创新环境资源审判促进美丽三秦建设——西安铁路运输两级法院扎实推进跨区划管辖环境资源案件工作

文/张蕾 于飞洋

创新环境资源审判促进美丽三秦建设
——西安铁路运输两级法院扎实推进跨区划管辖环境资源案件工作

文/张蕾 于飞洋

根据党的十八届三中、四中全会决定以及人民法院“四五”改革纲要总体布局，陕西省立足本地实际，以铁路运输法院为试点，在西安铁路运输两级法院开展跨区划集中管辖环境资源、行政案件工作。在改革中，西铁两级法院树立现代环境司法理念、强化审判业务学习，深化环境资源司法与行政联动、探索矛盾纠纷解决新路子，以实际行动践行司法为民，切实增强了人民群众的司法获得感。

生态环境事关民生福祉和发展大局，党和国家对此高度重视。党的十八大以来，生态文明建设上升为国家战略，普通群众对于环境保护的关注也达到了前所未有的高度。在此形势下，环境资源审判工作可谓挑战与机遇并存，为积极回应人民群众环境资源司法新期待，为生态文明建设提供坚强有力的司法保障，跨区划集中管辖环境资源案件成为解决环境问题、促进环境治理的创新举措，并在全国迅速铺开。作为环境资源案件集中管辖试点省份，陕西省高院认真贯彻最高人民法院指示要求，采用以铁路运输法院为依托的模式，开展跨区划集中管辖环境资源案件工作。

基本情况

（一）西铁两级法院的基本情况

西安铁路运输中级法院成立于2006年9月，下辖两个基层法院，即西安铁路运输法院和安康铁路运输法院。成立之初隶属于西安铁路局管理，主要受理涉及铁路运输、铁路安全、铁路财产领域里的民商事案件以及同级铁路检察院提起公诉的刑事案件，审判业务受陕西省高级人民法院监督指导。2012年7月1日，按照中央关于司法体制改革的部署，西安铁路运输两级法院整体移交陕西省高级人民法院管理。为贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，立足陕西实际，积极探索跨行政区划案件集中管辖，经最高人民法院批准，2016年1月15日，陕西省高级人民法院召开新闻发布会，决定在西安铁路运输两级法院（下称西铁两级法院）开展跨行政区划集中管辖改革。

西安铁路运输法院管辖原由西安市各基层人民法院管辖的第一审行政案件和环境资源案件。安康铁路运输法院管辖原由安康市各基层人民法院管辖的第一审行政案件和环境资源案件。西安铁路运输中级法院管辖的行政案件范围：1.原由西安市、安康市中级人民法院受理的第一审行政案件；2.不服西安、安康铁路运输法院作出的行政判决、裁定，提起上诉的二审行政案件；3.不服西安、安康铁路运输法院作出生效的第一审行政判决、裁定，申请再审的行政案件；4.最高人民法院及省高级人民法院指定管辖的行政案件。西安铁路运输中级法院管辖的环境资源案件范围：1.西安市、安康市辖区内的重大、复杂一审环境资源案件；2.环境公益诉讼案件；3.省高级人民法院指定管辖的一审环境资源案件；4.对于西安、安康铁路运输法院管辖的一审环境资源案件提起上诉的二审案件。

自承担起跨行政区划集中管辖改革任务后，西铁两级法院面对全新审判领域，克服了案件数量激增、新问题不断涌现、办公条件有限、审判力量不足等困难，迎难而上，勇于担当，不断开拓进取，全面圆满完成了各项审判任务。2016年，西铁两级法院共受理各类案件3713件，较2015年同期增加2465件，同比上升197.99%。集中管辖的行政案件、环境资源案件总数为2093件，其中，一审案件1779件，结案率94.32%；二审案件314件，结案313件，结案率99.68%。

（二）集中管辖环境资源案件基本情况

跨行政区划集中管辖改革以来，行政案件在西铁两级法院的审判工作中占很大比重，与此同时，环境资源案件亦逐渐成为西安铁路两级法院新的工作亮点，在促进区域内环境治理与保护、督促环保机关依法行政、引导群众爱护环境等方面发挥着更加重要的作用。以西安铁路运输法院为例，2017年上半年共受理各类案件1971件，与去年同比上升80.99%，结案1311件，与去年同比上升75.74%。行政案件受理总数1317件，与去年同比上升140.33%，结案876件。环境资源庭受理案件总数163件，其中普通行政案件156件，民事案件2件，行政公益诉讼案件5件，与去年同比上升482%。

