关于行政案件跨行政区划集中管辖改革的观察与思考——以上海铁路运输法院为样本

文/侯丹华 叶一 崔胜东

关于行政案件跨行政区划集中管辖改革的观察与思考
——以上海铁路运输法院为样本

文/侯丹华 叶一 崔胜东

根据党的十八届三中、四中全会改革要求，以及新行政诉讼法有关“跨行政区划管辖行政案件”的规定，经最高人民法院批准和上海市高级人民法院确定，上海铁路运输法院自2016年7月1日起开始实行行政案件集中管辖改革。目前，该院根据集中管辖改革推进多元化纠纷解决、依法行政等工作机制，在实践中已经取得初步成效。面对改革中遇到的问题，上海铁路运输法院将从业绩评价体系建设、提高专业化审理水平等方面分析和思考，以期深入推进跨区法院改革。

党的十八届三中全会提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”和党的十八届四中全会提出“完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”的改革要求，最高人民法院《四五改革纲要》也要求将铁路法院改造成跨行政区划法院，主要审理跨行政区划案件、重大行政案件及其他易受地方因素影响的案件。因此，以铁路法院为载体，根据新行政诉讼法第18条第二款有关“跨行政区域管辖行政案件”的规定，由铁路法院集中管辖跨区划行政案件的试点改革，已在全国部分法院逐步铺开。本文拟以上海铁路运输法院（下称上铁法院）为样本，通过对行政案件集中管辖的实践情况、初步成效、问题和思考等方面进行观察分析，希冀为深入推进行政案件跨行政区划集中管辖提供参考。

集中管辖的范围、机构和人员

（一）集中管辖范围

经最高人民法院批准和上海市高级人民法院确定，自2016年7月1日起，由上铁法院集中管辖静安、虹口、普陀、长宁四区的一审行政案件（非诉行政申请执行案件，仍由原四区法院办理），以及上级法院指定管辖的其他一审行政案件。

（二）审判机构和人员

根据上海高院深入开展行政案件集中管辖改革试点工作的实施方案，上铁法院设四个行政审判庭，四家区法院原行政审判庭机构撤销；除保留办理非诉行政申请执行案件的审判人员之外，四家区法院行政审判庭人员“整体平移”至上铁法院行政审判一至四庭。

集中管辖改革推进工作机制

行政审判是法治政府建设的“助推器”和官民争议的“减压阀”。行政案件跨区划集中管辖改革试点启动以来，上铁法院作为承载集中管辖改革的试点单位，贯彻落实新行政诉讼法立法宗旨，结合一审法院的功能定位，根据改革的顶层设计，着眼机制建设，提升司法公信和司法权威，破解诉讼“主客场”现象，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。

（一）行政审判队伍整体平移与人才积聚机制

承担行政案件集中管辖改革，必须有一支专业化的行政审判队伍。“整体平移”模式下，人员来自不同区域，办案思路和审判习惯各有不同。统一思想，明晰改革目标，认清职责使命，是确保以正确理念引领审判实践的关键。集中管辖初期，上铁法院组织行政审判人员展开系列讨论、谈话等活动，共同思考集中管辖改革的目标、如何改善和提高人民群众对司法公正的获得感等问题，统一理念认识及类案裁判尺度，凝聚改革共识，增强干警内在驱动，平稳完成了队伍从整合到融合的工作。

（二）以诉前调解为关键内容的多元化纠纷解决机制

借鉴新行政诉讼法确定的可调解行政案件的范围，依托诉调对接中心，上铁法院是上海地区率先探索将行政赔偿、行政补偿及行政机关行使自由裁量权等三类纠纷纳入诉前调解的法院。诉前调解机制设立后，一是广泛引进社会力量，从熟悉行政诉讼的高校学者、退休法官、律师中选聘特邀调解员，组建专业的特邀调解员队伍。二是建章立制，规范调解行为，强化内部管理。严循自愿、合法原则，用低廉的成本及时化解纠纷。双方达成诉前调解协议的，即时进行司法确认；未达成调解协议的，规范工作流程，做好诉讼请求、证据、无争议事实等记录在案的“三固定”，以及告知双方当事人调解未成的原因、移交立案等信息的“两告知”，降低后续审判环节的时间成本，提高当事人对诉前调解的支持率和信任度。

