广州市行政案件集中管辖改革实践与创新

文//付洪林

广州市行政案件集中管辖改革实践与创新

文//付洪林

按照最高人民法院部署，广东法院自2011年开展行政案件集中管辖改革探索，广州铁路运输法院结合集中管辖和跨行政区划两项改革内容，开辟了行政案件集中管辖创新模式。改革启动一年多时间里，初步建立了为行政审判工作服务的各项工作机制，实现了收结案件总体数量平稳，提升了司法能力。

广东法院自2011年开始，按照最高人民法院的部署和自身工作发展需要，开展了行政案件相对集中管辖改革探索。从相对集中管辖改革起步试点并逐渐演进，截至今年上半年，行政案件集中管辖改革已经在广东实现了全省覆盖，即所有21个地级及以上市均已开展了集中管辖改革。其中，广州以外20个市的改革模式，均为基层法院层面的行政案件集中管辖，即一个中级法院辖区内所有基层法院管辖的案件，指定由一个基层法院实施集中管辖；广州市则是利用广州铁路运输法院的有利条件，结合集中管辖和跨行政区划管辖两项改革内容，开辟了独特的升级版行政案件集中管辖模式：一方面广州市两级法院管辖的行政案件全部实现了集中管辖，另一方面广州市所有行政案件的管辖权均由与广州市不存在人财物隶属关系的铁路法院跨行政区划管辖。广州市的行政案件管辖改革模式是广东法院集中管辖改革的升级版本，甫一出现即引起了社会各界的高度关注，本文旨在对其进行较详细的介绍及解读，以便关心这项改革的同仁更加深入了解广州行政案件管辖制度的改革内容和动向，并向我们提出宝贵的批评和帮助意见。

广州铁路法院版集中管辖改革方案及路径设计

在所有诉讼门类中，行政诉讼应当是对管辖制度设计最为敏感，对管辖制度改革最为迫切的一个，所以，回顾全国以及广东省多年来行政审判体制机制改革历程，不难发现其最突出的一个重点，就是案件管辖制度的不断改进和完善。全国各级各地法院之所以不约而同地把改革重点聚焦于管辖制度，盖因改革前管辖制度设计对行政诉讼充分发挥职能作用所产生的巨大削减力，以及其对于行政诉讼其他配套制度改革所具备的巨大带动能力。民事诉讼中也存在所谓“主客场”之弊，但其中所涉及的主要应是司法廉洁问题，通过严控严抓审判管理和反腐败工作，应能基本得到解决。故管辖制度改革在民事审判中的作用主要体现在科学合理分配各级法院工作以及最大限度发挥各级法院功能方面。而制约行政审判发挥职能作用的主要因素则并不在于司法廉洁问题，而是在我国特殊国情下行政诉讼的“民告官”基本构架对行政诉讼制度本身的“反噬效应”，故在行政诉讼中不断尝试改革完善管辖制度，其目标必然是通过改革使行政审判尽可能摆脱行政权的反制，为行政审判释放足够的发挥职能作用的空间。

世界各行政诉讼发达国家行政诉讼管辖制度的形成，其实无不伴随着司法权与行政权之间制约与反制约的漫长博弈过程，本人认为其中的很多重要设计如行政法院的设置，无非就是行政案件管辖制度设计的终极模板、最高级形态而已。在中国特色社会治理体制下，行政权毫无争议居于统治性的主导地位，故通过改进管辖制度的设计，为行政诉讼创造出尽可能大的发挥职能作用的空间就显得尤为重要和迫切。这就是广东近年来特别重视并积极探索行政案件集中管辖改革的主要原因，而广州市行政案件集中管辖改革即是以上基本理念的最新最集中体现。

广铁法院版行政案件集中管辖改革的特点包括以下三个方面：

1．基层法院层面的案件集中管辖。即广州市下辖的12个区人民法院原管辖的行政案件全部由广州铁路运输（基层）法院集中管辖，它首先是一个具有典型意义的基层法院案件集中管辖模式。在广州行政案件集中管辖改革前，广东全省已有半数地级及以上市开展了基层法院行政案件集中管辖改革，有些运行已超过两年，积累了较丰富的经验，为广州的改革提供了很好的借鉴。

