构建特殊诉讼格局 发挥特有审判职能——上海三中院探索跨行政区划法院改革的实践与思考

文//上海市第三中级人民法院

构建特殊诉讼格局 发挥特有审判职能
——上海三中院探索跨行政区划法院改革的实践与思考

文//上海市第三中级人民法院

上海三中院按照中央关于跨行政区划法院改革发展的总体部署，准确把握定位，形成了跨行政区划法院的发展思路和案件管辖体系，探索符合跨行政区划审判特点的审判工作机制，不断完善跨行政区划法院发展的保障机制。针对改革中面临的困难和问题，上海三中院将继续深入贯彻执行以习近平同志为核心的党中央的决策部署，创新思路，进一步深化跨行政区划法院改革。

2014年12月28日，全国首家跨行政区划的人民法院——上海市第三中级人民法院（下称上海三中院）在上海铁路运输中级法院基础上加挂牌子成立。两年半来，上海三中院按照党中央关于跨行政区划法院改革发展的总体部署，紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标，积极稳妥推进审判机制改革，取得了阶段性成效。

跨行政区划法院改革探索的初步成果

（一）准确把握定位，形成了跨行政区划法院的发展思路和案件管辖体系

认真学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照总书记关于“跨行政区划的人民法院是新生事物，新开门面要站在高起点上有整体性考虑和系统性设计”的要求，立足跨行政区划法院破除诉讼“主客场”、监督依法行政、平等保护当事人利益的功能定位，立足人民群众对跨行政区划法院公正、高效、权威的更高期待，确定了跨行政区划法院改革发展的基本思路，以“透明度高、权威度高、满意度高”为发展定位目标，以“公开、公正、便民、统一”为机制建设路径，以“整体规划、分步实施、稳步推进”为管辖推进思路，全面推进跨行政区划法院建设、改革、发展工作。

案件管辖范围是跨行政区划法院建设的基础，也是难点。上海三中院按照习近平总书记提出的“构建普通案件在行政区划法院审理，特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局”的要求，以“跨地区”“易受地方因素影响”“重大”三要素作为跨行政区划法院案件管辖的基本标准，在最高法院和上海高院的指导批准下，初步形成了跨行政区划法院的案件管辖体系。行政审判方面，管辖以市政府为被告的一审案件、以市级机关为上诉人和被上诉人的二审案件以及上海铁路运输法院实施部分跨区行政案件集中管辖后的上诉案件；刑事审判方面，依法管辖上海市辖区内走私犯罪、重大侵犯知识产权犯罪、涉环境资源保护犯罪、涉食品药品安全犯罪和涉及港口、水上、海事、机场、轨交等侦查机关办理的刑事案件；民商事审判方面，依法管辖涉环境资源、食品药品纠纷、货物运输合同和货运代理合同纠纷以及企业破产案件。

（二）把握“跨”的属性，跨行政区划法院的审判职能作用得到有效发挥

两年半来上海三中院共受理各类案件4319件，审结4079件。其中行政案件受理2066件，审结1905件；以市政府为被告的一审行政案件共受理539件，审结481件；以市级行政机关为上诉人或被上诉人的二审行政案件共受理1086件，审结976件；上海铁路运输法院一审的上诉案件受理383件，审结348件。为维护当事人的合法权益，实质解决行政争议，积极开展协调化解工作，原告主动撤诉或撤回上诉的案件共90件，占结案总数的4.91%。刑事案件受理450件，审结412件。其中走私刑事案件受理176件，审结159件；涉及食品药品、环境资源刑事案件受理90件，审结79件；侵犯知识产权刑事案件受理50件，审结46件。着力推进精品审判工程，多个案件在全国法院行政审判和全市法院评选中获奖，两篇判决书被评为全国优秀行政审判文书；精心办理了福喜公司生产伪劣产品罪案、浦东机场爆炸案、假冒名牌婴幼儿奶粉案等重大案件。

主动服务国家重大战略和经济社会发展大局，积极回应法治国家、法治政府、法治社会建设需求，延伸司法职能。共发送司法建议书17份，审判白皮书9份，得到相关单位积极反馈和回应。以贯彻落实新行政诉讼法为契机，通过组织行政机关工作人员旁听庭审、通报市政府和市级行政机关涉诉情况，加强与行政机关良性互动，积极参与行政机关制定政策、出台规范性文件，为依法行政提供司法角度的意见，促进法治政府建设。开展假释人员集中回访，深入了解假释人员社区矫正现状。强化法治宣传，定期举行公众开放日、召开新闻发布会、公布典型案例、网络庭审直播等，让人民群众更多了解司法、参与司法。

