西部民族地区资源开发利益分配政策研究

王承武+马瑛+李玉

【摘 要】在西部民族地区资源开发及利益分配的过程中，国家从法律、制度、区域等层面构建了中央扶持民族地区发展的政策体系框架，明确了民族地区资源开发利益分配的基本原则和受益渠道，这对规范民族地区资源开发中的利益分配关系，推动民族地区经济社会发展起到了重要作用。但现行的民族区域自治制度安排在实践中并没有得到很好的落实，完整的民族自治地区扶持政策体系还未形成，西部民族地区的资源优势并没有转化为经济优势。为此，需要加强资源补偿、资源地居民就业等方面的配套立法，法定民族地区自然资源优先受惠权，强化西部民族地区的资源配置权，建立规范有序的财政转移支付制度，以实现西部民族地区资源优势转换和经济社会的快速发展。

【关键词】资源开发；利益分配；西部民族地区

【作 者】王承武，新疆农业大学管理学院教授，博士；马瑛，新疆农业大学管理学院副教授，博士；李玉，新疆农业大学管理学院讲师，硕士。乌鲁木齐，830052

【中图分类号】 F127.8 【文献标识码】A 【文章编号】1004 - 454X（2016）05 - 0165 - 009

新中国成立以来，特别是改革开放以来，中央政府从我国多民族的基本国情出发，针对民族问题长期存在的客观实际，对少数民族地区实行了特殊的扶持政策，在少数民族社会经济发展、资源开发以及相关分配机制等领域，建立一系列内容丰富、类型多样的中央扶持民族地区发展的政策制度，这些制度对规范民族地区自然资源开发中的利益分配关系发挥了重要作用。[1 ]本研究对我国现行政策法规中涉及资源开发利益分享的相关内容进行归纳梳理，并对存在的问题进行简要评析。

一、政策框架及主要内容

（一）法律层面的主要政策

我国在资源开发中对中央与民族自治地方利益分配的法律规定，主要集中在《宪法》《民族区域自治法》《矿产资源法》等法律条款中。

1.《宪法》中有关资源开发的规定

我国的《宪法》已历经四次修改，但其中涉及自然资源的所有权及合理开发利用、中央与民族自治地方利益分配的有关规定并没有进行原则性的修改。

《宪法》第一章第9条规定：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。我国《宪法》在对于珍稀动植物进行保护的同时，又提倡合理利用自然资源，不允许任何组织或者个人采取非法手段获取并破坏自然资源。这些重要的自然资源是国民经济命脉的生产资料，是保证国民经济持续、稳定、协调发展的物质基础，是国计民生的基本保障。石油、天然气等矿产资源更是对一个国家的经济发展、政治稳定、社会安全具有不可替代的作用和决定性意义。[2 ]

《宪法》第四条规定：国家必须保障全国各少数民族的合法权利及利益，国家应该根据各少数民族自身的特点和需要，尽可能帮助各少数民族地区加速其经济与文化的发展。民族平等、民族团结是我国社会主义民族关系的一个重要特点。受历史、自然条件和地理位置等因素的影响，我国少数民族地区的经济发展水平落后于东部发达地区。消除由于发展差距越拉越大造成的民族之间的矛盾和冲突，实现共同繁荣、共同富裕，从而维护平等、团结、互助的新型民族关系，除了少数民族地区自己的艰苦奋斗之外，作为中华民族整体利益代表者的国家有义务帮助少数民族地区加快经济、文化的发展。在作为国家根本法律、具有最高法律效力的《宪法》中规定：“国家在保护少数民族的合法的权利和利益”的同时，还要“帮助少数民族地区加速经济和文化的发展”。这是宪法具有的国家意志性和强制性的本质体现。

2.《民族区域自治法》中对资源开发的规定

我国现行的《民族区域自治法》是1984年5月31日经第六届全国人民代表大会第二次会议通过的，2001年2月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》。《民族区域自治法》作为我国的基本法，其法律效力仅次于《宪法》，是实施宪法原则性规定必不可少的法律。就自然资源开发而言，《民族区域自治法》主要从自然资源管理和保护权利、开发权利以及利益分配补偿权利等三个方面做出了界定。

