整体性治理框架下农村公共服务的有效供给

张新文　詹国辉

摘要：农村公共服务供给的有效性关乎到社会治理现代化目标的实现。通过对当前农村公共服务碎片化供给的历史演变考察，提出农村公共服务供给整体性治理的应然性。进而建构出农村公共服务供给的整体性治理框架，梳理了整体性治理的三大机制，探求并分析影响农村公共服务供给中整体性治理机制的变量关系。借助于样本区域的调研数据，诠释了整体性治理机制与农村公共服务供给的关系模型。同时结合非结构访谈的实践内容，厘清了农村公共服务供给在整体性治理理念下的现实盲区，通过提出农村公共服务供给路径的建议，进一步提升我国农村公共服务供给的有效性。

关键词：农村公共服务；碎片化供给；整体性治理；治理机制

中图分类号：C912.82文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）03-0040-11

前言

随着我国改革开放与创新政策的进一步推进，经济的发展速度在全球经济复苏进程缓慢的大环境下，还是取得了国际社会的众多好评与肯定。2014年我国人均国内生产总值已然达到46 600元，这个经济发展指标反映了社会发展从传统的生存型演变为发展型。社会发展是以公共服务的供给与社会价值的建设作为主题性的内容，这既是传统社会走向现代社会的必然，又是对未知领域的挑战。同时社会发展也是促进人类社会福利的有效途径，既能提供社会质量与生活水平，又能解决扭曲的发展困境[1]。缘起于经济与社会发展的不均衡，势必衍生出新的问题以及新的困境，一是基于政府为供给主体的公共服务与公共物品已然不能有效满足日益增长的社会需求，同时社会矛盾的表现形式在新阶段的“质”和“量”都具有与传统社会不同的时代特征，表现为：基本公共服务的缺失、城乡二元发展的非均衡、征地拆迁矛盾激化、社会资源短缺与生态环境的约束等。二是基于“GDP”为导向的改革背景下，中央和地方政府一定程度上仍然施行偏向性政策，包括以城市为主的教育、医疗、社会保障等，基本公共服务在城乡二元体制上的差距加大，农村公共服务的水准及供给力度逐渐偏离于城乡均等化、城乡一体化的命题之外，农村势必不能均等地享受与城市同水平的公共服务，并且这种城乡差距也可能会进一步扩大。

从2005年党的十六届五中全会提出“公共服务均等化”改革的新命题，再到2013年十八届三中全会明确“不断完善城乡一体化发展的体制机制，持续推进基本公共服务均等化”的目标，2014年中央农村工作会议更是提出从“物的新农村”到“人的新农村”建设目标，直接指向“建立健全农村基本公共服务、关爱农村‘三留守群体、留住乡土文化和建设农村的生态文明”等现实目标。从中央以及地方政府所颁布和执行政策的实践来看，如何突破城乡二元痼疾以期实现基本公共服务供给的均等化，这是当前乃至今后关于乡村社会建设的恒久课题。

整体性治理着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合，为我们如何促进农村公共服务的有效性提供了较为适当的供给视角。整体性治理作为一种公共服务的供给方式，且伴随着政府职能如何以更便民利民的改革思路出发，如“一站式”或“联动式”的政务中心在城市社区治理中不断出现。与此相对应的是农村公共服务中心，或者说村级公共事务中心的建立与完善是否一定程度适应了农村居民对公共服务的需求？村庄公共服务中心的有效运转在什么样的机制下才能获得更好的发展？本文以此为出发点，通过梳理农村公共服务供给碎片化的历史演变，进而基于整体性治理视角的分析框架，研究整体性治理机制中所存在的不同变量，实证分析农村公共服务供给中的“塌陷”区域，进而为实现农村公共服务的有效供给提供路径选择的建议。