（三）把握“特”的要求，基本形成符合跨行政区划审判特点的审判工作机制

跨行政区划案件往往具有当事人跨地区性、矛盾复杂性和利益延伸性等特点，当事人和社会公众对跨行政区划审判的公正、高效、权威的期待也更高，因此，上海三中院立足机制制度创新，着力为避免诉讼“主客场”提供保障，为克服跨行政区划诉讼带来的不便提供保障，为促进审判体系和审判能力现代化发挥示范引领作用。

1.着眼保障诉讼权利，树立跨行政区划法院司法权威和公信。一是首创立案清单制度，严格贯彻立案登记制改革要求，根据不同案件类型设计立案登记表格，引导当事人对照表格所列清单提交起诉材料，方便当事人行使诉权。二是建立诉讼全流程释明制度，制定《行政诉讼释明规则》，将新行政诉讼法规定的立案释明义务，拓展至立案、审前、判后等诉讼全流程，通过全程诉讼权利释明和诉讼规范释明，帮助当事人正确理解法律、行使权利，平衡诉讼各方当事人的诉讼能力，促进当事人规范诉讼、诚信诉讼，为审判工作排除干扰起到宣示作用。三是建立法律志愿者服务机制，与律协、高校签订志愿服务协议，设置志愿者导诉和律师志愿服务岗，为缺乏诉讼知识的当事人提供服务。四是创新送达工作新机制，引入公证机构参与法院法律文书送达，既缓解了法院送达难的问题，也通过公证送达过程达到固定证据的目的，已经成功送达10件。

2.着眼强化诉讼便民，充分利用机制和技术创新解决制约便民难题。一是探索巡回审判机制，作为常规审判方式的补充，在综合考虑管辖区域和法院承受能力的基础上，审判组织“走出去”，到当事人所在地法院、法庭就地开庭、巡回审理，让当事人就地参与庭审，避免东奔西跑，减轻诉累。二是建立多元化纠纷解决机制，与经贸商事调解中心、工商联人民调解委员会等10家社会机构合作建立诉调对接机制，引入调解员定期驻院，实现立案审查和诉前调解无缝对接。三是建立律师在线阅卷机制，建立诉讼材料随案扫描制度，以上海高院律师服务平台为依托，为法官、律师在线阅卷、交叉查阅、同时查阅提供技术保障，有效解决律师远程阅卷难的问题。四是建立远程审判工作机制，实现异地庭审同城化，与苏浙皖三省四家铁路运输法院、铁路公安处看守所以及上海市部分郊区法院开通远程提讯、审判，降低诉讼成本，提高诉讼效率。

3.着眼促进适法统一，推进形成以审判为中心的诉讼制度。一是制定证据审查判断指引，与上海市检察三分院、海关缉私局共同签署《走私刑事案件证据审查判断指引》，邀请侦查人员旁听庭审，将法庭对证据的审查判断理念和标准向侦查和起诉延伸。二是贯彻宽严相济刑事政策，与三分检、海关缉私局共同签署《关于旅客携带应税行李物品入境案件的处理意见》，进一步规范对旅客携带手表、珠宝首饰、化妆品、箱包、服装等自身价格和应缴税款较高的行李物品入境偷逃税款行为的查处和审理，有效惩治走私和食品药品安全方面的犯罪。三是深化庭前会议工作机制，制定庭前会议制度操作规则，重在明确争议焦点和排除非法证据，解决庭审中可能遇到的程序性事件，为庭审实质化夯实基础。四是完善繁简分流工作机制，制定刑事简化审操作规则，推动繁案精审、简案快审，制定简易程序审理机制，从适用范围、审判分工、简便送达、程序告知、程序转换、庭审审查、文书制作等各个方面，细化和落实法律规定。五是推动侦查人员出庭作证，强化公检法工作衔接，完善通知和沟通准备机制，为侦查人员出庭作证提供保障。实施半年共有16起案件中有侦查人员出庭作证。六是启动刑事案件认罪认罚从宽制度试行工作，与侦查和检察机关形成共识，形成认罪认罚从宽制度实践操作规则，并借助值班律师志愿者推进认罪认罚从宽制度试点工作，2017年6月首次适用以来共审结该类一审刑事案件6件。