（1）对民族地区自然资源管理和保护权利的规定

为了使民族自治地方的自然资源能够得到有效的保护和充分的开发利用，我国《民族区域自治法》第二十七条规定：“民族自治地方的自治机关根据法律规定，确定本地方内草场和森林的所有权和使用权。”第二十八条第一款指出：“民族自治地方的自治机关依照法律规定，管理和保护本地方的自然资源。”。这就从法律上赋予了民族地区管理和保护本地区自然资源的权利，同时这也是自治机关的法律责任。

（2）对民族地区自然资源优先开发权利的规定

《民族区域自治法》第二十八条第二款规定：“民族自治地方的自治机关根据法律规定和国家的统一规划，对可以由本地方开发的自然资源，优先合理开发利用。”对自然资源的优先合理开发权的确定，无疑对西部民族地区参与自然资源开发利用，以及根据经济发展的需要科学合理、可持续地开发自然资源具有重要的现实意义。

（3）对民族地区资源开发中获得利益分配和补偿权利的规定

西部民族地区作为我国资源的富集地区，为全国特别是东部沿海等经济发达地区提供了大量资源，理所当然应该拥有资源开发利益分配和补偿的权利。我国《宪法》第一百一十八条第二款提出：“国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益。”根据宪法的基本原则，《民族区域自治法》进一步细化了民族地区资源开发利益分配权利。《民族区域自治法》第六十五条第一款指出：“国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，应当照顾民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方经济建设的安排，照顾当地少数民族的生产和生活。国家采取措施，对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿。”第六十六条第二款规定：“民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护作出贡献的，国家给予一定的利益补偿。”由此可见，民族地区参与资源开发利益分配和补偿权利是法律赋予的神圣权利，该权利保障了民族地区人民群众生存发展的根本利益和经济社会发展的长远利益。[3 ]

在上述法律框架下，为了进一步落实《民族区域自治法》，2005年5月19日国务院公布了《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》（第435号令），并于2005年5月31日正式实施。在该规定中，把加快民族自治地方经济发展放在非常重要的突出位置上，并且规定上级人民政府及其职能部门要在规划、基础设施项目安排、西部开发、资源开发和生态环境保护、财政转移支付、金融、外贸等方面对民族自治地方给予支持。对国家扶持民族贸易、推进兴边富民行动、扶持人口较少民族发展、加快民族自治地方扶贫开发等方面做出了具体规定。

《民族区域自治法》及若干规定是保障少数民族地区群众利益的基本法律文件。该文件从少数民族群众就业，资源就地加工、税费政策、环境保护以及带动相关产业等多个方面对民族地区资源开发受益机制做出了具体规定。这些规定可以作为建立民族地区资源开发利益分享机制的依据。

3.《矿产资源法》中对资源开发权益分配的规定

1996年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国矿产资源法〉的决定》。修改后的《矿产资源法》第三条规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。国家保障矿产资源的合理开发利用。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作。”根据我国的国家性质、宪法的基本原则，《矿产资源法》细化了国务院代表国家行使矿产资源的国家所有权。明确了国务院矿产资源国家所有权代表者地位，避免“矿产资源在哪里发现就归哪里所有、谁抢占就归谁所有”的错误认识和不良后果，有利于强化国家对矿产资源宏观调控和统一管理的能力，有利于打破矿产资源“部门所有、地方所有”的樊篱。[4 ]

新修改的《矿产资源法》第十条规定：“国家在民族自治地方开采矿产资源，应当照顾民族自治地方的利益，做出有利于民族自治地方经济建设的安排，照顾当地少数民族群众的生产和生活，民族自治地方的自治机关根据法律规定和国家的统一规划，对可以由本地方开发的矿产资源，优先合理开发利用。”其中“应当”体现了法律规定中的义务性条款，国家开采位于民族自治地方的矿产资源，必须要照顾民族自治地的利益。在照顾民族地区利益的手段方法上，有一种手段最为合理也最为有效，就是将矿产资源开发的部分利益分配给民族自治地方政府，作为地方政府的财政收入，并由民族自治地方政府将这部分财政收入用于改善当地少数民族群众的生产和生活，改善由于矿产资源的开发给民族自治地方带来的环境破坏、生态破坏等一系列负面影响。有关“优先开发权”的规定方面，《矿产资源法》只是依据《民族区域自治法》的价值取向和精神要求，对相关规定又重申一次，而并未提出具体的执行方法和保障措施。