在机构设置上，西铁两级三院共设立了三个环境资源审判庭，这是陕西省首次设立专门的环境资源审判庭。在管辖范围上，西安铁路运输法院、安康铁路运输法院分别管辖西安市、安康市辖区内一审环境资源案件，西安铁路运输中院管辖西安市、安康市辖区内环境民事公益诉讼案件以及不服西安、安康铁路法院裁判，提起上诉的二审环境资源案件。2016年10月，西安铁路运输法院、安康铁路运输法院增加管辖其辖区内行政公益诉讼一审案件。

主要做法

（一）树立现代环境司法理念，强化审判业务学习

环境司法专门化建设对审判人员专业化提出了更高的要求，尤其在思想理念、价值判断等软实力上面必须紧贴环境保护自身规律与特殊属性。为此，环境资源庭法官在思想上对标新要求，学习贯彻好最高人民法院发布的《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》，牢固树立构建人类命运共同体、环境正义、保护优先、严格执法、维护权益、注重预防、修复为主、公众参与等现代环境司法理念，促进审判思维转型升级，更好地适应环境资源审判实际。坚持理论学习与审判实践相结合，要求法官通过自我充电、集体学习、培训研讨等多种形式系统掌握涉及环境资源审判的法律法规、司法解释以及相关文件，不断完善知识结构，练就过硬基本功，夯实环境资源审判的理论基础；深入研究环境资源审判规律，在审判实践中善思善学，总结正反两方面经验，切实提高各项实务技能，逐渐理清各类案件的审理思路和工作技巧，提炼形成了分类别、分案情的审判方案，法官审判实务能力得到显著提升。

（二）打造专业化队伍，构建环境资源审判工作新机制

环境资源审判工作具有其特殊性，打造专业化审判队伍是环境资源集中管辖的题中之义。为了充分发挥跨区划集中管辖的独特优势，陕西省高院在全省范围内为西铁两级法院选调、遴选了52名干警，充实到审判一线，其中西安铁路运输法院环境资源庭就是通过选调、遴选的方式组建而成。在环境资源审判工作开展过程中，各项带有新特点、新挑战的制度构建逐渐成为推动整体工作发展的关键，在工作开展之初，法官在没有可供借鉴的制度规范情况下，摸索建立环境资源案件受案范围、审查标准等制度，打开了审判工作的局面。在经历充分调研、实践积累、多方讨论后，环境资源庭以行政管理、审判管理为抓手，通过建立内部制度，促进庭室管理科学化、规范化、制度化，通过制定庭前程序规范、庭审操作规则、审判流程控制等制度，把握好案件审理节奏，明确庭前、庭审、判后各项工作规范标准，确保审判工作有序进行，推动审判质效稳步提升。

（三）深化环境资源司法与行政联动，共同促进环境保护

环境资源保护需要行政机关、司法机关、社会组织等多方力量的共同努力，就公权力而言，行政机关在环境保护上发挥着执法监督的重要作用，法院应在把握好司法权边界的前提下积极做好与行政机关的协调互动，共同推动区域内环境保护与治理。集中管辖环境资源案件以来，环境资源庭以有效化解行政纠纷、监督行政机关依法行政为切入点，深化与行政机关的沟通与协作，尤其重视在证据的采集与固定、案件的协调与和解、判决的监督与执行等方面做好衔接，不断规范行政机关执法行为，促进其依法行政。与此同时，积极探索并有效利用司法建议，针对部分行政机关存在不合理、不合法的行政行为，充分发挥司法职能作用，通过向其发出司法建议书的形式，督促其自觉纠正行为，从而推动行政纠纷快速化解，节省了司法资源，减轻了当事人的诉讼成本。