4.着眼司法公开透明，让跨行政区划审判更多接受人民群众监督。一是搭建网站、微博、微信等司法公开平台，推进裁判文书上网、庭审网络直播、公众开放日、新闻发布会等公开举措，让当事人和社会公众更加贴近司法、感受司法、信任司法。二是建立随机分案制，形成以随机分案为主、指定分案为辅的案件分配制度，从源头确保司法公正，同时建立庭长指定分案需说明原因并记录在案的留痕机制，确保分案责任全程可查。三是主动接受社会监督，建立了一支包括人大代表、政协委员、专家学者、科技人员等30名社会各界人士组成的特邀监督员队伍，发挥其连接社会公众和法院的桥梁纽带作用、信息传递作用和监督反馈作用。邀请人大代表、政协委员和相关专家学者旁听重大案件庭审，主动进行回访，听取代表、委员和专家的意见建议。

（四）着眼顺畅运行，不断完善跨行政区划法院发展的保障机制

一是大力推进数据法院、智慧法院建设，为审判工作提供信息化支撑。以电子卷宗随案同步生成和深度应用为主线，推进电子审判、智慧法院建设，提升法官办案信息化水平，实现全流程网上办理，全程可视、全程可控、全程可溯，按照大数据、云计算应用的思路，实现案件办理、审判管理数据的互联互通，为法官办案提供文献检索、同类比对、事务性工作集成办理和系统自动办理，进一步解放法官，为法官精准裁判、公正裁判、高效裁判提供数据平台。建成并投入使用互联网直播法庭和广播级数字法庭，保障庭审直播试点工作常态化。

二是大力推进过硬队伍建设，为跨行政区划法院奠定组织基础。落实人员分类管理和司法责任制，按照“让审理者裁判、由裁判者负责”的原则，规范院庭长、审委会、合议庭、专业法官会议运作机制，建立与司法责任制相匹配的法官权益保障机制，为法官和法院其他工作人员的依法履职行为提供切实的安全保障。全面推进学习型法院和文化法院、健康法院建设，与华东政法大学、上海财经大学等高校建立人才培养合作机制，创立“三味讲堂”“三味学社”等学习品牌，组织开展名家讲座、学术研讨和交流活动，以主题实践活动激发担当意识，凝聚改革共识，促进“三院合一”模式下的人员融合。

三是大力推进安保维稳机制建设，更好适应跨行政区划审判工作需求。跨行政区划特殊类型案件的集中管辖，尤其是行政案件、重大食品药品安全、环境资源保护、企业破产等案件的集中管辖，社会关注度高、敏感程度高，给法院涉诉信访维稳工作带来极大挑战。在高院的支持下，与市有关部门和浦东新区等相关区有关部门初步建立了矛盾化解和安保维稳的新型应急处置协调机制。建立庭审指挥系统、电子安保系统、旁听席位管理系统等应用系统，保障庭审安全有序。

改革发展中面临的困难和挑战

跨行政区划法院改革是司法体制改革的重要内容，两年来，上海三中院着眼机制创新，探索形成了一些制度性成果。但是，跨行政区划法院的改革还面临很多困难和挑战，既有机制性的，也有体制性的，需要深入研究破解：

（一）跨行政区划法院的整体定位和案件管辖尚需进一步明确

在直辖市探索设立跨行政区划法院，是最高法院按照中央总体部署，在现行法律框架内作出的改革探索试点。同时，根据中央对跨行政区划法院的改革路径设计，利用铁路运输法院的现有机构资源进行改造，实现转型升级。因此，在推进改革的过程中，对跨行政区划法院与行政区划法院之间的关系、职能的划分，跨行政区划法院改革与铁路法院改革之间的关系，都需要顶层设计的明确。对于跨行政区划法院案件管辖范围的确定标准，需要最高法院出台指导意见，既要明确标准、类型，也要为各地高院留有探索的余地，这样有利于避免铁路法院在改造过程中在案件管辖上的不统一。

（二）贯彻新行政诉讼法面临的一些问题

跨行政区划法院的一项重要职能是集中管辖行政案件，在贯彻新行政诉讼法的过程中，还有一些问题需要解决。比如，行政机关负责人出庭应诉需要下更大气力推动。新行政诉讼法要求行政机关负责人出庭应诉，但是这项工作需要法院与行政机关共同推动。尤其是以省级人民政府和省级行政机关为一方当事人的案件，在案件数量大幅增长的情况下，客观上难以落实，这不利于树立跨行政区划法院行政审判公信力，需要在提升负责人出庭率和规范委托程序方面加以努力。还有，利用政府信息公开案件缠诉问题需要研究加以规制。实践中当事人往往通过信息公开案件，希望解决涉及信访、征收补偿等深层次问题。对于信息公开领域的滥诉、缠讼等问题，还需研究解决方案，探索构成滥诉、恶意诉讼的认定条件，在保护当事人诉权的同时，对滥诉和恶意诉讼进行适当的规制。