（二）分配层面的主要政策

1.国家给予民族地区的财政补贴政策

中国分配层面的政策，主要体现在财政政策上。为了促进少数民族地区发展，从改革开放起，中央通过采取纵向和横向财政转移支付，设立少数民族发展资金等手段，加大了对民族地区的财政支持力度，对少数民族地区实行特殊的倾斜政策。这些政策主要体现在：《中央对地方民族地区转移支付办法》《老、少、边、穷地区专项转移支付办法》以及中央对部分民族自治地方的财政体制采取一定的优惠政策。

一直以来，中央以及地方各级政府都高度重视我国民族地区的经济发展，不断增加对民族地区财政转移支付的力度。在民族地区的财政扶持政策中除了一般性转移支付以外，还有专门针对民族省区和非民族省区自治州的政策性转移支付。在现行财政转移支付的政策体制架构中，主要从以下几个层面体现出对民族地区的政策倾斜及特殊照顾：

（1）保留原来国家对于少数民族地区的体制性补贴和拨款。1994年，我国开始实行财政管理体制改革，建立起以分税制为主的财政管理体系，新体制全部保留了以往在少数民族地区实行的专项拨款政策以及补助政策。国家在1995年开始实行过渡期转移支付办法，其中在藏、桂、新、宁、内蒙古5个自治区，少数民族比较集中的云、贵、青3个省份，存在少数民族自治州的其他地区当中，主要是针对少数民族区域在政策性转移支付方面采取倾斜性政策。

（2）在一般性转移支付当中，对民族地区实行优惠政策。在计算标准财政支出时，充分考虑民族地区各种因素，通过提高对民族地区的转移支付系数，增加一般性转移支付金额等方式支持民族地区发展。此外，国家在一般性转移支付中对民族地区的转移支付的补助系数和数额均高于一般地区。

（3）专门设立针对民族地区的“民族地区转移支付”。 为了推动西部民族地区的发展，配合西部大开发战略的实施，从2000年起，国家在民族地区实行“民族地区转移支付”制度，每年中央财政拿出一笔资金，加上当年民族地区增值税环比增量的80%，对民族省区和非民族省区的民族自治州安排专门的财力性转移支付。从2006年开始，中央财政又扩大了转移支付的范围，将非民族省区的民族自治县也纳入其中。

（4）我国对少数民族地区的专项转移支付给予政策性支持。专项转移支付在我国现行财政转移支付体系中占有较大的比例。为了支持少数民族地区的扶贫工作，中央财政专门为此设立了少数民族发展专项资金，建立之初被称为“新增发展资金”，1998年以前实行有偿使用，主要用于支持少数民族地区改善生产生活条件和发展生产。1998年以后根据财政体制改革的要求，将新增发展基金由有偿使用改为无偿使用，同时也改称为“少数民族发展资金”，发展资金当年规模达到3亿元。2004年总规模进一步提高，基金适用范围进一步扩大，由1992年的16个省区扩大到27个省市区。

西部大开发战略实施以来，中央所实施的一系列向西部地区倾斜的财政转移支付制度，在很大程度上缩小了东西部之间的差距，对促进西部地区经济社会的发展起到了积极的推动作用。[5 ]中央政府逐年增大对西部民族地区财政转移支付的力度，也表明了中央政府对西部民族地区发展的高度重视。但1994年我国实行分税制改革后，由于上划中央“两税”所确定的返还基数较低，随着煤炭、石油、天然气等矿产资源的开发，西部资源所在地上划给中央的增值税和消费税虽然迅速增加，但资源开发地形成的税收增长绝大部分集中到中央政府手中，在一定程度上也制约了地方可支配财力的增加。

2.自然资源开发利益分配政策

针对自然资源开发中利益分配机制，中国目前形成了3个层面的政策。这些政策主要是：

第一层面：通过税收等手段，对自然资源开发取的利益在国家与企业间进行分配。目前，在向自然资源开发企业征收的税收中，体现对自然资源开发利益分配的税种有：资源税、消费税、营业税、增值税、企业所得税等。

第二层面：通过政府性收费等手段，对自然资源开发取得的利益，在政府与企业间进行分配。根据中央、地方政府对自然资源管理的职能分工，目前各级政府向自然资源开发企业征收的主要行政性收费包括：探矿权采矿权使用费及价款、矿产资源补偿费、矿产环境治理补偿费和保证金、煤炭安全生产费等。

