个人所得税的公平性缺陷分析

四川财经职业学院 袁中文

个人所得税的公平性缺陷分析

四川财经职业学院 袁中文

个人所得税事关老百姓的切身利益，自开征以来，对其公平性的质疑就没有停止过。从起征点、纳税单位、征收方式、计税方法、税率等各个方面都涉及到公平性的问题，研究者都是从客观角度分析，但是如何解决这些问题，还缺乏从政府和实践层面的可操作性建议，本文对此进行了研究，并提出了相关对策。

个人所得税 公平性 建议

一、个人所得税的征收目的及变化历史

1980年9月全国人大通过并公布了《中华人民共和国个人所得税法》，将个人所得税的“起征点”确定为800元。由此我国个人所得税征收已经有三十多年的历史。1986年9月国务院发布《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》，该条例规定对中华人民共和国公民的个人收入统一征收个人收入调节税。由此看出个人所得税的目的是为了调节居民的个人收入。1993年10月全国人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》的修正案，明确规定，不分内、外，所有中国居民和有来源于中国所得的非居民，均应依法缴纳个人所得税。收入的界定范围发生了变化，包括国内外的收入，征税对象发生变化包括非居民。

2005年10月第十届全国人大常务委员会通过《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》，确定将于2006 年1月1日起将个人所得税起征标准提高至1600元。2008年3月征收起点从起由1600元上调至2000元。10月国务院决定对储蓄存款利息所得暂免征收个人所得税。经过全国人大常委会多次召开会议，2011年6月，全国人大常委会下午表决通过了关于修改个人所得税法的决定，将个人所得税起征点提高到3500元，将超额累进税率中第1级由5%降低到3%。这一决定已在2011年9月1日起正式施行。

由以上的个人所得税发展及改革历程来看，个人所得税改革的主要特征为个人所得税“起征点”的不断提高，而促使个人所得税起征点不断变化的主要原因是对“公平正义”的分配观的不断贯彻。从改革的效果看，在一定时期内，个人所得税改革也基本实现了预期目标。但随着经济社会发展，我国城乡之间、区域之间、行业之间的居民收入分配差距也在不断扩大，并有日益加剧之势，居民收入分配已成为经济可持续发展和社会稳定进程中不可忽视的问题。我国的个人所得税制度从最初建立至今被赋予增加财政收入、调节本国居民收入、维护税收的公平正义等重大责任。但从实际的效果看，公平性存在较大缺陷，这个问题亟待解决。

二、个人所得税公平性主要缺陷种类及目的功能分析

（一）个人所得税已经蜕变为薪酬税个人所得税税法规定课征范围有11个收入项目，对普通人来讲，个人所得税都集中在工资上，故此对于一般普通百姓来说，在收入单一化的背景下，个人所得税基本就是工资薪酬了。对个人所得税反应强烈的基本是工薪阶层，其原因是个人所得税的“风吹草动”对工薪阶层的收入影响极大，起征点、扣除数、税率变化等直接关系到每个工薪阶层的纳税多少，直接影响实际收入。

从1986年的条例看，个人所得税的目的是调节个人收入，但实际结果是调节了工资收入，从公开资料看11种收入中，基本是工资薪酬“一枝独秀”。虽然国家统计局和税务局数据有差异，但是工资薪酬“独大”趋势并没有改变（见表1、表2）。

表2 我国个人所得税收入结构图（%）

而对于部分高收入者的收入，很多没有工资薪酬，反而不交税，如有些居民每年的房屋租金收入20多万，比一般工薪阶层的工资还高，反而基本不纳税。这就根本没起到调节收入的“立法目的”，造成贫富两极分化的原因之一。富人逃税的“标杆效应”也间接造成国民的主动守法纳税的抵触情绪。在物价飞涨情况下，工薪阶层把怨气都集中起征点上，从历次起征点的调节上也可以说明问题。