一、农村公共服务的碎片化供给——整体性治理的背景

（一）公社统治：制度隔离型碎片化

制度隔离型碎片化是指乡村公共服务供给在人民公社体制的限制下，使得公社之间在农村公共服务供给过程中很难实现资源流动与优化配置。在人民公社时期，整个社会形态是“强国家，弱社会”，国家权力已然触及到每个社会角落，政府对公民的庇护性控制达到了顶点。基层政府（县级政府、人民公社）作为农村公共服务供给的应然主体，但是基于当时国家财政的现实以及“重工轻农”“重城抑乡”的发展次序，由于所供给财政资源的有限性，农村居民所获得的公共服务是一种低水平的覆盖。同时缘起于当时“农业哺育工业”的制度设计，致使了农村公共服务的供给在两种不同的制度环境下低度发展。但是必须看到的是，对村民而言，涉及公共服务供给成本的分摊主要是在各个村集体内部预先配置，县乡级政府再通过制度外的途径进行资源的例外划拨，人民公社的集体生活与生产方式造就了农民对可支配收入的剥离。这种公共服务供给成本分摊的现实，限制了农民个体收入使用与配置的自由度，进而降低了农村参与公共服务供给的积极性[2]。需要注意的是，农村公共服务供给成本的分摊机制是比较隐性的，这种隐性机制有可能逐步发展和衍化为供给机制的核心。其实践的反馈表明，人民公社时期农村公共服务最终的供给水平稍显低下，仅仅能达到建国之前传统乡土社会中的“自给自足”状况。人民公社时期对农村公共服务供给的运转逻辑与传统乡土社会相比并无明显的差异化，其微小的差异仅仅只是体现在传统乡土社会是以个体家庭为单位，而在人民公社时期主要以公社为单位。这种公社集合体只是把村落内部的各个家庭整合为农村共同体，进而将原子化的农村家庭通过小农经济的集体规模化发展，其最重要的成就体现在那个时期对于公共基础设施，如水利工程、土地整治、村级交通、农技推广等方面的重视，其下设的各个生产队在农村区域中执行公共服务供给事务时，也需要得到上级人民公社的批准。这些范围的局限性客观反映出农村公共服务供给在公社体制下的内部消化，其并不需要借助于外部协作与整合。这种公社内部的自主性供给模式是通过对原子化或分散化的个体单位进行资源整合并得以实现供给，造成了人民公社时期农村公共服务供给的碎片化现实，同时这种供给碎片化处于比较低的水平。

（二）摊派筹资： 财政资源匮乏型碎片化

资源匮乏型碎片化是指农村公共服务的供给资源获取渠道局限于财政支出（国家与县乡财政）的有限性，致使农村公共服务供给只能依靠于农村家庭为单元化的摊派筹资供给模式。从1981年初开始全国范围内实行“划分收支、分级包干”的财政新体制，某种程度上明确划分和界定了中央与地方政府的财政收支范围。而在农村区域主要是执行“核定收支、收支挂钩、定额上交或定额补贴、超收分成、一定三年”的农村基层财政管理体制。这种财政管理体制（在社会中或称为“分灶吃饭”），实现了固有人民公社体制的统收统支，从这可以有效实现和调动农村区域基层财政收入的积极性[3]。改革开放以后为了有效拉动地方经济的发展，激活财政增收的地方积极性，采取财政包干体制，一方面增加了地方政府的财政收入，换句话说，“包活了地方政府”，而另一方面却“包死了中央政府”，中央政府的财政收入日趋紧张，造成农村公共服务供给经费在逐渐减少，见图1。

图1中反映出了，从1981年国家财政用于农业支出比重的9.9%降低1993年的8.4%。不仅如此，在改革开放初期内施行“财政包干体制”一定程度上激发了农村区域基层政府财政增收的有效活力，但从实践中所反馈的是这部分基层政府的财政增收值也仅能够维持基层政府的日常开支与人员工资，其财政收入余额投入到农村公共服务的供给徒有形式，势单力薄。同时农村区域的基层政府几乎是以“一事一议”的摊派筹资供给模式实现农村公共服务的及时供给[4]。在这阶段时期内基层政府的财政对其自筹资金的依赖度也表现为递增趋势。随后家庭联产承包制在全国范围内普遍实行，旨在有效调动农民与公共服务供给参与的积极性。但是必须看到的是，包产到户的直接后果使得农业生产与经营回归到传统小农的“自给自足”发展模式，其生产经营的原子化与分散化特征，加剧了基层政府在统筹资金上的难度[5]。