第三层面：从企业内部核算层面，对自然资源开发取得的利益，在企业主与企业员工、企业与社会之间进行分配。这一层面的政策，主要体现在以《会计准则》《财务通则》为基础的各个行业的财会制度上。此外，为了强化企业社会责任，提高企业对社会的贡献能力，中国政府在企业财会制度和《企业所得税法》等相关政策中，对企业以捐赠等名义履行社会责任，进行了相关规定。[6 ] 210-212

（三）区域层面的主要政策

1. 西部大开发相关优惠政策

十一届三中全会后，在国家“区域经济非均衡发展战略”思想的指导下，我国在东部沿海地区实施了优先发展战略。东部地区利用自身的区位优势和国家的倾斜政策优势，成为经济改革的前沿区域和经济成长的先导区域，率先得到快速发展，保证中国经济保持了 20 多年的高速增长。但与此同时，广大西部地区与东部地区的差距越来越大。在此背景下，2000年国家实施了西部大开发战略，实施这一战略主要基于三个因素：一是民族因素，我国80%以上的少数民族聚居在西部；二是贫困因素。我国大部分贫困县和贫困人口在西部，西部的贫困主要是少数民族和民族地区的贫困；三是边境因素，我国135个边境县中，有112个属于民族区域自治地方。

为了推动西部大开发战略的实施，国务院先后制定了《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》（国发〔2000〕33号）、《关于进一步推进西部大开发的若干意见》（国发〔2004〕号）、《关于应对国际金融危机保持西部地区经济平稳较快发展的意见》、《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》（中发〔2010〕11号）、《西部开发十五总体规划》、《西部大开发“十一五”规划》、《西部大开发“十二五”规划》等，这些政策、规划规定了西部大开发的基本原则和支持重点，包括增加资金投入，加大财政转移支付力度、加大金融支持、改善投资环境、制定税收、土地和矿产品资源开发优惠政策等。在矿产资源开发方面的政策导向主要体现在以下几个方面：一是调整优化能源结构，合理开发利用煤炭资源，有序开发水电、优化发展火电，加快开发利用石油天然气资源。二是推动能源企业集中布局，适当提高资源产地的加工增值能力，适当减少远距离、大规模向外输送石油、天然气初级产品数量。三是加强资源产地生态环境保护，搞好矿区土地复垦、整理和植被恢复。四是根据市场供需状况，动态调整是石油天然气、煤炭价格。合理调整石油、天然气、煤炭资源税费，逐渐建立石油、天然气和煤炭资源开的区际利益补偿机制。五是支持发展混合所有制经济，引导能源企业与资源产地开展各种形式的紧密型合作，促进当地群众稳定增加输欧，拉动当地经济发展发展。

西部大开发政策的实施，有力地促进了民族地区的发展。据统计，2006—2010年西部地区GDP年平均增速为13.9%，比全国平均增速高0.9个百分点，比东部和中部地区高1.3和0.7个百分点。西部地区的GDP占全国的比重逐年提高，5年间其所占的比重分别为17.1%、17.4%、17.8%、18.3%、18.6%。累计完成固定资产投资达197758亿元，年均增长28.2%，高于同期全国2.7个百分点。人民生活水平明显提升，城乡居民收入比2005年分别增长80%和85.7% 。[7 ]以“西电东送”“西气东输” “青藏铁路”“退耕还林”等为标志的一批重大工程项目基础设施和生态环境建设工程相继投入完工，显著地带动西部地区的经济增长。

2. 区域性扶持政策

一是西部民族省区特殊扶持政策。近年来，国家为了支持民族地区的经济社会发展，改变这些地区贫困落后的面貌，结合不同民族省区经济社会发展的实际情况，制定了不同的扶持政策。2007年9月，为了进一步提高新疆各族人民的生活水平，加快各地州县市的经济社会快速发展，国务院发布了《关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》，对全面促进新疆经济社会的发展进行了全面部署。2008年以后，国务院针又针对内蒙古、青海、宁夏、广西、西藏五个省区陆续制定并出台了一系列促进民族地区经济社会发展的意见。