（二）监管不公平由于工资发放相对可控且易于监管，对劳务报酬收入、财产租赁和转让收入、股息红利收入等，基本处于“失控”状态。一方面由于这些收入的监控有很大的难度，对于个人的现金交易，无法掌控也是情理之中；其次公民的纳税意识欠缺，有些根本不会主动缴税。现在由于财产形式的多元化，利息收入、股票利得收入、房产租赁收入、明星名人的劳务报酬收入基本都是高收入人群，而这部分人收入的纳税却是“黑洞”，从图1可以看出，富豪越来越多，而薪酬个人所得税比重反而越大，间接证明工薪阶层成为个人所得税“主力军”。

图1 工薪所得税占个人所得税比重的变化（1994-2011）

（三）不公平的行业收入差距和单位内部收入差异在改革之初已经有过收入价值观的讨论，“搞导弹不如卖茶叶蛋，手术刀不如剃头刀”，但是这种讨论没有引起决策层的高度重视，以至于现在特殊行业收入差距巨大，同时部分单位内部收入出现“鸿沟”。特殊行业一般是垄断行业居多，如电力、烟草、证券等，不可否认不同行业劳动付出存在差距，但是薪酬差异的合理度如何掌控？部分数据如表3，这方面的研究和论述举不胜数。对于单位内部收入的“鸿沟”很大，因为这是一个敏感的话题，一般的讨论集中在农民工的收入对比上，或者笼统的事业机关单位对比。人力资源和社会保障部劳动工资研究所发布的《中国薪酬报告》显示，在1988年，收入最高行业是最低行业的1.58倍，随后行业差距逐年扩大，到2005年达到4.88倍。2011年，2032家上市公司中高管平均薪酬为47.1万元，职工平均为薪酬为8.2万元，相差5.74倍；其中相差最大的竟然达到112.77倍。

有的行业垄断缺乏竞争，是由于行业的特殊性，或关乎国计民生或关乎国家战略安全等因素，不能用市场行为调节，该行业的高薪酬非个人能力、体力超常付出而应得的回报，既然是“市场失灵”的体现，政府就应该承担责任和义务调节，而不能“厚此薄彼”，长期看这种行业应该只是少数几个，在这些行业的高管除了体现的管理责任和个人理念差异以外，可以说没有太大的能力差异，应该说谁当高管差异不大。普通员工也主要是尽到一个在职者的正常义务就可以了，也没有更多付出，显然付出与收获不成正比。如证券、金融等。

表3 各个垄断行业的劳动报酬水平

在单位内部按照常理是最应该体现公平正义的地方，多劳多得也是普遍共识。但是实际情况却未必完全如此，首先有不同所有制的的管理历史遗留问题、制度差异，其次单位内部有自己的薪酬制定自由度，不同领导有不同的理念，不同利益阶层有各自的利益诉求，同一单位的不同层次员工有相同的利益却有不同的影响力及参与度，高层、中层、基层在一个单位有不同的话语权，而绝大多数基层员工“位卑言轻”，在薪酬政策制定中处于劣势。一个人如果担任中层职务，下个月薪酬立即呈几何级增长，而能力和贡献却未必立刻线性增长。

这种薪酬的不公平导致的结果之一就是，低薪酬的内心失落，“逃税”和少交税成为选项，不利于公民纳税意识培养，更使得单位内部的高收入纳税无法从内部监督。从社会角度看，不利于和谐社会的构建。

（四）税收收入和GDP增长不平衡根据《中国财政年鉴》公布的数据，1994年到2005年，个人所得税平均年增长率28.7%，远远超过GDP和总税收年增长率。这一时期，个人所得税占总税收比重从1.42%增长到7.28%，占GDP比重从0.15%增长到1.14%，成为第四大税种。从表4、表5的数据可以看出，税收收入高于GDP增长，且增长率有加快的趋势。而伴随个人收入的增长，个人所得税也呈同步增长，同样所得税的增长率高于收入的增长率（见图2）。