（四）推进司法便民利民，搭建行政机关与相对人对话平台

针对涉及人数较多的环境资源案件，本着便民利民原则，环境资源庭法官经常深入一线，就证据采集、因果关系认定等问题进行实地调查，并在案发地搭建行政机关与行政相对人平等对话的平台，促进行政机关与行政相对人的沟通协调，实现了诉调无缝衔接，矛盾源头化解，纠纷就地调处。在一起涉土地的案件中，西安铁路运输法院环境资源庭法官积极与行政机关协调，促成了行政机关与群众代表的双方座谈，较好地解决了双方之间的争议与问题，取得了良好的效果。通过这样一种“牵线搭桥”的方式，在向群众展示司法机关诚于做事的同时，也拉近了当事人双方的距离，最大限度减少争议。自受理环境资源案件以来，西铁两级法院环境资源法官已走访多地，以实际行动践行司法为民。

（五）探索矛盾纠纷解决新路子，致力多元化纠纷解决

环境资源行政纠纷成分多元、利益交叉，其解决不可能仅靠法院一家单打独斗，需要充分发挥多方优势，共同促进问题解决。跨区划集中管辖环境资源案件其突出特点在于“去地方化”，有效减少了不必要阻碍，破除了行政区划、行政部门、行政级别的壁垒。借此优势，环境资源法官在案件审理中按照“坚持合法审查、依法开展调解、集聚各方合力、促进案结事了”的思路，探索创新多元化纠纷解决机制，实现了行政争议的实质化解，为环境问题的有效解决开出了一剂良方。在审判实务中，依法调解与多元化解机制的有机融合，使得行政审判更具力度、更有温度，切实增强了人民群众的司法获得感。

存在问题

（一）环境资源审判实务经验不足

环境资源审判工作要求法官具备深厚的法律功底、扎实的庭审经验、丰富的环保知识，但就当前情况来看，由于集中管辖环境资源案件开展时间较短、案件类型有限，一线法官的审判实务水平还有比较大的提升空间，主要表现在以下几个方面：一是法官队伍专业化程度有待提升，新组建的环境资源庭中相当一部分法官之前没有接触过环境资源案件，对于环境资源审判规律与知识积累仍处于成长提升阶段；二是法官辨析环境保护专业类问题能力较弱，环境资源案件具有较强的技术性特点，在审判实务中部分法官对于环境保护专业类问题自主判断能力不足，对于鉴定意见的整体把握仍有差距；三是审判业务素质还需不断提升，针对环境资源审判工作新特点、新要求，审判法官的案件分析能力、疑难问题解决能力、文书制作能力、沟通化解能力等业务素养需要不断强化。

（二）环境资源审判工作机制尚不完善

跨区划集中管辖环境资源案件对于铁路法院来讲是一个崭新课题，就法院内部建设而言，新组建庭室行政管理机制、审判管理体制仍存在不健全、不完善的地方，这些制度的成熟需要在实践过程中不断优化。在审判实务中，法官普遍感受到环境资源审理规则不尽完善，在部分领域存在模糊地带，给法官准确适用法律，解决诉讼争议带来了困难。在当前环境资源审判缺乏独立专门的诉讼程序的情况下，“三审合一”审理模式更侧重的是环境资源案件的“混合”,在实践中还未有效达到解决环境问题所要求的实质整合，与环境司法专门化要求存在一定的差距。同时，跨区划集中管辖环境资源案件，也给司法机关与行政部门协调互动提出了新要求，在实际工作中探索建立跨地域、跨部门、跨级别的良性互动机制，实现司法与行政合力，推动环境保护与治理还有一段路要走。

（三）环境资源审判举证难问题突出

环境保护是一个庞大复杂的系统工程，与其直接相关联的行政机关就有环保、农业、国土、林业等部门，各式各样的环境保护问题给环境资源审判工作提出了新挑战，就环境资源特殊属性而言其生态系统的复合性、环境介质的流动性以及自然资源的公共性给环境资源举证带来了不小的困难。在审判实务中，环境资源案件双方当事人经济实力、诉讼能力往往并不对等，举证能力存在较大差距；环境损害的发生具有不确定性，有时是瞬间发生的，导致证据难以保存，有时又是长期持续的，具有一定潜伏期，因果关系链条复杂，这些因素导致举证难成为环境资源审判中的突出问题。