二是实施对口支援西部民族省区计划。从1995年开始，我国开始实行定点扶贫政策并对口支援部分民族地区。1996年，中央政府安排经济较发达地区（东部沿海省份）与经济欠发达地区（西部民族省区）尝试开展扶贫协作和对口支援工作，北京支援内蒙古，上海支援云南，广东支援广西，辽宁支援青海，天津支援甘肃，山东支援新疆，福建支援宁夏，此外青岛、大连、深圳、宁波主要是扶贫并支援贵州地区。同时，中央及地方各单位和部门需要结合自身的优势与特点，以技术培训或者承办项目的方式来进行无偿支援，帮助贫困地区成功实现脱贫致富。国家民委对定点扶贫工作实行的是国家、自治区、地、州（市）、县（旗）的“四级民委负责制”。 2010年，在对全国支援西藏的经验全面总结的基础上，我国决定开展19个省市对口支援新疆的工作，新的一轮援疆工作拉开序幕。

二、政策评析

（一）现行政策的积极影响

我国现行的民族地区资源开发法律制度框架以及国家在民族地区实行的特殊的财政转移支付制度，对增强民族地区财力，缓解民族地区财政困难局面，均衡区域间财力差异，提升民族地区的公共服务水平，推动民族地区经济社会发展，维护民族团结和社会稳定等方面发挥了重要的作用。

1. 构建了民族地区资源开发利益分享的制度框架

《宪法》《民族区域自治法》《矿产资源法》以及《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》等法律、法规、政策中对民族自治地方自然资源开发权益分配机制的规定，构建了一个照顾民族自治地方和少数民族利益的制度框架：自治机关享有优先开发利用本地区自然资源的权力；国家根据统一规划和市场需求，优先在民族自治地方合理安排资源开发项目；国家在民族自治地方开发资源应做出有利于民族自治地方经济建设的安排，对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿；在民族自治地方开采石油、天然气等资源的，要从带动当地经济发展、发展相应的服务产业和促进就业三个方面支持当地的经济发展；国家征收的矿产资源补偿费在安排使用时，加大对民族自治地方的投入，并优先考虑原产地的民族自治地方。这些制度安排明确了民族地区在自然资源开发中的权利、责任和地位，从法律层面上保障了资源地少数民族在自然资源开发中获得利益补偿的权益，对促进民族地区经济社会发展产生了重要的积极影响。

2. 确定了民族地区自然资源开发中利益分配的基本原则

根据现有的法律法规，少数民族地区自然资源开发中的利益分配，需要遵循如下几方面的原则：（1）自然资源开发企业，首先要根据我国有关工商企业与国家、政府的分配政策，就地缴纳相关的税费，属于一般企业的责任。在这一层面，自然资源开发企业的分配，是以“公平”为基本原则的。（2）根据自然资源开发的特殊性，自然资源开发企业，还要承担一般工商企业所没有的特殊性分配政策。这些分配政策，大多体现在税收优惠、政府性收费等政策框架中。在这种“特殊性”分配原则指导下，自然资源开发企业必须向政府缴纳自然资源开发中租金，如矿业权使用费，确保生产安全、资源有效开发等方面的政府规费。（3）自然资源开发企业，要为资源开发过程中形成的环境损失等，给予必要的补偿。补偿的基本原则是“谁损失，谁补偿”。（4）为了调节自然资源开发利益的分配关系，对输出自然资源的民族自治地方，国家要给予一定的利益补偿。这一原则，也可称之为“向少数民族地区倾斜原则”。

3. 明确了民族地区自然资源开发受益的渠道

《民族区域自治法》及其若干规定是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，是保障少数民族地区群众利益的基本法律文件。该法从多个方面明确了民族地区资源开发受益的渠道，见表1。这些规定是国家坚持实行各民族平等、团结有爱和共同繁荣的原则体现，也是国家尊重和保障各少数民族对本民族内部事务管理权利的精神体现。

从表1中可见，《民族区域自治法》对保障少数民族群众在资源开发中进行利益分享的渠道作了原则规定，可以作为下一步建立资源开发利益分享机制的依据。

（二）现行政策的不足之处

1.现行民族区域自治制度安排在实践中并没有得到很好的落实

《宪法》确立了“采取特殊政策和措施保护少数民族权益”的原则。这一原则在我国现行自然资源的利用和开发法律制度中的落实主要体现在两个方面：第一，民族地区的自治机关可以享有优先开发资源的权利；第二，要求中央政府在其主导的自然资源开发中采取适当措施照顾保障民族地区和少数民族群众的权益。虽然法律赋予了民族自治机关相应的优先开发本地区资源的权力，但是从实质上来看，这只是一种权限范围不明晰或者说权限范围待定的权力。