由此可见，在分税制改革之前阶段，施行财政包干体制下国家财政支农表现为“有心无力”状态，乡镇基层政府对农村区域公共服务供给已然是无暇顾及，同时又基于筹资的难度，进一步加剧了农村区域内部的资源匮乏。而这种匮乏势必又会引致农村公共服务供给过度依赖于基层政府的“摊派筹资”。其内部供给张力的不足、非制度化以及不确定性、随机性和外部农村环境复杂性等都造成了农村公共服务供给呈现出分散化和碎片化的形态。

（三）转移支付：府际竞争型碎片化

府际竞争型碎片化是指经过1994分税制和2003年农业税的改革，财权上移至中央政府，地方省份的财政收入日趋紧张，进而引致了“财权与事权”的非均衡化匹配，并且这种趋势随着时间的推移越发严重。省级以下政府，尤其是县乡基层政府在供给农村公共服务过程中相当程度上依托于以项目为实践载体的转移支付来实现有效供给。在这种供给模式中，农村公共服务是有限稀缺项目，易造成各地方政府特别是县乡政府为项目相互竞争。政府间竞争的效应引致了府际合作的缺失性，最终致使了农村公共服务在基层供给的碎片化。

为此，中央政府为了重新有效配置中央与地方的财权，扭转“财权与事权”的均衡配置，启动分税制改革。从1994到2010年间，中央与地方财政收入之比演变趋势见图2。

数据显示，1994年央地之间的财政收入比为1.261，此后中央政府的财政收入一直超过地方政府，直至2010年中央与地方财政收入之比达到 1.051，再加之自2003年农业税费改革之后，取消了“三提五统”，农村区域发展失去了财力资源的保障，基层乡镇政府俨然成了“悬浮型政权”。基层政府（乡镇政府）的行政结构的不完备性，同时再加之财政独立性的丧失，乡镇政府的施政能力和方略设计都有待考究[6]。取消农业税使得乡镇政府财政收入大幅度减少，政府的社会职能进一步缩减，本当建立在乡镇政府与村庄农民之间的信任机制也在农业税费取消进程中被瓦解。在农村区域，村庄内部所面临的公共服务现实供给问题是依托于政府层面的“财政转移支付”来化解的，具体供给载体主要是通过项目来实现财政经费的转移支付。以全国农业综合开发项目为例，其公共财政经费一直处于主导地位，对农业生产服务项目的总投入比例始终要高于自筹经费，随着时间的推移这二者之间差距呈现出不断扩张之趋势，项目工程对各层级政府转移支付经费的依赖度越发强烈。依托于“项目制”为主的公共服务项目，是一种由中央政府的项目发包至基层政府，并经过各层级政府的项目“流转与截留”以及转包，其经费也是有限的。而在“绩效考核”为核心的压力型体制下，为了获取“有限的项目”，形成了非良性化的“府际竞争”，诸如“向上层级跑项目、跑项争资”等相互竞争样态，以期实现地方政府政绩工程的快速化完成，同时也为政府官员晋升创造了考核基础。

从纵向层级维度来看，在农村区域相互竞争态势环境中各村庄为了实现村庄个体的有效发展，以及应付和缓解乡镇政府的绩效考核压力，县乡政府将“项目分包”到各个村庄[7]，但是这部分项目资金呈现出分散化以及细碎化的特征。而从横向职能维度来看，项目抓包和发包是依据项目属性分散于政府内部的相关职能部门。在压力型的考核体制下各村庄也必然会向县级政府的相关职能部门申请项目，以此来获取农村公共服务供给所需的项目经费。但是必须看到的是向上级政府申请项目过程是一种自下而上的态势，也容易造成“重复立项”的浪费现象。