（三）适应跨行政区划集中管辖要求的专业化审判机制

1.优化专业审判庭设置。以“案件类型相对集中、审判力量科学整合”为思路，根据信息公开、治安处罚、征收补偿等收案较为集中的特点，按照司改精神并结合业务专长，相对确定四个行政审判庭的专业职能。

2.以专业化、规范化要求，促进适法统一工作。建立统一的覆盖裁判指引、程序操作、庭审流程、文书样式乃至司法礼仪的基础性适法统一机制；同时以院、庭长开庭办案引领规范化审理标杆，切实贯彻庭审实质化要求。

3.以“精品案例”促审判水平提升。为促进审判人员庭审驾驭能力、法律适用能力、文书制作能力等职业素质的全面提升，在集中管辖启动时就确立了培树“示范庭审”“优秀裁判文书”等精品案例的目标。精品案例，以点带面提高案件质量和办案能力，扩大行政审判的品牌效应。

4.加强审委会行政审判专业委员会和专业法官会议建设。基于行政案件集中管辖改革要求，审委会增补行政审判委员，充实了审委会行政审判专业力量。运用行政审判专业法官会议平台，讨论复杂疑难案件等，对法律适用统一发挥积极作用。

5.探索行政审判“随机分案、排期开庭”。为充分体现集中管辖机制的中立性，达到有效消除合理怀疑的目的，按照司法责任制要求，在当事人起诉立案后，由立案庭直接确定承办法官，并尝试在部分案件中，由立案庭直接确定开庭时间，以切实保证行政审判的程序公正与审判效率，得到当事人欢迎和认可。

6.以信息化手段提升专业化管理水平。根据上级法院安排，开展研发行政案件司法大数据分析系统的工作，以信息化手段促进行政审判评判、预估的专业化管理水平不断提升。

（四）推进政府依法行政的工作机制

1.坚持严格公正司法，充分发挥监督作用。对被诉行政行为违法的，依法予以撤销或确认违法、无效。借助各种机会和场合，引导行政机关正确看待败诉率，理解和支持法院依法开展审判活动。

2.落实新行政诉讼法要求，促进行政负责人出庭应诉。坚持《行政负责人出庭应诉通知书》“每案必送”，细化不能出庭理由说明，健全“告官能见官”的常态化机制。鼓励行政机关负责人“出庭更要出声”“出声还要出彩”，使庭审真正成为当事人与行政机关平等对话的平台，从而减轻甚至消除行政相对人的质疑对立情绪，促进行政机关提升运用法治思维的方式和依法行政的能力。在审结的行政机关负责人出庭案件中，有三成行政争议得到实质性解决。

3.打破诉讼“主客场”现象，健全良性互动机制。在坚持依法独立公正行使审判权基础上，与各区府法制办及相关行政机关建立起健康的良性互动关系。（1）规范个案沟通形式，严格要求将个案沟通纳入庭前会议等程序，切实体现法院的中立性。（2）发送“1+4”系列“集中管辖行政案件司法审查情况报告”，即四区行政审判总报告和各区分报告。总报告面向四区共性特点和问题，提出共性建议；分报告则针对四区突出情况，提出分析对策意见。

通过一年的改革试点，法院与行政机关建立了“鼓励与制约”并举、“监督与支持”并重的良性互动关系。行政机关变强势为平视，以往在面对法院时的心理优越感不复存在，行政负责人出庭应诉逐渐成为新常态。法院在案件审理过程中也更为超脱和中立，监督依法行政的力度不断增强。同时，行政机关积极看待这种变化，主动适应新形势和新要求，“府”“院”关系并未紧张和对立，在共同促进行政纠纷实质化解，建设良好法治环境方面，依法履行好职责。

（五）以立案登记制为核心的诉讼服务机制

1.严格贯彻落实立案登记制，畅通诉讼渠道，有效破除行政审判“立案难”。行政诉讼当场立案率约八成；对当场不能判定是否符合起诉条件的，均接收诉状并出具注明收到日期的收件收据，并在法定期限内决定是否立案。

