从战略高度推进跨行政区划法院改革

文//程琥

从战略高度推进跨行政区划法院改革

文//程琥

探索设立跨行政区划法院是党的十八届三中、四中全会作出的一项十分重要的司法体制改革战略部署。北京四中院和上海三中院作为全国首批两家试点跨行政区划法院，挂牌履职两年多来紧紧围绕中央决策部署，在“跨”字上做文章、在“特”字上下功夫，积极探索实践，为从战略全局高度推进跨行政区划法院改革积累了丰富试点经验。

探索设立跨行政区划法院是习近平总书记治国理政战略思想的重要内容

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在治国理政的战略高度，立足“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，着眼实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，围绕全面依法治国提出了一系列治国理政新理念新思想新战略。党的十八届三中全会提出的“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，党的十八届四中全会明确提出：“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。”习近平总书记在党的十八届四中全会《决定》的说明中指出，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，“有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局”。习近平总书记跨行政区划法院思想坚持和运用马克思主义的立场观点方法，是深入推进跨区法院改革的思想指导、理论依据和实践遵循。深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，从战略全局高度准确把握跨区法院功能定位，将跨区法院改革不断引向深入。

坚持战略思维，牢牢把握跨区法院在推进国家治理现代化中的战略定位。习近平总书记指出：“战略问题是一个政党、一个国家的根本性问题。战略上判断得准确，战略上谋划得科学，战略上赢得主动，党和人民事业就大有希望。”战略思维是高瞻远瞩、统揽全局、善于把握事物发展总体趋势和方向的思维方法，展示的是看问题的高度和深度。坚持战略思维，就是要从全局视角和长远眼光把握事物发展总体趋势和方向、客观辩证地思考和处理问题，做到既抓住重点又统筹兼顾，既立足当前又放眼长远，既熟悉国情又把握世情，在解决突出问题中实现战略突破，在把握战略全局中推进各项工作。探索设立跨区法院有助于建设中国特色社会主义法治体系，提升国家治理现代化总体效能。中国特色社会主义法治体系包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完备的党内法规体系五个子系统。在国家治理体系中，政府无疑是最重要的治理主体和法律实施主体，政府治理法治化又会直接影响国家治理现代化和法治化。法治政府建设是全面依法治国的重点、难点和关键所在，法治政府建设直接关系到法治经济和法治社会建设。因此，无论在依法执政、依法治国、依法行政共同推进，还是在法治国家、法治政府、法治社会一体建设中，法治政府建设始终是重点、难点和关键所在。抓住法治政府建设这个关键，也就抓住了推进国家治理现代化的“牛鼻子”。探索设立跨区法院，以跨区法院集中管辖行政案件，在2020年基本建成法治政府，这是探索设立跨区法院应当关注的战略问题。

坚持创新思维，牢牢把握跨区法院在促进司法组织结构创新中的战略动力。创新思维是马克思主义因时制宜、知难而进、开拓创新的科学思维。创新是引领发展的第一动力。习近平总书记指出：“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是中华民族最深沉的民族禀赋。”长期以来，我国法院设置与行政区划高度重合，法院组织结构主要是按照行政区划设置的，由此也就形成了最高法院、高级法院、中级法院、基层法院的四级法院组织体系。行政区划法院由于与相应的行政区划直接对应，一旦法院审理的案件涉及地方重大利益，就容易受到地方保护和行政干预，形成诉讼“主客场”问题。探索设立跨区法院事实上打破了长期以来法院设置与行政区划高度重合的惯例，由此我国法院组织结构体系也就形成了行政区划法院与跨区法院两种不同的组织结构。在我国，行政区划法院组织结构完整，数量庞大，行政区划法院是法院组织结构中的主体。跨区法院较之行政区划法院而言，不与行政区划一一对应，跨区法院数量相对比较小，也不可能成为法院组织结构的主体。司法组织结构与司法功能密切相关，不同的组织结构所能承载的司法功能也不相同，行政区划法院与跨区法院承载司法功能有较大差异。我国司法案件中，主体案件是普通案件，因此法院诉讼案件中占比最大的普通案件都应由行政区划法院管辖；跨区法院重在管辖特殊案件，司法实践中容易受到地方保护和行政干预的特殊案件占比较小，这些特殊案件都应由跨区法院管辖。

