计官。如果某一新政党成员的大多数是以前解散的政党的成员，则该新党不得建立。政党不得从国外、国际组织、外国的协会或集团收取实物或现金援助，不得接受这些机构的定单，如果这些机构的决策和活动危害土耳其的独立和领土完整，则也不得参加这些决策和活动。违反该条款的政党应被永久解散。”*土耳其《宪法》第68条第5款；第69条。又如乌克兰《宪法》第37条规定：“政党和公众社团，如其纲领目标或活动旨在破坏乌克兰独立，暴力改变宪法秩序，破坏国家主权和领土不可分割性，危害国家安全，非法篡夺国家权力，宣传暴力和战争，煽动民族、种族或宗教仇恨，破坏人权和自由以及大众健康，应禁止其建立和开展活动。政党和公众社团不得有准军事的组织形式。政党组织结构的创建及活动不得进入执行和司法权力机关、地方自治政府的执行机关、军事组织、国有企业、教育机构或其他国家机构或组织。”[8](PP50-51)

第二，明确政党组织原则与活动方式的法治化。在现代法治条件下，各国法律都规定了政党要依法设立，依法开展组织活动，不得以推翻现有政权为目的，更不得以暴力或军事化、准军事化方式开展政党活动，这使得政党本身的活动必须依法进行。例如德国《宪法》第21条第2款规定：“出于自身目的或出于其维护者的行为，试图破坏或废除自由民主的基本秩序或危害德联邦共和国的存在的党派是不符合宪法规定章程的。”[8](P50)又如，乌克兰《宪法》第37条规定：“政党和公众社团，如其纲领目标或活动旨在破坏乌克兰独立，暴力改变宪法秩序，破坏国家主权和领土不可分割性，危害国家安全，非法篡夺国家权力，宣传暴力和战争，煽动民族、种族或宗教仇恨，破坏人权和自由以及大众健康，应禁止其建立和开展活动。”[8](PP50-51)俄罗斯《宪法》第13条第5款也有类似规定：“目标和行动旨在强行改变宪法治理的根本原则，破坏俄联邦完整性，危害国家安全，组建武装部队，煽动社会、种族、民族和宗教冲突地区的公众社团，其建立和活动须被禁止。”[8](PP56-57)

第三，明确政党间关系的平等化。政党平等是现代法治的基本理念，西方国家一般强调政党之间的平等地位，并主张通过以平等原则来处理政党之间关系。例如德国《政党法》第5条规定：“如果一个国家公共权力机关给政党以公共设施或者提供其他公共款项，就要对所有的政党平等对待。”委内瑞拉《宪法》也规定：“立法规定政党的组成和活动以保证其民主性及法律面前的政党平等。”[8](P216)现代法治原则强调公民、法人在法律上的平等地位，政党作为社会团体，在很多国家都具有法人的主体地位，强调政党在法律上的平等地位，是强调政党在法律面前平等原则的具体体现，有利于处理政党之间的纠纷，依法解决政党之间的矛盾与争议。

国外政党普遍面临着从严治党的压力与挑战。在国外政党法治建设过程中，也普遍面临着一些问题：一是国外一些发展中国家在推进法治化进程中，特别是加强政党法治化建设中面临着对党的领导人不敢管、不能管的问题，缺少相应的党内权力制约机制。例如，突尼斯的宪政民主联盟党、日本的自民党都存在着其在党内权力过大，缺乏相应的党内制约机制，使得依法治党面临严重挑战。二是国外的一些政党也存在着不按党规行事的各种违法违规行为。在不少国家的政党中，比较普遍地存在着政党决策不透明的现象，缺少政党决策公开化、透明化的程序性法律制度约束。例如日本的自民党就一直有重大人事决策“密室化决策”现象。据日本媒体透露，福田康夫当选自民党总裁就是在森喜朗等个别人的幕后运作下成就的。又如蒙古人民党、民主党在决策上，有时也不遵循党内规则，从而导致了党的内讧。三是国外一些政党由于缺乏必要的规则，导致其在对党的自身组织和党员管理上存在着严重漏洞，使党内选举、党内活动无法正常开展。例如澳大利亚工党领袖选举制度就存在不规范情况，只有百余人的工党决策委员会就有权投票表决本党的领袖，像吉拉德、陆克文等都利用这一规则上台。越南共产党在推进党内民主建设过程中采取的差额选举制度也容易造成极大的规则漏洞，不利于党内的组织建设和管理行为。[4]