2.形成诉讼引导、立案咨询、立案登记一体化流程服务。为优化立案体验，提升当事人对优质诉讼服务的获得感，上铁法院采取导诉分流、答疑前置等措施，悉心做好诉前释明指导。对起诉材料欠缺或有误的，一次性告知需要补正的内容。切实做到工作规范，态度亲和。

（六）跨行政区划的诉讼便利机制

集中管辖有时会在一定程度上影响到诉讼便利，需要研究相应的解决方式。上铁法院通过巡回审判、互联网技术等途径，为当事人诉讼提供便利，已在有关区域开展了数场巡回审判，反响良好。建立跨区的互联网“e调解”平台、自助立案系统、诉讼材料即时扫描等一系列适应集中管辖要求的信息化项目，升级便携式巡回审判设备，用科技助力改革及审判顺利进行。

实践表明，借助信息化技术和巡回审判等方式，可以将这种不利影响降到最低。至今，未接到当事人有关反映诉讼不便的投诉和抱怨。

（七）跨行政区划的人民陪审员工作机制

人民陪审制度体现了司法的人民性。上铁法院落实最高法院人民陪审员“倍增计划”，在四区法院支持下，从四区陪审员库选择充实该院人民陪审员队伍，陪审员人数倍增4倍。同时，切实发挥陪审员在案件事实认定中的独特优势，协助法官有效化解多起纠纷。

初步成效

（一）诉权保护力度加强

2016年7月1日至2017年6月30日，行政案件集中管辖改革试点一年，上铁法院共受理案件1549件，同比集中管辖前四区法院行政庭收案总和增长43.3%。案件数量的激增，一定程度上反映了对当事人诉权保护的不断增强，行政诉讼救济渠道更加畅通。

（二）当事人期待和信任增强

随着集中管辖制度的优势逐渐显现，当事人从天然质疑转为更愿意信任法院的处理。在复议共同被告的案件中，试点改革一年来，上铁法院和上海其他区法院均有审判管辖权的行政诉讼案件共受理了178件，选择上铁法院起诉的比例约为50%，从一个侧面说明集中管辖机制越来越受到关注。甚至有当事人主动来电要求上铁法院管辖其案件，这也反映出集中管辖机制的公信力越来越受到社会期待。诸多当事人对行政案件集中管辖机制给予积极评价，不断收到当事人送来的锦旗和表扬信。

（三）司法公信力不断提升

集中管辖之后，分散在四个区法院审理的行政案件统一由上铁法院审理，给适法统一提供了制度保证。在采取一系列统一庭审规范流程、裁判文书模板和裁判尺度等促进适法统一的措施之后，提高了审判过程和裁判结果的质量，一定程度上提升了司法公信力。

问题和思考

（一）跨行政区划法院建设问题

目前铁路法院尚未彻底完成转制改革，名实不符等现状对司法公信力带来了一定的影响，需要在集中管辖改革基础上，加快推进跨行政区划法院建设，真正形成普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。

（二）跨行政区划法院业绩评价体系建设问题

铁路法院作为跨区划法院的雏形，其受理的案件，在受案范围、类型、难易程度等方面均有别于行政区划法院（普通法院），因而在法官绩效考核方面，跨区法院与普通法院不具有可比性。因此，有必要建立符合跨区划法院受案特点的审判质效考核体系，合理配置审判资源、科学评价法官工作业绩。

（三）适应跨区划审理要求的专业化审判水平需不断提高

行政案件通常具有专业性强、要求高、审理难度大等特点，因此，审判专业化是跨行政区划法院实现其设立目标和宗旨的重要前提。虽然上海法院的行政案件集中管辖模式实现了案件、编制、人员集中的“三同步”，为保证行政审判队伍的专业性提供了机制支撑，但与人民群众日益增长的对公正、高效、权威的司法需求相比，行政审判力量还需更加充实；现有人员来自多家不同法院，专业化审判队伍尚在形成中；与审理跨区划案件要求相适应的法官审判能力仍有待进一步提升。

(作者单位：上海铁路运输法院）