2．两级法院层面的案件跨行政区划管辖。即涉及广州市各级政府和行政机关的行政案件（含诉讼和非诉案件）全部脱离与广州市具隶属关系的广州市两级法院管辖，而归省属的广州铁路运输两级法院分别管辖，真正实现了广州市行政案件的跨行政区划管辖，在贯彻中央关于探索建立跨行政区划法院方面迈出实质性步伐，是案件集中管辖改革的一次重要升级。

3．是一次真正完整意义上的彻底的案件集中管辖、跨行政区划改革。广铁法院集中管辖改革模式下，广州市地方两级法院彻底与行政案件实现切割，不再管辖任何类型的行政案件，并且不再设置行政审判庭，全部类型的行政诉讼和非诉案件均由广铁两级法院分别管辖，破釜沉舟，不留后路，体现了广东改革的决心和勇气，同时也为有效避免日后不同法院之间可能出现的管辖权争议，解决多头管辖造成审判力量分散等问题打下了良好基础。

广铁法院的集中管辖改革是一次典型的自上而下的改革，改革方案制定过程中基本没有征求广州市各方面的意见，而是由广东高院在最高法院的指导下，根据省委决策提出并不断完善改革方案。改革方案经最高人民法院报请中央政法委批准后，广东高院制定了详细的改革试点实施方案，广东省委深改组将此项改革列为广东省司法改革重要项目强力推进，并很快付诸实施。

根据改革实施方案，广东境内两个铁路基层法院，即广州和肇庆铁路运输法院首先进行了整合，肇庆铁路运输法院由肇庆市迁往广州市，两个法院分别更名为广州铁路运输第一法院和第二法院，计划由第一法院专门承接行政案件集中管辖改革任务，第二法院除承担其本身原审判任务外，并承接原广州铁路运输法院(第一法院)承担的审判任务。广州市两级法院行政审判庭全部撤销，相关机构及人员编制划转广州铁路两级法院：其中广州市12个基层法院行政庭机构编制12个，人员编制52名划转给广州铁路运输第一法院；广州中级法院行政审判庭机构编制1个，人员编制15名划转给广铁中级法院。但是因各种原因，方案在具体实施过程中发生了以下两个变化：一是肇庆铁路运输法院迁至广州并更名为广铁第二法院后，原定的与第一法院的分工未能实现，也就是说，第一法院原审判职能未能如愿划转第二法院承接，探索设立行政审判专门法院的目标未能实现；二是人员转任并不顺利。为了尊重个人意愿，改革实施方案中对广州两级法院行政审判庭工作人员调入广铁两级法院工作采取了自愿原则。但是受福利待遇、生活便利、工作环境等复杂因素的影响，原广州市两级法院行政审判庭法官多数未选择到广州铁路两级法院工作，广铁两级法院只好动员本院原刑事、民事、执行等岗位的法官转岗从事行政审判工作，对于改革起步阶段工作局面的开拓造成了较大困难。

另外，改革后还存在广铁两级法院办公场所不敷使用，需要寻找新的办公地点等困难。尽管如此，广州铁路法院集中管辖广州行政案件改革试点还是在万众瞩目中，于2015年12月25日正式启动，并于2016年1月1日起正式受理行政案件，广州市地方两级法院于同日开始不再受理新的行政案件。

改革运行情况及效果

广州铁路法院集中管辖行政案件改革启动至今已超过一年半，从过去一年多的工作情况看，改革运行总体上平稳。

1．收结案数量总体上与改革前持平，未出现大起大落。2016年广铁两级法院共受理各类行政案件12604件，其中一审3980件、二审1916件、非诉审查6659件。结案11735件，结案率达93.1%。今年上半年，新收各类行政案件7977件，较去年同期再增42.5%。其中一审2724件，二审1158件，非诉审查执行3960件。今年上半年结案6660件，半年结案率达83.49%。相对于初期工作中存在的各种困难，改革一年半来能够取得这样的成绩还是比较令人满意的，达到了确保改革平稳落地的任务要求，也基本打消了改革前较普遍存在的有关“铁路法院能否承担这项难度颇大的审判工作”的疑虑。