三、中国法治型政党建设面临的问题及理论展望

2012年，习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出：“要坚持依法治国依法执政依法行政共同推进，坚持法治国家法治政府法治社会一体建设。”[9](PP12-13)2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出，建设法治中国，必须坚持依法治国依法执政依法行政共同推进，坚持法治国家法治政府法治社会一体建设。2014年初，在全国政法工作会议上，习近平又提出，“政法战线要旗帜鲜明坚持党的领导。坚持党的领导，就是要支持人民当家作主，实施好依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略。既要坚持党对政法工作的领导不动摇，又要加强和改善党对政法工作的领导，不断提高党领导政法工作能力和水平。”[10]2014年10月，中国共产党十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，进一步强调了依法执政的重要性，明确了党内法规体系在中国特色社会主义法治体系中的重要地位。此外，从实践上来看，党的十八大以来不断加强组织建设，特别是十分重视党章、党规、党法的完善，不断加大从严治党和依法依规反腐的力度，制定和完善了包括《中国共产党党员纪律处分条例》《中国共产党员问责条例》等党内法规，说明中国共产党正在探索并走出一条中国特色社会主义的法治型政党的道路。

当然，在中国法治型政党建设的过程中，还存在着一定的困难和障碍，需要不断地破解和排除。

第一，中国法治型政党建设的主体责任落实尚不到位。中国共产党作为中国特色社会主义各项事业的领导党和执政党，担负着民族振兴、国家富强、人民幸福和社会主义各项事业发展进步的重大历史使命，当然也担负着全面推进法治国家建设的重大历史使命。在这项艰巨和重大的历史任务上，尽管已经明确了党的地位和任务，但是在法治建设的具体过程中，特别是作为法治型政党建设的主体责任等问题的落实上尚不到位。例如，党的十八届三中全会提出“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任”。对于“主体责任”和“监督责任”*根据中央要求，主体责任包括五个方面：一是加强领导，选好用好干部，防止出现选人用人上的不正之风和腐败问题；二是坚决纠正损害群众利益的行为；三是强化对权力运行的制约和监督，从源头上防治腐败；四是领导和支持执纪执法机关查处违纪违法问题；五是党委主要负责同志要管好班子，带好队伍，管好自己，当好廉洁从政的表率。监督责任就是纪委的监督、执纪和问责三个方面的责任。，目前强调的仅仅是责任内容，而未明确违背这一“担当”或者“义务”规定的后果。尽管《中国共产党问责条例》规定了相关的责任类型和问责程序，但这些规定是否能落实到位、如何落实到位，目前尚未看到明显的实效。从法律上来说，责任不仅是一种“担当”或者“义务”，更是一种“否定性评价”和“不利后果”，“是一种因没有做好分内之事(没有履行角色义务)或者没有履行助长义务而应承担的不利后果或者强制性义务。”[11](P118)对于从严治党的法治化要求来说，主体责任或者监督责任的落实，还有待于强化对未履行相关责任的主体的“否定性评价”或者“不利后果”的追究，特别是通过强化问责量化考核的机制落实《问责条例》，是实现党内责任法治化“质量闭环”关键。因为只有强调责任落实的实际效果，才能真正做到“责任主体法定”、“责任认定法定”和“责任追究法定”的法治化后果，才能更好地巩固和完善从严治党取得的成效。