（四）公共财政：支农资金使用与管理的碎片化

在公共财政体制下，支农资金是当前化解“三农”问题的经费保障。但支农预算管理是以既往前一年的实际支出为核算基准，并没有以农村区域和农村居民客观真实的意愿需求为根据来确定支农范围和资金比例，最终导致了中央以及地方政府对农业领域的经费投入无法构成支农资金的现实整合力量。在对农村公共服务供给过程中，供给资金主要是依托于专项性资金，但是这部分资金从中央到地方政府呈现出规模化流转，势必会形成“条块化”，进而引致财政支农资金未能实现统筹与整合[8]。一旦到达县乡政府层级，支农项目资金被条块分割严重，易发生支农资金使用和流转的分散化。支农资金专项分配过细以及各项专项之间未能形成整合，使得支农资金未能实现农村公共服务供给的实效。比如边远山区的教育机构，设立了小学和学前幼儿园的专项资金，但是当建成之后往往又发现未能建立教师培育的专项资金，故此整体上改善农村区域学前和小学教育的目标很难实现。不仅如此，在对支农资金的使用过程中还存在“资金部门化”问题。例如，支农财政资金下发到A部门的资金可能用不完，而B部门可能资金不够用，但A部门的资金不可能调剂给B部门使用，更不能有效回应农村公共服务的现实需求，也由此降低了支农资金的使用效能。从中央来看，参与支农资金分配与管理的部门有国家发改委、民政部、农业部、水利部、国土部、扶贫办等十部门，以及其他涉及支农业务的部门，总数多达近20个。其中支农专项和投入资金配置表现为严重的“条块分割”现象，造成支农资金的部门分散化和碎片化。

在过去的“十二五”期间，尽管各地方政府进行了支农资金的统筹与整合工作，实践收获效果甚微。具体的政策落地是以县级政府为整合平台实现支农资金的统筹管理，然则各地做法有诸多相似之处，“各炒一盘菜，同办一桌席，各敬各的神”，这种县级整合模式仍然受到上级垂直部门的制约，整合工作难以进行。即便是支农资金的整合工作，在部门利己主义驱使下都愿意整合其他部门，而不愿意牺牲自我部门。以2014年国务院审计工作报告中的以“农林水事务”类专项为例，其中66个专项在中央本级由9个主管部门的50个司局、114个处室参与分配管理；下达到地方后仅省一级就涉及近20个主管部门，省以下也需层层审批，足见中央自上而下在对“支农事务”管理上的碎片化。这种“碎片化”的状况倘若不加以整体性治理，既不利于支农部门的绩效管理，更不利于从国家整体利益上发挥支农资金的合力规模效益，最终造成农村公共服务供给的非有效性。

至此，基于上述对农村公共服务供给碎片化的历史考察，客观要求要用整体性治理理念来审视农村公共品和农村公共服务的供给。

二、分析框架——整体性治理的理论及机制

对整体性治理的诠释在学术研究层面是伴随着对公共组织改革中有关“大部制”策略的推进，并由此引发“社会治理（social governance）”这一不同于“社会管理（social administration）”运行方式的观点梳理。整体性治理是一种运用“整体政府”方法（如联合、协调、整合等方式促使公共服务主体协同工作），以此来为民众提供无缝隙公共服务的范式[9]。不过我们也要看到，多机构的合作伙伴关系是整体性治理的基本工具，其功能的相互整合则是整合性公共服务的本质所在[10]。而其治理逻辑具体体现在“协调与整合的”工具理性和以“以公民为中心回归”的价值理性[11]。其通过组织建构层面的层级整合、从结果到结果的过程探求、责任感与制度化的工具契合、信息技术的深层应用，诠释了“逆碎片化”的“整体性主张”[12]。但是有学者对整体性治理在中国的实践也持有批判性意见，例如：在组织结构方面，整体性下的网络扁平组织与现实科层制组织之间的矛盾，再加之整体性治理的完全成功实践案例还尚未出现，因此这是有待检验的一个命题[13]；整体性治理仍然是基于科层官僚制的，必然附带了科层官僚制的痼疾[14]；由于科层制权威性供给的长期影响，我国在城乡公共服务的供给方面，呈现出具有依附性特征的“碎片化”供给态势[15]。尽管对整体性治理理论评价的褒贬不一，整体性治理也发挥出其应然的治理成效，如涌现在浙江的“枫桥经验”、“上杭模式”等都是整体性治理成功的典型范例。一定程度上而言，随着政府层面的“大部制”以及在政社关系层面的分权、放权的继续推进，作为一种强调信任、协调、整合的治理理论，整体性治理是破解当前对公共服务供给过程中“碎片化”现象的一种有效之道。