坚持系统思维，牢牢把握跨区法院在优化司法资源配置中的战略要求。系统思维实际上就是全面性、协调性、可持续性的思维方式。2012年12月，习近平在广东考察时指出：“我国改革已经进入攻坚期和深水区，进一步深化改革，必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，统筹推进重点领域和关键环节改革。”习近平总书记在主持中央第二十次集体学习时强调，全面深化改革，要突出改革的系统性、整体性、协同性。要坚持系统地而不是零散地、普遍联系地而不是单一孤立地观察事物，准确把握客观实际，真正掌握规律，妥善处理各种重大关系。要提高解决我国改革发展基本问题的本领。司法系统具有鲜明的整体性、关联性、层次结构性、动态平衡性、开放性和时序性特征，深化司法体制改革必须坚持和运用系统思维。探索设立跨区法院是我国深化司法体制改革中的重要战略部署。就是要通过设立跨区法院着力解决我国司法系统中存在的不平衡、不协调、不可持续问题。探索设立跨区法院有助于推动司法供给侧改革，推动传统专门法院升级改造。依托铁路法院等现有司法资源探索设立跨区法院，通过对专门法院升级改造，能解决司法资源闲置和司法能力不足问题，从而更好地满足人民群众的司法需求。20世纪80年代初，我国先后设立了铁路法院、海事法院、林区法院、矿区法院、油田法院、农垦法院等专门法院，这些专门法院是比较典型的跨区法院。但随着近年来铁路等专门法院相继转制移交地方，在一定程度上存在着硬件设施老化、人员编制闲置、案件数量不足、司法能力偏弱等问题。为了避免司法资源闲置浪费以及审判职能碎片化，促进审判专业化，满足人民群众多元司法需求，依托现有专门法院司法资源探索建立统一的跨区法院，能通过对传统专门法院升级改造，从体制机制上激活传统专门法院活力，提升法治保障的能力和水平。探索设立跨区法院有助于给司法“减负”，有效解决“大法院病”。随着经济社会快速发展，越来越多的矛盾纠纷通过诉讼程序进入法院解决，使得有的法院面临“大法院病”：受理案件呈几何级数上升；承担职能越来越多，内设机构不断增多；法院各类人员不断增加，案多人少矛盾突出；一个法院一个审判区已经不能满足工作需要，有的法院出现了多个审判区。诉讼案件大幅上升以及矛盾纠纷多元解决机制尚未充分发挥作用，这是法院规模变大的客观原因。与此同时，也有一些法院由于受人口分布、经济发展、交通条件等因素影响，管辖案件数量非常之低，导致司法资源闲置。通过探索设立跨区法院，把目前行政区划法院管辖的特殊案件以及相应的人财物等司法资源有序疏解到跨区法院，从而为行政区划法院减负，是有效解决“大法院病”的路径之一，有助于实现司法资源优化配置整合和精简效能。

坚持辩证思维，牢牢把握跨区法院在确保司法公正高效权威中的战略目标。辩证思维是指运用唯物辩证法观察事物、分析问题、解决问题的科学思维。唯物辩证法是马克思主义哲学的核心方法，习近平总书记非常重视辩证思维，要求干部提高辩证思维能力。习近平总书记强调，“‘稳’也好，‘改’也好，是辩证统一、互为条件的。一静一动，静要有定力，动要有秩序，关键是要把握好这两者之间的度”。唯物辩证法认为，世界是普遍联系、永恒发展的，内在的矛盾运动是事物发展的根本动力，必须坚持用全面、联系和发展的眼光看问题。在建设中国特色社会主义法治体系中，从战略全局高度探索设立跨区法院，在兼顾解决法治建设一般问题的同时，紧紧抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，能有效解决法治建设中的“中梗阻”和“最后一公里”问题，以法治体系建设中重点问题的突破带动国家治理现代化整体效能提升。跨区法院集中管辖行政案件有助于推动法治政府建设，维护中央权威、保障中央政令畅通、维护国家法治统一，有效解决行政案件立案难、审理难、执行难问题，增强国家治理现代化的总体效能。行政案件容易受到地方保护和行政干预，属于特殊案件，理应由跨区法院集中管辖。构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨区法院审理的新型诉讼格局，是立足于中国国情和发展阶段，符合中国特色社会主义法治道路。