（四）环境资源审判外部技术支撑不足

环境资源纠纷具有很强的专业性、技术性，对于污染物质的认定、损失数额的确定以及因果关系等专门问题需要从专业技术角度作出评判。在审判实务中，法官通常根据鉴定意见或者参考环境监管部门意见对环境保护专业问题进行判断，但仅仅依靠以上方式无法有效解决好此类问题。就环境损害司法鉴定而言，其突出问题表现在：一、缺少专业化、具有公信力的环境损害鉴定机构；二、环境损害评估鉴定技术规范存在缺失和冲突；三、环境损害评估鉴定周期长，难以适应案件的办理时限需求，并且评估鉴定费用高。因此，在审判实践中，法官还需注意充分发挥技术专家的作用，以此弥补上述方式的不足。

对策建议

（一）加强自主学习与业务培训，提升审判实务能力

环境司法专门化建设要求法官需要持续不断地加强业务学习，特别是以审判需求为导向，重点加强针对性学习，及时补充法律知识上的漏洞，紧盯环境审判最新动态，锻炼出过硬的法律功底。充分发挥好“传帮带”作用，积极邀请资深环境资源法官授课解惑，加强与高等院校合作，尝试推出环境资源专题学习班，以高校优质教育资源助推法官学习系统化、常态化。在强化理论学习的同时，继续深化实践学习，探索以“法官讲坛”为平台，定期组织开展经典案例讲析、办案经验交流、疑难问题研讨等活动，将实践中积累总结的好做法、好经验传播开来。坚持积极参加关于环境资源审判的培训活动，深化学习交流，相互取长补短，携手共同提高。

（二）积累有益经验，完善相关机制

一支优秀的队伍离不开科学的管理制度，新组建的环境资源庭应在实践中不断完善内部机制，构建科学化、规范化、标准化的管理体制，促进法官队伍融合发展，打造一支业务精湛、综合优秀、团结协作的专业化环境资源审判团队；进一步深化精细化办案理念，不断完善审判方案、庭审流程规范、文书制作管理规则，严把审判流程各个环节，以规范化建设促进审判管理制度优化升级；积极掌握好现有条件下环境资源审理规则，及时将审判一线的实践情况反馈给上级法院，呼吁尽早出台相关法律、司法解释、法律文件；加强与上级法院的沟通，较好解决在审判实践中遇到的难点问题；进一步加强环境资源司法与行政的协调联动，积极推动建立与环境资源行政部门的常态化沟通协商机制，促进行政机关依法行政，进一步发挥多元化纠纷解决机制，促进案件实质性化解。

（三）重视技术专家作用，促进环境资源审判科学化专业化

针对环境资源审判专业性强的特点，积极探索发挥技术专家作用的路径，从实践中看具体实施路径主要有以下几种：一是专家作为人民陪审员直接参与案件审理，称之为专家陪审员；二是当事人申请的专家辅助人，称之为专家证人；三是人民法院建立专家咨询委员会或者专家库，从中直接选取专家为审判人员提供技术咨询意见。结合当前审判工作实际，考虑到环境资源审判工作的长期性与复杂性，根据案件类别选取相应专家组建环境资源保护专家库更具有实用性，但需要注意的是，在实际操作环节中应准确界定专家在诉讼中的角色，以保证其立场的中立性与意见的客观性。

（四）加强证据调查与保全，提升对于鉴定结论的判断力

环境资源法官除应遵循侵权责任法和环境保护法关于举证责任分配的相关规定外，还要加大预防原则在环境资源审判中的适用力度，更多采取证据保全、行为保全等措施，及时固定证据，制止被告的环境侵害行为。加强证据的搜集与调查，严格依据证据判定环境资源案件的案件事实，充分甄别证据的证明力大小，做到证据确凿，事实充分。在采纳鉴定结论时，综合分析鉴定机构的中立性、专业性、采用的鉴定方法与依据、鉴定翔实程度等具体情况，独立判断鉴定结论的证明力。

风正时济，自当破浪扬帆；任重道远，还需策马扬鞭。以铁路运输法院为依托开展跨区划集中管辖环境资源案件是司法改革新时期一项重要举措，西铁两级法院经过一年多的奋斗与磨砺，积累了丰富的审判实践经验，形成了较为成熟的审判模式，推动了环境司法专业化建设，促进了区域内环境资源保护与治理，契合了跨区划集中管辖制度设计的初衷，为美丽三秦建设做出了自身的贡献。我们有理由相信，在全体西铁两级法院人的共同努力下，集中管辖环境资源案件工作将会结出更加丰硕的成果。

(作者张蕾单位：西安铁路运输中级法院，于飞洋单位：西安铁路运输法院）