第二，中国法治型政党建设的相关制度尚不完善。目前，中国共产党不断完善包括《党章》在内的各项党内法规、规章、条例、准则和办法，而且在世界范围内，中国共产党党内法治化也走在各国政党前列。但就法治型政党建设的根本要求来说，这些相关的制度仍不够完善。从党的十八届四中全会提出的中国特色社会主义法治体系的基本要求来看，“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”等法治建设原则也应当适用于党内法治建设，也就是说，不断推动党内法治建设遵循党规党法制定的科学化、党内违法违规现象和案件处理的严格化、公正化，推动全体党员、领导干部自觉遵守党规党法，这是实现法治型政党建设的题中之义。其中，完善的、科学的、良好的党内法规体系，是推动法治型政党的前提和保障，是实现党内“良法”“善治”的基石。党内法规体系之“良”，体现在党内的各项规章制度、各种条例准则办法都要与党章相一致，不能与党章相抵触；党章在党内具有最高的权威，党的组织和党员的一切活动都要遵循党章、遵守党章规定；党的各级组织、任何党员都没有超越党章之外的特权；党内的各种规定之间没有冲突、矛盾；党内的各种规定都是依照程序制定，体现党内民主原则；党内法规对于全体党员是公开的；党内法规的各项具体规定是明确的、稳定的规范；党员依照党章及党内法规规定享有权利和承担义务；对党员权利的救济与保障有制度保障等等。

第三，与全面推进法治国家建设相适应的政党建设工作重心有待进一步调整。在党的建设过程中，一方面中国共产党作为执政党要不断加强依法执政，以更好地推动依法治国进程，也就是要在依法执政方面进一步完善党的领导机制、决策机制，推进决策法治化进程；另一方面中国共产党在自身的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设方面也要回应法治建设需要，完善自身建设的法治化。同时，要依法促进和实现中国共产党和民主党派之间的政治协商，更好地依照宪法落实政治协商和民主监督制度，体现政治民主化、法治化需要。

第四，与中国法治型政党建设需要的法治环境尚不匹配。目前，依法治国、依法执政和依法行政的法治环境建设尚有不足，全社会还存在着对法治信任程度不高、法治文化观念缺位、法治价值认知不够的问题，特别是一些地方党组织和少数党的领导干部在践行依法执政，推动党内民主化、法治化方面工作不力，落实依法从严管党、从严治党不到位，对党章党规学习不够等问题，也存在着在全社会营造全面从严治党、全面依法执政方面氛围不足的问题，这在一定程度上影响了法治型政党建设的文化氛围和法治环境的营造。

从理论上来看，切实推进和加强中国法治型政党建设，要着力解决以下问题。

第一，要处理好法治型政党建设面临的三个矛盾。

一是中国共产党的宗旨要求的先进性与部分党员、少数领导干部平庸化之间的矛盾，也就是根据党章要求全体党员的先进性及部分党员平庸化之间的矛盾。这一矛盾的存在，客观上影响了中国共产党作为代表中国先进生产力的发展要求、中国先进文化的前进方向和中国最广大人民的根本利益。应当不断完善党内的各项法规制度，以制度方式约束、提升和改善部分党员和少数领导干部的言行举止，减少道德低下、觉悟低下、行为败坏的人员进入党组织，减少和杜绝这类党员和干部“升官进阶”的机会；以制度化方式树正气、立新风、扬正气，使党员的先进模范作用得到切实发挥。

二是中国共产党决策的先行性与基层组织相对滞后性之间的矛盾。一些地方党组织在落实中央精神、执行中央决定方面还存在着不到位、走过场等现象，存在着执行力“疲软”等问题，实际上是这些基层组织的领导干部存在着不同程度“懒”政心理和不敢担当、不敢作为等消极心理的反映。应当以制度化方式强化对基层组织及其领导干部的监督，加强对这些基层党组织的领导干部综合素养的培育，特别是提高其法治素养，磨炼其敢于担当、敢于作为的意志与能力，严明其组织纪律和法律责任。

三是中国共产党传统决策方式与新时期依法执政要求之间存在着一定程度不相适应的矛盾。随着法治建设的不断推进，也要求执政党在依法执政过程中强化决策的法治化、公开化和民主化，特别是强调决策要有法可依、遵循程序、公开透明并且要求决策责任化。目前，中国共产党十分重视决策法治化问题，要求重大决策要遵循法治要求，遵循法律程序，要求重大决策责任有终身追究机制和责任倒查机制，这些都是解决这一矛盾的重要体现，但这种责任认定目前仍停留在对行政决策者的责任追究上，尚未完全落实到“主体责任”层面，对党政主要领导的主体责任的认定和追究还不全面。