推进跨区法院改革应重点把握好几个关系

当前从试点情况看，推进跨区法院改革应当重点把握好几个关系，从而有效解决跨区法院改革发展中存在的不平衡、不协调、不可持续问题。

（一）跨区法院与行政区划法院的关系协调。推进跨区法院改革应当首先回答跨区法院与行政区划法院是何种关系。原来曾有人设想，一旦跨区法院试点改革成功，那么就要把现有的行政区划法院都改造成跨区法院。事实上，从党的十八届三中、四中全会的部署要求看，没有让跨区法院取代行政区划法院的意思。党的十八届三中全会提出的“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，党的十八届四中全会明确提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”。习近平总书记在党的十八届四中全会《决定》的说明中指出，探索设立跨行政区划的人民法院，“有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局”。推进跨区法院改革，就是要构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨区法院审理的诉讼格局。因此，行政区划法院与跨区法院属于协作合作关系，相互补充、相辅相成、相得益彰，不是取代替代关系。行政区划法院与跨区法院并存的诉讼格局将长期存在。当然，跨区法院与行政区划法院在功能定位、整体布局、设置、管辖、审级等方面存在较大差异。

（二）跨区法院与专门法院的关系协调。专门法院是指专门设立审理特种类型案件的人民法院，包括军事法院、铁路运输法院、海事法院、森林法院、知识产权法院以及其他专门法院。专门法院不受理一般民刑、商事案件，而是审理与设立法院有关的专门案件。专门法院与行政区划法院有着明显的区别，专门法院是按特定的组织或特定范围的案件建立的审判机关，而行政区划法院是按照行政区划建立的审判机关。专门法院管辖的案件具有专门性，案件性质不同于行政区划法院，受理案件的范围具有特定性。专门法院的产生及其人员的任免不同于行政区划法院。军事法院、铁路运输法院、海事法院、森林法院、知识产权法院以及其他专门法院本质上都属于跨区法院。目前正在推进试点的跨区法院本质上是属于专门法院还是综合性法院，目前尚未明确。重大改革要于法有据。从我国人民法院组织法规定看，设立专门法院已经有明确的法律依据。如果把跨区法院定性为集中管辖特殊案件的专门法院，人民法院组织法在修改时无需进行太多修改调整。如果要把跨区法院定位为综合性法院，特别是与行政区划法院相类似的综合性法院，那么就容易导致跨区法院与行政区划法院同质化问题出现，就需要继续研究跨区法院的一系列重大理论问题，那么就可能影响把跨区法院及时规定在人民法院组织法修改案中。其实，为了避免法院审判职能碎片化，促进审判专业化，除军事法院等特定类型专门法院外，其他专门法院完全可以整合改造成统一的跨区法院。如此一来，跨区法院从属性上是集中管辖特殊案件的专门法院。

（三）跨区法院与行政案件跨行政区域集中管辖的关系协调。从世界范围看，凡沿袭大陆法系的国家或者地区，大多设有行政法院，比如法国、德国、意大利等大陆法系国家，俄罗斯也设有行政法院，我国的台湾、澳门也都设有行政法院。这些国家或地区设有行政法院主要还是从法治建设的长远角度出发，通过行政法院的监督，促进政府权力始终在法治轨道上运行。相比较宪法法院而言，世界上很多国家青睐设行政法院，主要都看好行政法院在国家治理中不可替代的重要作用，但是设立宪法法院的国家数量却很低，其原因可能就是行政法院就是一个技术活，其审理的案件完全不像宪法法院那么敏感，这或许就是很多国家愿意设立行政法院却不愿意去触碰宪法法院的缘由吧。从我国法系看，总体上与大陆法系国家比较接近，都非常重视制定法的作用。我国行政诉讼法第18条第2款专门规定了行政案件跨区域集中管辖。从全国法院试点情况看，有积极效果，也存在很多问题，究其原因就是行政案件跨区域集中管辖无非还是在现行行政审判体制内运行，也就是说仍然由行政区划法院审理行政案件。如果这种由行政区划法院审理行政案件的行政审判体制不改革，那么行政诉讼长期以来因地方保护和行政干预形成的立案难、审理难、执行难顽疾就难以从根本上得到解决，人民群众获得感将大打折扣。因此，当前推动行政审判体制改革其实也不难，就是要把原来由行政区划法院审理行政案件的行政审判体制，调整为由跨区法院审理行政案件的行政审判体制，这样一来，行政诉讼长期以来存在的立案难、审理难、执行难问题将从根本上得到解决，有利于监督政府权力在法治轨道上运行，有助于国家长治久安。同时，跨区法院作为与行政区划法院并立的一种法院组织形式，虽然不应该强调跨区法院要办理同行政区划法院同样数量的案件，但是对任何一个法院而言，保持足够规模数量的案件是维系跨区法院长期良性运行的生命线和关键。从审判实践看，容易受到地方保护和行政干预的特殊案件中，除行政案件数量相对较多外，其他一些类型特殊案件数量明显偏低。试想一下，如果跨区法院不能集中管辖行政案件，结果就必然导致跨区法院因不能管辖足够数量案件出现司法资源闲置浪费，将阻碍和限制跨区法院职能作用发挥，直接影响专业化法官队伍的锻炼培养。同时，行政案件如果不能由跨区法院集中管辖，那么行政审判长期以来面临的深层次体制性障碍就没有根本消除，那么人民群众对行政审判就不会满意。因此，无论从推动行政审判体制改革还是从推进跨区法院改革以及良性发展角度看，都应当明确把行政案件跨区域集中管辖与跨区法院结合起来。