（三）在工作机制上面临科学评价和充分保障方面的挑战

跨行政区划法院案件管辖的特殊性决定了对法院和法官的评价机制需要有别于普通的行政区划法院，一张表排名无法体现跨行政区划法院“跨”和“专”的特点，评价就缺乏一定的科学性。同时，在秩序保障方面，跨地区管辖与矛盾化解属地化之间的冲突，始终是跨行政区划法院要面对和解决的突出困难。

（四）在运行上面临新型改革法院事多与人少的突出矛盾

跨行政区划法院总的人员编制少，按照司改要求压缩综合部门人员，部门实行扁平化管理，但新型法院又面临关注度高、交流多等各方面的挑战和需求，在工作中，审判业务部门法官、法官助理需要跨部门支援办案，综合部门人员一岗多职。

进一步深化跨行政区划法院改革的思考

2017年是全面深化改革、推进转型发展的关键之年，是上海三中院进一步深化改革、展现成果、回应中央试点任务和社会关切的关键之年。上海三中院将继续深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚决贯彻执行以习近平同志为核心的党中央的决策部署，创新思路、深化改革、补齐短板、破解难题，推动各项工作不断前进。

一是继续在狠抓执法办案、主动服务大局上下功夫。切实履行好特殊案件集中管辖的审判职能，更好平等保护当事人合法权益，进一步发挥司法对行政行为的审查职能作用，促进依法行政、规范行政，妥善化解行政争议，以更加公开、透明、公正的审判，消除人民群众诉讼“主客场”的印象和质疑。更好发挥刑事审判、民商事审判在规范社会秩序方面的作用，以妥善审理好走私犯罪、涉食品药品安全、环境资源保护、破产等案件为抓手，引领社会价值，服务法治中国、平安中国建设。

二是继续在深化司法改革、不断创新机制上下功夫。进一步贯彻落实好高院司法改革任务的总体部署和要求，深入探索符合跨行政区划法院特性的工作机制，尤其是要在更好地保障当事人诉讼权利、维护程序公正和诉讼规范、提升诉讼效率、促进适法统一方面，更加深入研究探索，形成制度化、可操作的一系列诉讼指引或者规范。进一步推进司法与行政的良性互动，推进行政机关负责人出庭应诉的常态化、规范化。完善内外部秩序保障机制，外部着眼矛盾化解和群体性冲突的防控，建立依靠当地党委、政府的联动联防机制、巡回审判机制和符合跨行政区划审判特点的司法警务保障机制；内部着眼机构扁平化和事多人少的现实困难，建立部门之间协作化工作机制；完善科学评价机制，建立适合跨行政区划审判特点的法官业绩评估机制和司法公信力评估方案。

三是继续在建设智慧法院、提升发展效能上下功夫。贯彻落实好高院关于建设数据法院、智慧法院的部署要求，结合自身特点，以服务跨行政区划法院诉讼需要和法官审判工作需要为出发点，大力推进“大数据”战略，以电子卷宗随案生成和深度应用为信息化建设的主线，加快从起诉到归档全流程数据自动采集和生成，形成以电子卷宗随案生成为基础的审判大数据和智慧审判应用系统。充分利用“互联网+”优势，以律师服务平台、12368服务平台为主要载体，大胆探索和尝试远程查阅、咨询、听证、举证、作证和庭审，在确保安全的前提下，尽最大可能提升便捷性，吸引律师和当事人通过网络参与诉讼。积极探索“人工智能+”发展，在全市“以审判为中心的刑事诉讼制度改革软件——刑事案件智能辅助办案系统”框架下，积极投入走私、食品药品刑事案件相关模块的开发，推动审判体系和审判能力的现代化。

四是继续在从严管理队伍、夯实人才基础上下功夫。把从严管理队伍落实到法院管理的方方面面、各个环节，切实抓好廉洁司法教育和廉洁司法制度建设，扎紧制度篱笆，经常检查补漏，这既是对干警的严管，更是厚爱，确保队伍不出问题。把人才培养放在更加突出的位置，按照专业化、职业化、正规化的要求，争取形成有层次、有梯队的高素质法官、法官助理、书记员和司法行政人员队伍，尤其是要培养一批有能力、有担当的青年人才，为法院发展打下良好基础。