2．初步建立起了为行政审判工作服务的各项工作机制。主要包括与行政案件特点相符合的维稳协调沟通机制、与司法改革要求相适应的审判权运行新机制、与集中管辖改革相配套的巡回审判机制，以及旨在提升行政审判质量和效率的案件评查机制、繁简分流机制、案件督办机制等。例如维稳协调机制涵盖了广东省和广州市两级政法委、市区两级公安机关，以及三级法院，在保证铁路两级法院依法独立行使审判权的前提下，确保不因行政案件的审判活动引发危及社会稳定的事件；又如，广州铁路法院在组建行政审判庭的同时，即按照司法改革的要求，直接根据一个法官配备一名助理和一名书记员的原则，组建了新型审判团队，并且根据“让审判者裁判，由裁判者负责”的原则直接落实了司法责任制的各项要求；再如繁简分流改革，广铁法院根据行政审判中当事人就同一行政行为反复起诉情形多，以驳回起诉方式结案的案件比例较高等特点，逐步为立案庭增配审判力量，根据新时期行政审判工作发展需要，合法强化立案审查，着力在立案阶段尽可能多地拦截大量“垃圾起诉”，以确保把有限的行政审判资源用于解决正常的行政争议，引导公民理性诉讼。

3．采取措施加快提升司法能力。广铁法院集中管辖行政案件后，面临的最大问题是司法能力的不足，此中不足既包括行政审判经验的缺乏，也包括铁路法院过往队伍建设中存在的一些历史欠账，例如学历层次和专业素质偏低、紧迫感不够等，难以满足集中管辖改革后新的繁重的工作需求。为此，集中管辖改革启动前，广铁法院即开始开展密集的业务培训，改革第一年共邀请各界专家到院内开办讲座12次，今年上半年更是走出去到国家法官学院和地方普通高等院校开办多个行政诉讼专题研讨班，对行政审判法官、助理快速成长起到了很好的催化作用。另外，广铁中院于今年5月份开始开办月度“法官论坛”，让每一位行政法官自己上台开讲，就行政审判中的热点、难点问题展开讨论，着力提升法官发现问题、认识问题的能力，让法官在一次次登台演讲和辩论过程中打磨综合素质，找到主体自尊和自信。

广铁法院集中管辖行政案件的改革启动至今刚过一年半，全面评估其效果可能为时尚早。但是，我们仍能够初步从中体会出以下几点积极效果：

一是跨行政区划集中管辖行政案件，确实能够对相关政府和行政机关更加重视依法行政和行政应诉工作起到较大的督促作用。脱离了广州市人财物等各方面管理的广州铁路运输法院行使广州市的行政审判权，究竟能够在多大程度上强化对依法行政的监督，不可避免地会引起广州市各级行政机关的关注，所以，此项改革一开始即在广州市各级行政机关中具有较高的知名度。改革实际运行一年半以来，广州市各级行政机关的行政应诉工作总体上是令人满意的，2016年度行政机关负责人共在205个行政案件中出庭应诉，远超改革前一年度水准。今年上半年，行政机关负责人仅在广铁第一法院出庭应诉数量就已达191案，又有较大幅度的增加。另外，改革以来广州市各级行政机关对广铁两级法院的行政审判工作给予了充分的理解与尊重，也为此项改革的顺利推进提供了良好的环境。

二是跨行政区划管辖行政案件确实能够增强法院和法官依法独立行使审判权的信心。在改革前的体制机制下，政府与行政机关虽然并不一定干预人民法院的行政审判工作，但是源自于制度的结构性弊端，法院和法官在行使审判权的过程中自然会顾忌行政权的反制效应，在表现上甚至会主动想方设法为行政机关的违法行政行为进行开脱。而在跨行政区划集中管辖改革之后，法院和法官的类似心理压力在很大程度上得到了消解，抗压抗干扰能力大大增强。在广铁中院改革一周年法官座谈会上，有不少法官坦承，改革后精神压力大大减轻。笔者作为一名管理者，已很少像以往一样频繁听到法官对来自于党政机关的压力问题的抱怨，这是一个可以感知的可喜变化。改革第一年，广铁法院判决行政机关败诉率13.32%，高于全省水平1.12个百分点；非诉审查案件不准予执行率17.09%，亦属较高水平。