学界对作为思维范式的整体性治理形成了这样的共识性理解，即整体性治理是一种合作互动协调型的治理范式，在诸多供给主体的参与下，以协调合作参与的方式来有效供给公共服务和社会治理，最终实现辖区范围内公共事务的有机运行。从治理内涵的阐述可知，基于协同合作化的多方关系，公共服务供给主体已然不局限于政府，社会与市场力量必然会充实于公共服务供给的实践中，社会现实也要求政府不能只是作为农村公共服务供给的垄断者，而是要与社会、市场企业等寻求供给中的合作，以此来提升公共服务供给的有效性。因而要从整体性治理理论去剖析农村公共服务供给问题，当务之急在于梳理整体性治理的核心要素，以及理顺各要素机制间的良性互动关系。

本研究所理解的整体性治理框架见图3所示，主要包括信任机制（trust mechanism）、协调机制（coordination mechanisms）以及整合与维护机制（integration with maintenance mechanism），三者之间彼此共存与发展。

（一）信任机制

要促成整理性治理发挥出实效，核心在于信任机制的建立。社会事务的不确定性和复杂性势必要求治理主体之间相互信任合作，以此来消解各方主体间的沟通障碍，进而有效实现治理社会事务之效，正如市场的核心是价格机制，科层制的核心是权威。网络时代下复杂多变的社会特征，客观上也要求治理组织在结构上的多样化和个性化，信任的嵌入是其必然的要素。而信任是建立多方治理主体的社会衔接桥梁和纽带，客观要求了信任必须嵌入到不同非正式化组织运行规则和组织归属感等维度，可见其兼具了非韧性和脆弱之特质[16]。但是必须看到的是，要实现治理之成效，竞争与合作相继并存与此。治理主体间基于公共服务资源的稀缺、信息不对称、甚至乡规民约的缺失都可能造成治理监督的缺位，因而能促成多方主体并且得以有效协作依托于信任机制的有效完善。

依据契约论的观点，社会公众与基层政府之间的关系应当归属为一种委托—代理的关系[17]，倘若农村社会公众对基层政府（县乡政府）的政府信任的下降，那么农村社会公众公民对基层政府所供给基本公共服务制度的满意度不高。而农村社会公众将行政权委托给基层政府部门来行使，同时农村社会公众是期望基层政府能有一个满足农村公共服务之需的积极回应，维护农村社会公众的公共利益。而基层政府仅仅只是作为社会公众的代理人角色，代理农村社会公众来行使行政权以及管理和有效配置公共资源，并通过政府相关职责的履行，实现农村区域公共利益和社会利益的最大化。由此可见，政府公信力是委托代理关系之间不可或缺的必要性因素。而农村公共服务整体性治理是依托于基层政府、农村社会公众等进行整合与协同工作。一旦基层政府与农村社会公众之间的信任缺失，势必会影响公共服务的协同治理与整合。这种信任危机的存在，会引致农村社会公众对基层政府的公信力的流失，从而造成农村公共服务整体性治理主体的缺位。

同时农村社会资本仍然是以村民人际信任为核心，这就包括了农村社会公众参与的网络及互惠互利的规范的同一种资源共同体（resource community）[18]。在一个共同体中，农村居民对农村公共事务的参与热情越高涨，所参与事务和行为网络交叉就会越密集，因而农村社会公众在基于村庄与个体利益共同体下势必会形成以整合与合作的行为与决策。但是农村社会公众的村庄事务参与网络的扩散，增加了部分公众在集体行动中的外部性问题与交易成本，故需要通过农村公共服务的整体性治理，实现供给主体与农村社会公众互惠规范（credit swap）的有效培育，旨在进一步拓展社会资本，促进农村社会公众之间的人际交往。社会信任的增加无形之中有助于整体性供给的有效形成，实现供给主体的整合性，使得社会参与网络合作态势的形成，以期形成农村公共服务供给整体性治理的基础。