（四）跨区法院与最高法院巡回法庭的关系协调。党的十八届四中全会提出，优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2016年11月1日，中央全面深化改革领导小组第二十九次会议同意最高人民法院在深圳、沈阳设立第一、第二巡回法庭的基础上，在重庆市、西安市、南京市、郑州市增设巡回法庭。巡回法庭是最高人民法院派出的常设审判机构。巡回法庭作出的判决、裁定和决定，是最高人民法院的判决、裁定和决定。最高法院巡回法庭的人、财、物仍将由最高法院统一管理，即从最高法院选派到地方巡回法庭的人员，依旧保留最高法院的编制、工资计算方式等。通过建立巡回法庭制度，最高法院设立相对稳定的巡回法庭机构，实现依法及时公正审理跨行政区域重大行政和民商事等案件，推动审判工作重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼，维护司法公正。最高法院巡回法庭与探索设立跨区法院，都属于党的十八届四中全会作出的重大司法体制改革战略部署，目标都是优化司法职权配置。从跨区法院组织体系看，要打造有别于行政区划法院的跨区法院体系，就必须解决好跨区法院的机构设置和上诉机制。如果跨区法院审理的案件上诉至省、自治区、直辖市高级法院，那么跨区法院管辖案件在解决地方保护和行政干预方面的效果还是有限的。为了从根本上解决案件地方保护和行政干预，探索形成跨区法院组织体系，可以探索把跨区法院审理的案件上诉至最高法院巡回法庭。《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》第3条规定，巡回法庭审理或者办理巡回区内应当由最高人民法院受理的以下案件：（1）全国范围内重大、复杂的第一审行政案件；（2）在全国有重大影响的第一审民商事案件；（3）不服高级人民法院作出的第一审行政或者民商事判决、裁定提起上诉的案件；（4）对高级人民法院作出的已经发生法律效力的行政或者民商事判决、裁定、调解书申请再审的案件；（5）刑事申诉案件；（6）依法定职权提起再审的案件；（7）不服高级人民法院作出的罚款、拘留决定申请复议的案件；（8）高级人民法院因管辖权问题报请最高人民法院裁定或者决定的案件；（9）高级人民法院报请批准延长审限的案件；（10）涉港澳台民商事案件和司法协助案件；（11）最高人民法院认为应当由巡回法庭审理或者办理的其他案件。巡回法庭依法办理巡回区内向最高人民法院提出的来信来访事项。从巡回法庭审理的第一审案件、第二审案件看，其中第一审案件是全国范围内重大、复杂的第一审行政案件，全国有重大影响的第一审民商事案件；第二审案件是不服高级人民法院作出的第一审行政或者民商事判决、裁定提起上诉的案件。从审判实践看，最高法院巡回法庭审理的第一审案件、第二审案件数量应该不大。因此，无论从巡回法庭改革还是跨区法院改革看，探索将跨区法院案件管辖与巡回法庭案件管辖对接起来，合理构建跨区法院上诉机制。当事人对跨区法院审理的第一审案件不服，可以上诉到最高法院巡回法庭，从而有助于探索形成完备的跨区法院组织体系，从根本上解决司法案件的地方保护和行政干预问题。