三是集中管辖对行政审判专业化具有明显的促进作用。以2015年数字为例，改革前广州市12区行政诉讼案件总数3100件，平均每个基层法院案件数量约250件。但是由于案件主要集中在天河、越秀两个行政机关密集区的基层法院，所以有些稍偏远基层法院行政案件实际数量不足百件，不及本院民事法官人均办案量的一半。为了平衡各业务庭的工作量，多数法院行政审判庭法官不得不根据审判管理要求承办大量的民事、刑事或者执行案件，法官无暇亦无兴趣钻研行政审判业务，行政审判专业性难以保证，遇到稍微疑难的案件就只能反复请示，审判质量和裁判尺度统一难以得到保障。集中管辖后，这一问题得到了明显改观。过去一年半，广铁第一法院和广铁中院行政案件收案数量均已超出本院同期收案总量的90%，法院已近乎成为行政审判专门法院，行政审判的专业化可以得到充分的重视和保障。目前，广铁第一法院已设置三个行政审判庭，广铁中院虽然只设置一个行政审判庭，但已是法院第一大业务庭，行政审判工作已成为法院毫无争议的中心和重心。

集中管辖改革中存在的问题和困难

行政案件集中管辖改革是在现有法律框架内，对行政案件管辖体制进行的一次尝试性的改良，其有比以往体制更加优化的一面，也存在被各方面所诟病的一面。其中最主要者，一是认为案件集中后，维稳压力亦随之集中，集中管辖不利于多点分散维稳压力；二是认为在我国的特殊体制下，党和政府才是化解各种社会矛盾的最主要力量，案件脱离本地党委和政府，等于在很大程度上自废武功，自我削弱；三是集中管辖后造成诉讼不便，与司法为民、便民、利民宗旨相悖。以上三点不同意见在改革动议提出之初就已存在，我们研判认为，这些不同意见确有其可取之处，但可以在改革方案设计和实施过程中统筹解决，并不能构成不改革的充分理由。所以本着不争论，通过实践检验的原则，坚持启动实施了改革方案。经过一年多的实践，以上问题得到了较好解决。从目前情况看，反而是以下几个方面存在的问题和困难不时对我们形成困扰，值得引起重视：

1．顶层设计是否可以持续支持目前业已开展的行政案件集中管辖改革。行政案件集中管辖改革虽然是局部的具体诉讼制度的完善，但其在公权力架构，尤其是司法权和行政权的关系中可能引起的连锁反应不容忽视，类似于广州铁路法院已近乎行政诉讼专门法院的改革模式，是否符合顶层设计的方向目前并不明朗，而前景的不明朗无疑将会影响改革参与者的信心和热情。广州市地方法院已经撤销了行政审判业务和行政审判庭的编制，如果改革在未来不得不停止而必须恢复至原有体制，将会对广州地区的行政审判工作带来极为消极的影响，更会对行政审判工作大局形成较大冲击。

2．未来铁路法院系统的深度改革方案是否能够兼容业已开展的行政案件集中管辖改革。铁路法院系统于2012年进行的属地化改革，仅仅解决了由行业法院到普通法院过渡的问题，属地化管理后铁路法院在整体司法系统中的定位目前实际上仍未确定。由最高法院主导的多省市行政案件集中管辖改革试点，均是根据铁路法院地方化以后形成的空窗期，以及铁路法院天然的跨行政区划特点，探索利用铁路法院承接行政案件集中管辖改革任务。是故，未来铁路法院系统究竟要向何处去，是否能够兼容业已开展的行政案件集中管辖改革，是目前广铁法院同志经常追问的另一个问题。笔者虽然相信改革方案不会抛开铁路法院已经承担的集中管辖改革任务，但是在“靴子”最终落地之前，仍是包括本人在内的多数行政法官不可能不关心的问题，而这已成为影响相关改革参与者信心与热情的另一重要问题。

3．行政案件脱离原管辖区法院后，铁路法院与原管辖区党委、政府、法院、行政机关的工作协调问题。行政诉讼历来就不是，未来也不可能是一个单纯的法律问题，除了解决最基本的行政行为合法性审查问题之外，维稳安保、服务大局、后勤保障等诸多方面的工作均需铁路法院与属地党委、政府、行政机关之间强化沟通。我们以往所习惯的模式是在党委领导、政府支持下开展沟通，而对非隶属关系情形下如何强化相互之间的沟通联络与配合，找到维护法院独立行使行政审判权与依靠属地党委政府支持之间的平衡点，还缺乏足够的经验。已经过去的一年多时间里，广铁法院与广州市委、市政府之间在工作的各个方面进行了积极有效的沟通，但距离找到理想的契合点仍有较大的努力空间。