第二，要做好以下四项基本工作，加快中国法治型政党建设的进程。

一是推进党内法规体系化。党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。作为法治型政党的基本依据，党内法规体系以静态化的方式构成了党内法治的规则基础和制度基石，是维护党内秩序、调整党内关系的重要保障，也是实现国家治理活动和党内政治生活民主化、有序化、法治化的保障。要建成“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”的党内法规体系，一方面要进一步明确党章在党内法规体系中的“基本法”地位，切实尊重党章权威和效力，明确任何党内的条例、准则、规定、办法等规范性文件不能与党章相抵触和冲突。另一方面，也要进一步健全和完善包括党内选举、党内决策、党内协商、党内组织活动和党内监督程序性法规制度，加强党内程序法治建设，实现党内法规程序法与实体法的统一。同时也要重视党内法规与国家法律的协调与衔接，通过党内法规体系建设和国家立法活动科学化，使依法治国、依法执政和依法行政有机结合起来，共同推进党内法体系的完善。

二是加强党内责任法治化。责任法治化是法治的外在标志之一。加强党内责任法治化，包括了主体责任、监督责任法治化，也包括了党内决策责任的法治化。党内责任法治化意味着以下几个方面的问题，即明确党内责任的主体、责任追究的对象、责任认定和责任追究的原则、标准和条件、责任的类型、程度和后果、责任认定和追究的程序、责任落实的实际效果以及责任是否全覆盖等问题，其中责任主体法定、责任认定标准和追究程序法定是党内责任法治化的三个基本要素，也就是要按照党内法规规定的标准、条件和程序来认定党内责任，这是实现党内责任法治化的关键所在。《中国共产党问责条例》的出台，明确了党内责任法治化的基本要素，落实了党内问责的实体和程序性制度，从强化党内责任法治化的角度上来看，应当进一步加强决策责任的量化考核机制，实现党内问责的“质量闭环”，提高党内责任法治化水平。

三是逐步推动党务公开化。党务公开是现代法治原则下公开原则的体现，也是现代民主政治透明化、公开化的要求。在党内的组织建设中，促进党务公开一直是中国共产党十分重视的工作。依法推进党务公开，就是按照党内法规规定，通过党内会议、党的文件、新闻媒体等途径和形式，向全体党员逐级、及时公开党内决策决定，规范党的文件的公开活动，充分调动广大党员和领导干部全面了解和积极参与党内事务，实现其知情权、参与权、选择权和监督权。

四是促进党员权利救济程序化。对党员权利进行救济，是党员权利保障的重要组成部分。按照党章规定，党的纪律检查机关是教育、保护、监督、惩处党员的党内机关，是负责党员权利救济与权利保障的党内组织机构。当党员的权利受到侵害时，应当由党的纪律检查机关予以救济和保障。同时，根据党章和党内法规有关制度规定，党员也享有一定的救济性权利，这些权利包括请求权、申辩权、申诉权、控告权等等。党的纪律检查机关应当不断健全和完善党员权利救济方面的程序和制度，切实维护和保障党员权利不受侵犯，例如完善党员申诉和辩护的程序制度、完善党员侵权案件的证据制度；完善党内纪律检查和责任认定的程序制度；加强党内的权力监督的程序制度等等。

[1]王浦劬.政治学基础[M].北京：北京大学出版社，2005.

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[7]黄捷.论程序化法治[M].北京：中国法制出版社，2008.

[8]何力平.政党法律制度研究[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社,2003.

[9]习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[M].北京：人民出版社，2012.

[10]习近平.在中央政法工作会议上的讲话[N].人民日报,2014-1-9.

[11]张文显.法哲学范畴研究[M].北京：中国政法大学出版社，2001.

(责任编辑：杜洪梅)

国家社会科学基金资助一般项目“法治建设评估指标体系的权利指数研究”(14BFX030)阶段性成果。

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