（五）跨区法院与跨区检察院的关系协调。设立跨区法院与跨区检察院都是党的十八届四中全会作出的司法体制改革战略部署。习近平总书记在党的十八届四中全会《决定》的说明中指出：“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。这有利于排除对审判工作和检察工作的干扰，保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。”2015年2月4日，最高人民法院以法发〔2015〕3号印发《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》规定，跨区法院主要审理跨行政区划案件、重大行政案件、环境资源保护、企业破产、食品药品安全等易受地方因素影响的案件、跨行政区划人民检察院提起公诉的案件和原铁路运输法院受理的刑事、民事案件。从试点情况看，跨区法院与跨区检察院关系协调的重点主要是案件管辖标准的协调，其原因在于跨区检察院管辖案件如果不属于特殊案件，那么一旦向跨区法院提起公诉，就可能影响跨区法院管辖特殊案件。因此，跨区法院和跨区检察院管辖的特殊案件标准应当统一。2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定，对《中华人民共和国民事诉讼法》作出修改，第55条增加1款，作为第2款：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法

院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”对《中华人民共和国行政诉讼法》作出修改第25条增加1款，作为第4款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”因为公益诉讼案件属于跨区法院管辖的特殊案件之一，因此今后应当把检察机关提起公益诉讼案件全部集中由跨区检察院管辖，由跨区检察院向跨区法院提起公益诉讼。公益诉讼案件应当成为跨区检察院办理的主要特殊案件，尽量减少跨区检察院向跨区法院提起公诉案件数量。

推进跨行政区划法院改革的基本遵循

为进一步推动跨区法院健康持续发展，有必要加强顶层设计，着力解决跨区法院改革中的协调性问题，保障跨区法院健康持续发展。

（一）坚持正确方向。法治是一个国家发展的重要保障，是治国理政的基本方式，依法治国是我们党领导人民治理国家的基本方略。2017年7月26日，习近平总书记在省部级主要领导干部“学习习近平总书记重要讲话精神，迎接党的十九大”专题研讨班开班式上的讲话中指出，“中国特色社会主义是改革开放以来党的全部理论和实践的主题，全党必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，牢固树立中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，确保党和国家事业始终沿着正确方向胜利前进”。旗帜就是方向，旗帜就是形象，旗帜决定命运。党的十八大以来，在这个根本问题上，我们党立场坚定，旗帜鲜明地向世人昭告：我们将坚定不移高举中国特色社会主义伟大旗帜，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦而不懈奋斗。推进跨区法院改革必须坚定不移地走中国特色社会主义法治道路，坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，从战略全局高度推进跨区法院改革，遵循司法规律，充分发挥跨区法院在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用，保证跨区法院改革始终沿着正确方向前进。

（二）深化理论研究。坚持一切从实际出发，理论联系实际，实事求是，在实践中检验真理和发展真理，不断推进实践基础上的理论创新，这是马克思主义政党最重要的理论品格。“在新的时代条件下，我们要进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想，仍然需要保持和发扬马克思主义政党与时俱进的理论品格，勇于推进实践基础上的理论创新。”在省部级主要领导干部专题研讨班上的重要讲话中，习近平总书记深刻阐述了新的历史条件下坚持和发展中国特色社会主义的一系列重大理论和实践问题，体现了我们党对理论建设和理论指导的高度重视。这种与时俱进的理论品格，是我们党始终保持蓬勃生命力、创造力的关键所在。当前推进跨区法院改革，应当加强对推进跨区法院改革中的重大理论问题研究，要深入思考“建设一个什么样的跨区法院，怎样建设跨区法院”这个问题。推进跨区法院改革，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。跨区法院理论来自中国依法治国实践，指导实践，并接受实践的检验。依法治国实践是不断发展的，建立在依法治国实践基础上的跨区法院理论也必须随之不断丰富和发展。全国首批两家跨区试点法院，在两年多的试点中取得了积极试点成效，积累了丰富试点经验。推进跨区法院改革，就要在坚持马克思主义基本原理的基础上，总结试点经验，以更宽广的视野、更长远的眼光来思考和把握跨区法院发展面临的一系列重大战略问题，在跨区法院理论研究上不断实现新进展，坚持以发展的理论指导新的实践，将跨区法院改革进行到底。