通过以上分析，我们可以看到《民族区域自治法》只是从宏观层面对民族地区资源开发进行了规定，但是在具体标准和措施的细节方面并没有加以规定，由此造成部分条款缺乏实际操作性。为了贯彻落实宪法中关于“采取特殊措施保护少数民族权益”的规定，国务院2005年出台了《实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，规定中对保护少数民族和民族自治地方权益进行了细化、补充和完善。但是，这些规定仍然极为原则，在很大程度上是对《民族区域自治法》有关规定的重述，仍存在部分规定原则性较强，实践操作性不强的问题。可以说，从我国现行自然资源开发法律制度的安排来看，特殊保护少数民族权益的宪法原则并没有得到真正落实。因此，需要制定相配套的法律文件进行具体规定，切实保障少数民族群众在资源开发中的利益分享。

2. 缺乏完整的扶持民族地区发展政策体系

建国以来，特别是改革开放以来，尽管有关部门在财税优惠、产业倾斜、扶贫开发、对口支援等方面，制定和实施了诸多扶持民族地区发展的政策措施，但是这些政策并未形成完整的民族自治地区扶持政策体系，多是散落于其他相关政策中，在一定程度上阻碍了政策的实施。与此同时，现行扶持政策多是强调“输血”，而忽略了“造血”功能，对于民族地区政府和企业的主观能动性重视不足，间接造成民族自治地区的自我发展能力不足。现行的一些政策措施大多是针对民族地区出现的问题而出台的，带有一定的临时性，缺乏一个长期保障政策运行并发挥功能的机制。由于体制和政策不完善，现有扶持政策手段与政策目标之间也往往存在偏差，其耦合性有待进一步加强。

现有民族区域自治制度和国家对民族地区特殊政策无论是在内容上，还是在执行实施过程中，都还存在一定缺陷。我们还应当以改善资源地民众的生存和发展状况为出发点和归宿，从提升政府的财政能力和民众的生存与发展能力两个方面改革和完善民族自治地方自然资源开发权益的分配机制。

三、对策与建议

（一）法定民族地区自然资源优先受惠权

我国资源开发的政策中，基本没有考虑《民族区域自治法》等法律、法规的要求，没有给少数民族提供分享资源收益的渠道。尽管中央加大了对少数民族地区的财政转移支付力度，但在目前的转移支付制度中，民族因素考虑的内容并不多。因此，建议国家在相关法律法规中应明确民族自治地方居民对当地矿产资源拥有优先受惠权，从而避免资源地居民在矿产资源收益分配中处于被动不利的位置，防止外在权益挤压内在权益。

资源地居民优先受惠主要包括以下三方面：一是对资源开发的话语权和对生态环境的维护权。矿产资源的开发利用应当尊重当地居民的意愿，维护资源地群众的根本利益，不能因矿产资源开发而导致生态环境恶化，也不能因矿产资源开发导致当地居民可持续生存质量的下降。二是资源开发对当地居民直接物质利益的保障权。资源开发过程中的劳务安排和收益初次分配必须确保当地居民的正当权利。三是资源利益实现的分配参与权。资源的输出、增值必须维护当地居民的收益分配权，确保资源地居民在资源增值中受益。

（二）健全相关立法，保障少数民族地区在资源开发中应有的收益

1. 完善有关资源补偿机制的配套立法

一种办法是修改与矿产资源开发的相关法律以及《矿山环境保护条例》，增加有关生态补偿机制的条款和内容；另一种办法是专门针对矿产资源开发的生态补偿机制立法，但难度较大，短时间内中央立法很难实现，地方立法可以在这一领域有所作为。地方立法的优势在于可以充分考虑地方的资源状况和资源所在地的生态利益，出台一些具有较强针对性和可操作性的措施和办法，而且还可以为中央立法积累经验。如2006年3月，甘肃省人大颁布《甘肃省油田生态环境保护条例》，规定开征石油开采生态环境补偿费。2008年11月，陕西省人大通过《煤炭石油天然气开采征收水土流失补偿费使用管理办法》，规定从2009年起对煤炭石油天然气开采业征收水土流失补偿费。

2. 制定促进少数民族公民就业的配套立法

一种方式是在《就业促进法》中增加相关条款，另一种办法就是效仿台湾地区，出台单行的《少数民族就业保障法》，特别规定企业、事业单位和国家机关必须招收一定比例的少数民族公民。如果企业、事业单位和国家机关没有为少数民族公民提供就业岗位或者说虽然提供了就业岗位，但达不到法律法规规定的比例要求，这些单位应向当地人力资源和社会保障部门按人头缴纳一定的经费，用于社会保障和提供就业培训支出。