这种增长模式显然与不符合和谐社会构建思路，直接影响国民的幸福感指数和增加税负痛苦指数，这一增一减也是对税法公平原则的粗暴践踏，对社会稳定以及长期可持续发展不利。

表4 1994年以来GDP与税收总收入的增长情况表

图2 我国个人所得税的增长（1994-2011）

三、解决个人所得税不公平性的可操作性建议

（一）依托互联网现代信息技术，构建全方位税收管理体系纳税必须建立在可靠的税收基础信息资料之上，目前依靠个人申报，税务部门核查的“被动式”税收征管方式，已经到了非改不可的地步，这也是造成不公平的原因之一。“饿死胆小的，撑死胆大的”偷逃税“土壤”就是因为税务部门太被动，核查人力有限、技术有限、能力有限等，使得部分“富豪”逃税成为常态，税务部门明知逃税却查无实据，其次税务人员的不作为也是诱因。在目前互联网情况下，建立大数据信息系统已是大势所趋，在全国建立以身份证为基础的个人诚信、房产信息系统已经启动，税务部门也应该依托该系统建立个人收入、纳税子系统，避免重复建设浪费人力财力。在电子货币时代即将到来的时候，个人的大部分收入实现电子化，可以将绝大多数收入处于可查证状态，保证信息的全面、及时、可靠，公平对待每一位纳税人。这需要税务征管人员具有相当的IT知识，包括数据收集、整理、分析，做到有的放矢，及时比对收入、财产、消费和纳税的之间的配比合理性，故人才培养要先行。

（二）公开纳税信息促进国民纳税意识提高，形成全民监督体系在目前税务部门不能全面掌握纳税人的全部收入信息情况下，可以借助公众之力，通过公开高收入人群的纳税信息榜单，或全部纳税人信息，让公众监督。对于公开纳税信息可能会有争议，但是为了公平正义，肯定要有付出，站在大众和国家利益的角度，这种公开是合理的。特别是对那些逃税的高收入者，在税务部门不能监督的情况下，让公众参与监督，可以起到意想不到的效果和作用。首先可以增加国家的税收，有“强迫”高收入人群的纳税效果。其次有促进国民的纳税意识的作用。公众的监督才是“法网恢恢疏而不漏”，与其被人举报不如开始就守法纳税，朝阳群众的缉毒举报就是例子。最后有促进社会公平、防止腐败的社会效应。如果建立常态化的纳税信息公开制度，不同行业的薪酬、不同职务、岗位的收入都在“阳光下”运行，有助于人才合理流动和竞争，提高人力资源竞争力。同时对于官员也是一种监督——财产与收入的匹配，有助于预防腐败的发生。

（三）计税方法和征收模式与时俱进在实现前面两个前提下，计税方法、征收模式才能与时代融合。有了全面的基础信息、有了公开的纳税资料，在大数据、云数据处理的互联网运行模式下，不合理、不公平的制度、方法都可以通过数据分析验证，用数据说话，减少不必要的争论和讨论。如起征点的合理性公平性，就可通过数据分析、建立数学模型对比利弊影响。再如累进税率的临界点问题、税后收入换算的问题等都不会再是问题。同样在个人诚信系统下个人收入、家庭收入也处于税务部门的掌控之下，如何合理公平地扣除家庭医药费、赡养费、教育费等也处于有据可依状态，以个人还是家庭为纳税单位，可以为决策部门制定政策提供强有力的数据支持，避免“试探性”政策出台招致骂声一片的被动局面。

由于行业的差异性，每个月实际计算税额的征收模式也亟需改进。现行税法规定采掘业等三个特殊行业实行按年计算应纳税额，应该全面推广。由于年薪、年终奖、季度奖以及特殊奖如安全奖等集中在某个月发，造成纳税人的某个月税负加重，这种计税方法明显不公平，必须立即改革，但多少年来没有引起重视，也是缺乏数据分析的征收模式造成的，同样也有不作为的原因。

综上所述，公平性是一个社会问题，在个人所得税上表现更明显，特别是涉及到普通百姓，政策制定者必须高度重视，在制定时如何避免偏颇和失误，信息全面、数据真实、理性分析、模型验证缺一不可。在建立纳税系统的大数据情况下，数据安全保管传输、涉及个人隐私的保护等互联网安全又是一个不可忽略的重大问题，系统建立和安全保护必须同时进行，从科技发展看这应该不会出现障碍。

［1］朱润喜：《个人所得税课征不公的主要表现及解决对策》，《税务研究》2011年第3期。

［2］刘小川、石琬如：《我国个人所得税工薪扣除标准的公平性分析与思考》，《华东师范大学学报(哲学社会科学)》2011年第5期。

（编辑 成方）