4．其他具体困难。除了以上三个方面较为宏观的问题和困难之外，广铁两级法院集中管辖后，还面临着不少比较微观具体的困难：一是改革后审判工作量陡然增大几十倍之后，铁路法院同志的心理调适和法院后勤保障的调整面临较大困难。目前虽已在逐步改善，但仍需持续作出努力。二是队伍建设“量”和“质”均存在短板。改革后原广州市行政审判队伍流失严重，仅有30%左右的法官调入铁路两级法院工作，铁路两级法院虽然采取了多种措施招贤纳士、内部挖潜，但距离实际工作需要差距仍较大。另外，仓促组建的法官队伍在专业质素上也存在一定的差距，必需假以时日才能得到根本的改善。三是囿于各方面条件限制，原已规划开展的旨在解决诉讼不便问题的一些举措，例如远程立案、巡回审判等在付诸实施过程中存在较大困难，实际开展情况未如理想。

广铁法院行政案件集中管辖改革发展规划

广铁法院集中管辖改革是广东全省法院行政案件管辖机制改革的一个重要组成部分，它是在全省其他地区行政案件从相对集中管辖到集中管辖改革过程中，通过逐渐积累经验后推出的一项新的改革举措，目前居于全省行政案件集中管辖改革的龙头牵引位置。根据改革规划，广铁法院要在稳住阵脚，顺利承担起目前的改革任务后，在环境、气候适宜的条件下进一步深化改革，适度扩展管辖范围，带动全省法院行政审判管辖体制改革跃上新的层次，也为全国法院行政案件管辖机制改革和铁路法院深度融入国家司法体系探索可行路径。

1．站稳脚跟，为下一步发展蓄积能量。从过去一年半的实践看，广铁两级法院虽然已使出了“洪荒之力”，但知识、经验、能力等诸多方面仍存在较大差距，承担现有工作任务较感吃力，改革效果亦未完全呈现出来。为谋未来更大发展，广州铁路法院正在队伍能力建设、司法体制改革、案件繁简分流、裁判标准统一、后勤服务保障等方面持续发力，力争再用一到两年的时间达成两个目标：一是充分显现改革效果，释放改革红利；二是做到轻松应对承接的行政审判工作任务，为下一步深化改革赢得广泛支持，也为时刻准备承接更重要的改革任务腾出空间。

2．尝试扩大广铁中院管辖范围，带动广东集中管辖改革迈上新的台阶。目前，一方面全省其他地区的行政案件集中管辖改革局限于各个地级市的基层法院层面，案件二审无法实现跨行政区划管辖，改革效果难以充分显现；另一方面广铁中院下辖基层法院中仅有广铁第一法院具有行政审判职能，就机构设置层级结构看，一个中级法院仅下辖一个基层法院（特指行政审判工作）并不科学，广铁中院在行政案件集中管辖改革中实际上并未充分发挥其作用。故是否可以在条件成熟时适度扩展广铁中院行政审判管辖区域，使其成为若干地区行政案件的二审上诉法院，是改革方案设计之初已在考虑的一个重要问题。笔者认为，这样做可以最大限度地发挥铁路法院跨行政区划管辖的天然优势，带动全省法院行政案件集中管辖和跨行政区划管辖改革不断取得新的跨越。

行政案件集中管辖改革既可以是一个局部的、机制技术层面的小变革，也可以是一个牵动较宏大层面体制机制变革的触发器，视乎各种条件、环境要素的影响，其发展可以具有无限种可能性。但是不管什么层面的变革，确保行政审判发挥行政诉讼法第1条规定的多项职能作用，归根结底应成为衡量和评价改革的重要甚至是唯一标准。花拳绣腿、博取眼球的改革不是我们需要的改革，我们也始终对行政案件集中管辖改革的未来发展充满信心和期待，并愿意一直为此努力奋斗。

(作者单位:广州铁路运输中级法院）