（三）加强统筹协调。推进跨区法院改革是一项战略性全局性的司法改革部署，涉及面广，群众关注度高，社会影响大，对其他一些改革也会产生积极影响，同时也需要其他改革协同配合，因此加强统筹协调是推进跨区法院改革的题中应有之义。习近平总书记在省部级主要领导干部专题研讨班上的重要讲话中指出，“抓住重点带动面上工作，是唯物辩证法的要求，也是我们党在革命、建设、改革进程中一贯倡导和坚持的方法”。习近平总书记强调，“认识和把握我国社会发展的阶段性特征，要坚持辩证唯物主义和历史唯物主义的方法论，从历史和现实、理论和实践、国内和国际等的结合上进行思考，从我国社会发展的历史方位上来思考，从党和国家事业发展大局出发进行思考，得出正确结论”。推进跨区法院改革，人民法院将更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，严格按照中央的决策部署，更加注重跨区法院改革的系统性、整体性、协同性，加强跨区法院与行政区划法院、跨区法院与专门法院、跨区法院与行政案件跨区域集中管辖、跨区法院与最高法院巡回法庭、跨区法院与跨区检察院的关系协调，准确把握跨区法院的功能定位，在科学确定跨区法院的区域布局和审级设置基础上，合理构建跨区法院上诉机制，为建立公正高效权威的中国特色社会主义司法制度、实现“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标提供有力的保证，不断把跨区法院改革引向深入。

（四）抓住关键环节。“获得感”是习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十次会议上第一次在公开场合提出的，这个新词提出两年多来，习近平总书记在多个重要场合多次提及。“获得感”已经成为党政机关一切工作成效的最终检验标准，同时也是党政机关一切工作的最终目的。习近平总书记在党的十八届四中全会《决定》的说明中指出：“随着社会主义市场经济深入发展和行政诉讼的出现，跨行政区划乃至跨境案件越来越多，涉案金额越来越大，导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件处理，甚至利用职权和关系插手案件处理，造成相关诉讼出现‘主客场’现象，不利于平等保护外地当事人合法权益、保障法院独立审判、监督政府依法行政、维护法律公正实施。”“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。这有利于排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权检察权，有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。”因此，设立跨行政区划法院的目的在于解决有关部门和领导插手案件处理，导致有关诉讼出现“主客场”问题。相较于民事案件、刑事案件，行政案件更容易受到地方保护和行政干预，导致行政诉讼出现“主客场”现象，导致行政诉讼制度在行政区划法院审理出现失灵。行政诉讼是“民告官”的一种诉讼制度，直接关系到党和政府与人民群众良好关系的建立和维护，直接关系到政府形象，关系到国家长治久安。推进跨区法院改革，对人民群众而言，可能更加关注在行政案件依法公正审判中有实实在在获得感。随着司法责任制、人员分类管理、健全职业保障制度、省以下地方法院人财物统一管理四项基础性改革工作的落地见效，办案质效稳步提升，司法公信力和人民群众的获得感进一步提高。随着中共中央办公厅、国务院办公厅《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》（中办发〔2015〕23号），以及中央政法委印发的《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》落地生根见效，目前领导干部干预司法活动、插手具体案件以及司法机关内部人员过问案件的缺口已经封上，这些长期影响司法公正、干扰司法审判、影响司法公信力的顽疾已经被彻底根除，解决了长期想解决而没有解决的难题，办成了过去想办而没有办成的大事。随着领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的陋习被禁绝，一些容易受到地方保护和行政干预的重大民商事案件数量会大幅减少，而推进依法行政、加快法治政府建设将是一个长期性目标任务，因此监督政府依法行政、密切党群干群关系的行政诉讼案件以及涉及环境保护、食品药品、国有资产处置等公益诉讼案件将成为跨区法院管辖的特殊案件主体，这也是把行政权力关进制度笼子、提升人民群众获得感、提升司法公信力、保障国家长治久安的关键环节。

(作者系北京市第四中级人民法院副院长）