（三）强化西部少数民族地区的资源配置权

通常我们认为，民族地区比较贫困、经济发展水平落后的原因是民族地区地理位置特殊，经济发展起步晚，教育投入低而导致劳动力素质普遍偏低。然而，我国民族地区经济滞后的一个重要因素就是资源配置效率低下，这主要表现在对自然资源的开发、利用和管理上面。我国的《民族区域自治法》有关条例规定民族地方的自治机关对于可以开发的自然资源有权合理优先开发利用，国家还会在投资、税收等方面对其进行扶持。然而，国家对于民族地区的赋权不明晰，致使这些条例很空泛，缺乏可操作性，实际在民族地区进行资源开发时依然是“索取多”“补偿少”，导致资源地环境破坏，生态失衡，严重阻滞了民族地区的经济飞速发展。为此，要在坚持资源全民所有的前提下，改变以往的资源管理模式，给与民族自治地方充分的资源配置权，让地方政府获取更多的灵活性，让其拥有资源开采权、深度加工权、监督监管权、产品经营经销权等等。让地方政府除了税收之外，也能够获得资源开发盈利，并且利用这些收入成立专项基金，专门用于当地的基础设施建设、保护当地的自然环境、扶持失业农民就业等。

国家可以考虑将矿产资源的使用权和经营权适度地向民族地区放宽。可以授予民族地区的自治机关优于同级一般地方政府的资源开发权，增强其管理和利用矿产资源的能力，为落实其优先开发自然资源的权利提供政策保障。可以考虑授予自治区地质矿产主管部门审批除国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区内的矿产资源、国家规定实行保护性开采的特定矿种、领海及中国管辖的其他海域的矿产资源以外的可供开采的矿产储量规模在大型以上的矿产资源开采的权力；授予自治州和自治县地质矿产主管部门审批可供开采的矿产储量规模为中型的矿产资源开采的权力。

此外，还可以考虑民族区域自治地方以资源入股的方式参与国家的资源开发，使当地居民、政府真正成为矿产资源的共同所有者，通过建立风险共担、利益共享的资源收益分配制度，促进民族地区经济的快速发展。

（四）在民族地区建立规范有序的财政转移支付制度

转移支付制度是国家财政政策的核心内容，也是国家调整财政关系的重要经济手段。加快民族地区经济社会的发展，缩小与发达地区之间的差距，是我国民族政策的一项重要内容，国家可以通过财政转移支付，加大对民族地区的资金投入和财政支持力度。国家应加大对西部民族地区一般性转移支付的比重，考虑制定《民族自治地区转移支付暂行条例》，明确规定出在一定时期内中央财政向西部民族地区转移支付的比例，确保中央财政向西部民族地区转移支付的份额，从而保持稳定的资金来源，保障民族地区资源地居民的利益，保护自然资源和生态环境，实现可持续发展。参照世界上许多国家的通行做法，将政府之间的横向财政转移支付纳入规范化的法律轨道上来，通过法律形式明确规定资源输入地对输出地横向转移支付的原则和程序，使其具有较高的权威性和可操作性，形成纵横并存的转移支付模式。此外，国家应根据《民族区域自治法》相关要求，酌情减免民族地区在专项转移支付中的资金配套要求。由于西部民族地区地方财力有限，资金配套要求实际上限制了这些地区争取中央建设资金的能力，不利于地方经济的发展。因此，从补偿的角度出发，对西部民族地区的资金配套要求应该撤销，项目建设资金应由中央财政全额转移支付。针对西部民族地区能源矿产资源开发利用和环境治理所出现的问题，应对一些能源矿产资源综合利用产业可以采取无息贷款和减免税政策。

在区域发展政策中，借鉴国际经验，建立起一种“共同发展基金”，推动资源输出地区利用资源开发分享资源收益，实现本地区的可持续发展。建议国家通过建立中央对自治区民族地区的专项转移制度和资源所在地与中央企业总部所在地政府之间的横向转移支付制度，把资源开发中形成的政府收入中的一部分，返还给资源输出地区，以保障地方政府和资源所在地居民从资源开发中受益。

参考文献：

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